现阶段我国城镇化存在的主要问题

维普资讯 http://www.cqvip.com 《决策咨询通讯）２００８年　第２期　现阶段我国城镇化存在的主要问题　李剑阁　摘要：改革开放以来，我国的城镇化进程取得了巨大的成就。但现阶段还存在着结构性矛盾突出、城镇承载力不　强、生态环境压力大、城市特色不强、城乡发展不协调等多方面问题和矛盾，制约着城镇化进程的健康发展。　关键词：城镇化进程；结构性矛盾；城乡发展　改革开放以来，伴随着经济的快速增长，我国　的城镇化进程也快速推进，取得了巨大的成就。城　历史的原因；既有政策的原因，也有国情特点的原　因，但根本的问题还在于体制方面存在弊端，有些　是属于深层次的体制问题。　现阶段我国城镇化存在的主要问题有：　（一）城镇化进程相对滞后　１．低于相同发展阶段国家的平均水平。２００６　镇人口占全国人口的比重从改革开放初期的大约　１８％增长到２００８年的大约４４％，２８年提高２６个　百分点，年均提高０．９３个百分点。特别是近年来　我国的城镇化进程呈现加速推进的态势，从１９９７　年到２００８年的ｌ０年间，城镇化率从３０．５％提高到　４４％，年均提高１．３５个百分点，相当于每年平均有　约１７００万人口从农村转向城市。　尽管如此，我国城镇化依然面临一些问题和矛　盾，制约着城镇化进程的健康发展。造成这些问题　和矛盾的原因是多方面的，既有现实的原因，也有　年，中国的城镇化率为４３．９％，低于与中国人均实　际收入大体相当的国家５５％的平均水平。同时，尽　管中国整体经济增长快于一些发展中国家，但同这　些国家在它们经济高速成长时期的城市人口增长　率相比，中国城市人口年均增长率却相对较低（见　下表）。　经济快速增长时期的城市人口增长　２．城镇化水平存在虚高问题。按现在的统计　口径，虽然有很多人被统计在城镇人口中，但由于　户籍制度限制、公共服务不足等原因，他们并没有　加到２００５年的３．２５万平方公里，年均增长５．４％，　明显高于同期城市人口４．４％的增长速度，未能充　分发挥城镇吸纳人口的功能，进一步加剧了中国土　真正融人到城市生活中，没有享受到城市现代文明　的成果。严格地说，这些人不属于被城市化了的人　地紧张的矛盾。与此同时，一些城市盲目求大求　洋，热衷于建设大广场、宽马路、大草坪、豪华办公　楼、花园式工厂等，这不仅造成了对土地资源的过　口。如果剔除这部分人，则我国城镇化水平更低。　３．土地城镇化快于人口城镇化。据统计，我国　分粗放利用，也造成了对公共财政资金的不当使　用，与我国国情特点不相适应。　城市建成区面积从１９９６年的２．０２万平方公里增　作者简介：李剑阁（１９４９一），男，江苏南通人，教授，研究员，现任国务院经济体制改革办公室副主任。主要研究领域：金融、　证券、社会保障、宏观经济、财政、保险。　２０　维普资讯 http://www.cqvip.com 《决策咨询通讯＞２０ｏ８年・第２期　（二）城镇化的结构性矛盾突出　市环境污染形势严峻。绿地大量被占用，城市的生　１．城镇规模结构不合理，城市数量多而人口规　活环境质量下降。全国９０％的城镇水域和６５％的　模相对不足。与世界其他国家相比，我１００万到　饮用水源受到不同程度的污染，５０％的重点城镇集　１２００万人左右的大城市明显不足，城市的规模效益　中饮用水源不符合取水标准，城镇污水处理率只有　不能充分发挥，制约了城市吸纳人口的能力、生产　３６％，导致地下水源受到进一步的污染。城市能源　率的提高和经济增长质量的改进。虽然上海、北京　利用率偏低，能源消耗居高不下，加剧了能源短缺　和广州等城市的规模尚可，但最近的一些研究表　与经济增长的矛盾。　明，许多地级市只有其应有规模的一半。　（四）城市运行欠佳，城市特色不强　２．城镇经济专业化程度不够。从发达国家城　１．城市管理有待改善。