关于我国政府绩效审计的若干思考

关于我国政府绩效审计的若干思考

【摘要】本文对我国政府绩效审计的涵义、产生的动因以及特点和包括的内容作了分析和阐述，并指出开展政府绩效审计应注意的问题。

自我国成立审计机关以来，一直以开展对财政财务收支的真实合法性审计为主。近年来，审计学界对绩效审计进行了一些理论研究，我国审计机关也在一些重点领域结合财务收支审计项目延伸开展了绩效审计，并取得了一定的效果，但由于我国开展绩效审计较晚，理论研究和实践探索都是初步的。开展全面绩效审计是我国政府审计的必然趋势。

一、政府绩效审计的涵义及产生动因

（一）政府绩效审计的涵义。绩效审计，各国叫法不尽相同。英国叫“价值为本审计”，加拿大叫“综合审计”，澳大利亚叫“效率审计”，瑞典叫“效果审计”，还有的国家叫“全面审计”，只有美国叫“绩效审计”。最高审计机关国际组织在1986 年第2 届国际会议上，建议以“绩效审计”来统一这类审计的名称，并对绩效审计作出了统一的定义，绩效审计是对被审计单位在履行职责过程中使用资源的经济性、效率性、效果性进行的审查和评价也称为“三E审计”或“效益审计”。美国政府绩效审计开展较早且日趋规范，理论研究领先于其他国家，从而极大地推动了世界范围绩效审计的开展。《美国政府审计准则》（1994 年修订版)中指出：“绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便改善公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。”笔者认为政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目审计。经济性和效率性审计是指政府组织及机构是否经济地和高效地取得、保护和使用它的资源，是否遵循了与经济和效率性有关的法律和规章。项目审计是指政府投资项目是否达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度及有效性，是否遵循了与项目有关的法律和规章 。

（二）绩效审计产生的动因。审计产生于受托经济责任关系，实施审计监督， 是为了审查评价受托者所负经济责任的履行情况，进而确认、解脱其经济责任。因而，任何审计的总体目标都是为了评价经济责任。由于各类审计所涉及的对象和内容不同，其具体目标也不一样。传统的财务审计，主要是对被审计单位所负的财务(会计) 责任进行审查和评价。而绩效审计，则是对被审计单位在经营管理诸方面所负的经济责任履行情况进行评价。20 世纪中叶，由于经济竞争日趋激烈，为了加强对经济的管理和监督，审计人员仅仅评价被审计单位应负的财务责任，已不能满足委托者的需要了，还必须审查与评价被审计单位在经营管理中是否讲求经济、效率与效果，以便于全面明确经济责任的履行情况。由于财务审计的局限性，不可能对全面经济责任履行情况进行评价，不能满足社会公众及其代表的需要，绩效审计便应运而生。

二、政府绩效审计的特点

政府绩效审计不同于一般的财务审计，它是一种较高层次的审计活动,具有自身的特点。

（一）审计对象的广泛性与复杂性。政府部门及行政事业单位的绩效审计主要对象虽然是其业务活动和资源使用情况，但由于这些单位的业务工作具有很广的辐射面，具有宏观管理和调控作用，单从其本身审计不可能得出正确的结论，只有将受其影响的有关部门和有关单位列为审计对象，进行有目标的全面审计，才有可能取得较为正确的结论。绩效审计范围的广泛性，无疑会增加审计的难度和影响审计结论的正确性。

（二）审计标准的综合性。政府组织往往是非盈利机构，其业务活动的效益既有经济效益,又有社会效益。经济效益的衡量可运用价值指标，而社会效益无法量化，需运用定性标准，不如财务审计标准那样明确或容易制定，这就需要考虑分析各个被审单位或项目的具体情况而进行综合评定。政府投资建设的大多数项目其效益表现为不可见的、间接的社会效益，如建设学校、环保绿化、提供精神产品等,这样的效益审计就很难获取审计证据，特别是量化证据，发表审计意见不象财务审计那样单纯。

（三）绩效审计立足于考察政府管理部门的工作政策、目标、控制及决策的最优化。审计全过程始终着眼于指出症结所在，挖掘潜力这一中心，着眼于提高效率和增强效果。由于政府绩效审计是对政府在经济管理、经济监督中的经济行为进行审计，从而检测政府工作绩效的评价性活动，绩效审计的结论必须令人信服,要具有指导性意义，这就对审计人员的素质提出了更高的要求。

（四）审计过程的延续性。政府部门的管理绩效，有的可以马上体现出来，有的可能要经过几个月、甚至多年才能慢慢地显现出来。政府绩效的滞后性，势必要求进行追踪审计，以取得较为全面而准确的审计结果。因此，政府绩效审计在大多数情况下均要进行延续审计。

三、政府绩效审计的内容

与西方国家的政府绩效审计不同，从我国目前的实际情况出发，政府绩效审计应包括以下内容：

（一）财政绩效审计。财政审计是国家审计永恒的主题。财政绩效审计就是审计机关通过一定方式对政府组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。财政的主要任务是为政府公共管理活动提供资金保障，而政府管理活动的目的不仅仅局限于经济方面，更多时候是出于政治和其它社会管理需要。因此，对财政资金的效益主要体现为宏观效益和社会效益，如投资和生存环境的改善、就业率的提高。对财政绩效审计主要包括对财政预算支出计划审计及财政决算审计。对财政预算支出的绩效审计是事前审计，主要是通过对财政预算计划的审计评价在预算编制中对财政支出结构安排是否按市场经济和公共财政要求，有效地解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；在财政公共支出安排是否与经济发展相适应；分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化。对财政决算

绩效审计是事后审计，主要是通过审计弄清财政资金所获得的效益，帮助被审计单位总结经验，促进财政资金运行的有效性。

（二）投资项目审计。即对国家建设项目资金效益性的审计，国家建设项目是指以国有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。对投资项目绩效审计的目的是审核该项目投资是否以最低的消耗，最少的投资，最好的质量和最快的速度取得的，在投入使用后能否达到最理想的经济效益和社会效益。一方面要紧紧围绕投资决策、投资管理等步骤，抓住资金流程整个主线，从立项、拨付、管理和使用等环节进行检查，重点查处和反映由于决策失误、管理不善等造成的严重损失浪费问题；另一方面要紧紧围绕投资的经济性、效率性和效果性，对整个项目进行评价，主要是评价是否达到了预期的目标，经济效益和社会效益是否得到提高。

（三）专项资金审计。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定用途的财政性资金，比如社会保障资金、农业开发资金、环保资金等。对专项资金的绩效审计，除对专项资金使用的真实性、合法性进行审计外，还要对专项资金的使用效果进行评价，主要评价专项资金使用效益的大小和效率的高低。

（四）结合经济责任审计，对行政事业单位的支出进行绩效审计。部门预算实行以来，行政事业单位的“无效支出”在一定程度上得到了控制，但公共支出的范围、结构、效果是否存在问题和缺陷，这些只有通过绩效审计才能得出结论。为了避免重复审计，可以结合单位领导干部经济责任审计，对行政事业单位的支出进行绩效审计，检查、评价支出的经济性、效率性和效果性，并由此促进和加强部门预算的管理，解决支出管理失控、资金损失浪费等问题，同时也对单位领导在任职期间经济责任履行情况作出客观评价。