在城市供水、燃气、地　镇化经验看，市场机制会引导当地就业向一种产业　铁、公共交通等市政公用产品和服务的供给方面，　或一些有内在关系的产业集中，以充分利用生产的　就业机会的创造和社会保障体系的建设方面，在社　规模经济。一般来看，中小规模的城市趋向于高度　会保障性住房的建设和供应方面，在义务教育、公　专业化（如生产钢铁、汽车、纺织品和其他产品），而　共医疗卫生、城市生态环境的保护和建设、城市安　较大城市则偏重于高技术、商业与金融服务等产业　全的规划和建设、社区建设、扶持弱势群体、调节收　的发展。但由于财政上的原因，我国一些大城市在　入分配等方面，离老百姓的需求还有差距，其管理　经济结构调整过程中不愿意将制造业向外转移，不　和运行效率都需要进一步改善。　仅阻碍了制造业按其经济合理性向中小型城市的　２．城市特色风貌缺失，传统文化遭到破坏。一　集中，也制约了大城市自身的专业化及其产业结构　方面，城市建设风格雷同，千城一面。另一方面，城　的升级。　镇建设量大面广，建设与保护的矛盾会更加突出。　（三）城镇承栽力不强、功能不全，生态环境压　一些城镇在建设中不注意保护自然资源和历史文　力大　化资源，出现了不少建设性破坏现象，致使城市传　１．城市综合承载能力不强。我国城市土地利　统消失。　用率不高，大多数城市的密度偏低（特别是城市就　（五）城镇化过程中积累了诸多社会矛盾　业密度），城市建筑物以低层建筑为主，城市土地立　１．农民工的基本权益没有得到充分保障。进　体空间利用不足，无法充分发挥城市空间人口聚集　城务工的农民工已超过１亿人（如包括城乡摆动人　和经济活动聚集的功能。据国土资源部２００２年测　口可达１．８亿，且这部分人口仍在不断增长），但农　算，我国城市的平均容积率仅为０．３３，而发达国家　民工的利益和基本权利被忽视，在基本生活条件、　城市的容积率一般都在２．０以上。集约度偏低，是　生产安全、劳动报酬、工伤保险等方面，还缺乏有效　对土地资源的一种浪费，这与我国人多地少的国情　的保障。农民工生产条件差，劳动保护措施不力，　严重不符。　超时工作或加班得不到应有报酬；农民工无社会保　２．城市功能不完善、不匹配。就业聚集地与居　障或社会保障程度极其低下。　住区相距甚远，城市基础设施（包括交通）的发展与　２．失地农民大多缺乏可持续的生计保障。我　土地利用的规划和发展脱节。一些城市的地下管　国目前征地补偿标准偏低，补偿机制不全面。农民　网、环境治理等基础设施建设十分滞后，不能满足　失去土地后，既丧失了土地的保障，又因劳动技能　城镇化快速发展的需要。道路交通网络不完善，交　差而缺乏就业机会，且极少能享有与城镇居民同等　通堵塞不仅成为大城市的通病，且有向中等城市蔓　的社会保障，给社会稳定造成巨大压力。　延的趋势。城市综合防灾系统建设普遍比较簿弱，　３．城镇拆迁的补偿规则不完善。房屋拆迁过　城市公共设施的应急抢险机制不健全。这些都影　程中，政府、开发商和房屋所有人之间纠纷不断，群　响了城市功能的发挥，加大了出行和社会运行成　众上访问题频发，有的甚至引发了恶性事件和群体　本。　性事件。部分被拆迁户所得到的货币补偿金不足　３．城市生态受到破坏，环境污染日益严重。城　以使其安居。人员安置和集体土地上（下转第３ｏ页）　２１　维普资讯 http://www.cqvip.com

《决策咨询通讯）２００８年・第２期　合的定额标准体系，促进资源的公平配置。推进部　门预算绩效评价体系建设。加快财政国库集中支　范政府公共支出范围。将财政资金集中投向公共　产品和公共服务，加大对公共事务活动的资金保障　力度。在支出安排上要进一步优化结构，体现民生　三要加强预算的管理。健全预算编制办法，提高预　付改革步伐，逐步将所有部门、所有财政性资金纳　设。完善政府采购制度体系建设，扩大政府采购范　围和规模，提高政府采购效率，加大政府采购监管　力度。同时，要研究完善政府采购向节约财政资金　和保障民生的双重目标转变采购政策。深化非税　收入管理改革，逐步将所有政府非税收入纳入收缴　入到改革范围。同时，完善国库集中支付系统的建　取向、整合资源办大事、主动谋划买单的支出理念。　算编制的完整性和准确性，努力实现预算编制过程　的规范、透明。创新财政预算执行管理机制，强化　预算执行动态监控机制，加强预算支出进度检查考　核，在提高财政资金效率的同时，确保财政资金使　管理改革。扩大非税收入纳入预算管理范围，加大　用的规范性、安全性和有效性。四要健全资金分配　非税收入的统筹力度，逐步实现完全的“收支两条　决策机制。推进财政资金分配的民主决策、科学决　线”脱钩管理。三是积极配合做好税制改革工作。　认真落实企业所得税法，做好衔接工作，确保新的　企业所得税法顺利实施。积极开展调查研究，为中　央实施新的税改提供参考。　五、加强财政支出管理。用管理效能提高民生　资金效益　策制度建设，健全内部决策程序，推进政务公开，公　开办事程序和理财规划，提高社会公众对财政支出　决策的知情权和参与权，确保政府资金花到需要的　地方。加快推进财政支出绩效评价工作，把政府资　源的分配与最终效果结合起来，提高政府资源使用　者的责任意识。五要加强服务和监督。增强财政　要从财政管理制度设计上，把中央和新疆维吾　工作的大局观念、服务观念和责任观念，改进工作　作风，提高财政工作效率。建设现代财政管理特色　的监督模式，围绕财政资金管理的重点环节和薄弱　经济社会发展影响重大、社会关注度高的重点支出　落实到位。强化财务监管职责，杜绝财政资金使用　中的违规违纪行为。　尔自治区各项民生资金管好用好，真正落实到实　处、发挥效益，让广大群众得到实惠。首先要推进　政工作法制化进程，使财政行为建立在法制化基础　上，做到有法可依。增强法制意识，规范执法行为，　提高执法水平，防止越权行政和执法不倒位。二要　科学安排预算。以社会公共需要为标准界定和规　依法理财。进一步健全财政法规制度体系，推进财　环节，加大监督检查，确保与人民群众利益攸关、对　（上接第２１页）的房屋拆迁补偿没有法律法规的依据，　更高。　拆迁程序不规范、不透明，拆迁补偿不到位，缺乏沟　２．城乡居民福利水平差距大。城乡居民在享　通协商，有时甚至有野蛮拆迁行为，致使“城中村”集　受到的教育、医疗、就业条件等方面差距甚大。　体土地上的拆迁成为难点和热点，成为社会不稳定　２００４年城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人　的因素。　（六）城乡发展不协调　口的比例分别是乡村的３．４倍、６．１倍、１３．３倍、　４３．８倍、６８．１倍。更重要的是，在最基本的公共服　１．城乡收入差距扩大。全国和各省区内的城乡　务如义务教育、医疗卫生方面，城乡差距也很大。　居民收入差距均呈持续扩大趋势。据统计，１９９７—　在九年义务教育阶段，农村学生辍学、流失现象比　２００６年，全国农民人均纯收入只增加１４９６．９元，为　较严重。城乡之间初级卫生保健和卫生服务可及　同期城镇居民收入增量的２２．７％；全国农民人均纯　性差距较大。虽然近年来新型农村合作医疗的覆　收入年均增长速度为４．９％，是同期城镇居民增速的　盖面大幅度提高，但筹资水平偏低，保障水平不高，　５５％。城乡居民收入差距由１９８４年的１．８３：１持　农民医疗负担仍很重。　续扩大到２００８年的３．２８：１。如果把城市居民收入　从总体上看，目前农村居民的消费水平只相当　中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等　于上世纪９Ｏ年代初期城市居民的消费水平，而许多　各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能　贫困地区的居民消费水平更差。　３０