构建我国公立医院法人内外部治理结构的思考与设想

维普资讯 http://www.cqvip.com 保障百姓健康　构建和谐社会　Ｚａｏ　ｚｈｕａｎｇ　Ｈｅａｌｔｈ　编者按：华中科技大学同济医学院李文敏和　方鹏骞在２　０　０　７年第９期　中国卫生事业管理》发　表文章，指出，在社会主义计划经济体制向市场　经济体制的转轨时期，我国公立医院如何构建有　效的治理结构以适应医院内外环境的变化，已经　成为我国医疗体制改革的热点问题之一。文章以　“三会一层”（股东会、董事会、监事会及管理层）　为基本框架，借签公司法人交叉持股、委托管　理等方法，提出构建我国公立医院法人内部治　理结构的初步设想，并从公立医院出资人制　度、社会监督、市场竞争机制三个方面，提出　了构建我国公立医院外部治理结构的初步设　想，以期对公立医院法人治理结构的进一步研　究提供一些参考。本刊特予转载，以飨读者。　对于“法人治理结构”一　（３）规避了国企改革中一股独大　任院长经营管理医院。然而，国　词，理论界有不同理解。狭义　带来的种种弊端。　内学者通过对浙江邵逸夫医院的　的法人治理结构将法人治理机制　目前的主流观点认为，公立　治理结构研究，得出目前国内还　视为一种内部治理体制，主要通　医院内部绝不能形成投资主体多　缺少实行公益法人治理结构的条　过股东会、董事会、监事会及　元化，这是公立医院的根本性质　件和文化的结论。所以，这种　管理者的机构设置，明确各机构　决定的。公立医院的首要目标是　模式的实施还有待于进一步探　的权责分配，达到四者问约束与　社会利益的最大化和国有资产的　讨。　权力制衡的目的。广义的法人治　安全。如果在公立医院内部实现　另外，本文认为可以引用工　理结构更多依赖于公司外部市场　了产权主体多元化，公立医院就　商管理中法人交叉持股的方式，　的间接调节，即以公司股票价　会出现较强的追求利润动机，违　在公立医院之间实行法人交叉持　格、证券市场的收购机制等形　背政府举办公立医院的初衷。此　股，构建公立医院公司型的法人　式，促使公司不良经营者面临被　外，国有产权缺乏人格化的代　治理结构。公立医院之间交叉持　股东罢免、被其他公司收购的压　表，导致国有资产流失，这在企　股的好处有：（１）公立医院相互持　力，从而达到公司治理的目的　业改革中已不乏先例，公立医院　股就会使公立医院之间形成以股　从本质上看，狭义与广义的法人　改革不应重蹈覆辙。　份为纽带的联系，使本来互不相　治理结构理论均强调公司的权力　本文认为公立医院内部可以　干的公立医院紧密联系在一起，　分配与制衡机制。　投资主体多元化，前提是投资主　形成共存共荣、利益均享的局　１　构建我国公立医院法人　体与国有资本的资本意志相同。　面，同时也会使本来业务上有上　内部治理结构的设想　公立医院的国有资本具备的是非　下游关系的公立医院之间“亲上　１．．１谁是股东？　企业资本意志，即确保社会公众　加亲”，大大强化公立医院间的　改革后的公立医院内部是否　利益（社会福利）永远被置于首　联盟。这样一方面增强了资本的　能实行投资主体的多元化？国内　位。在这种前提下，公立医院　积聚能力，一方面有利于公立医　学者们对此意见不一。　的投资主体可以是社会慈善机　院之间建立起新型的竞争合作关　部分学者认为公立医院内部　构，也可以是其他公立机构。　系，促进公立医院的共同发展：　可以投资主体多元化，关键是解　如果投资主体主要是国家和　（２）如果公立医院相互持股状况　决非营利性医院利润分配的问　社会慈善机构，公立医院将采取　达到形成医院集团程度则在经营　题。公立医院内部投资主体多元　的是公益型法人治理结构。公益　中可以发挥集团优势，扩大资产　化的好处有：（１）拓宽公立医院的　型法人治理结构是借鉴台湾财团　规模和经营规模，从而增强公立　融资渠道，有效解决国家财政负　法人制度的一种制度安排，由政　医院的市场竞争力。从另一方面　担过重问题：（２）可以通过股份制　府部门代表、医疗行业组织、社　来讲，公立医院还可以方便地向　改造，国有资本控股，非国有资　会公益人士、民间团体、人民　相互持股公立医院筹集资金，而　本入股，使国有资本保值增值：　代表等组成董事会，由董事会聘　且往往成本较低廉：（３）公立医院　一３８—　维普资讯 http://www.cqvip.com 保障百姓健康　构建和谐社会　Ｚａｏ　ｚｈｕａｎｇ　Ｈｅａｌｔｈ　交叉持股可以平衡股权结构，避　靠宗旨与使命吸引人是当前中国　法人治理结构最终都要回到经理　免国有股一股独大带来的种种弊　绝大多数非营利组织缺乏人才、　层这个层面。公立医院法人化改　端，有利于董事会内部的分权制　缺乏志愿者的主要原因。由于我　革后，医院院长不再由上级任　衡。　国有具体的国情，可以考虑对　命，而应该是公开选聘。这里涉　诚然，公立医院相互持股可　独立董事给予一定的经济补偿，　及两个问题：一是由谁来选聘：二　能会导致虚增资本等弊端，并且　但这样的经济报酬应该是与医院　是从哪里选聘。　我国目前在交叉持股方面的立法　无关的、由国家授权投资的机构　本文认为公立医院在经理层　上还存在明显的法律漏洞。但总　或国家授权的部门开支的费用。　的层面应该充分引人市场竞争机　的来说，它是促进相互持股医院　１．３监事会怎样构成？　制，由市场来实现资源的优化配　自身发展、降低交易成本、稳定　根据共同治理的原则，公立　置。因此，公立医院院长应该　股权结构、增强竞争力、实现规　医院监事会可由党委书记、银行　从职业院长市场上选聘，由医院　模经济效益的一种良好手段，是　监事、职工监事、社区患者代　董事会选举通过决定。　我国公立医院法人化改革的有益　表和中介组织代表等成员组成。　另外，对于大型公立医院，可　尝试。　监事会对董事会的决策和医院管　以考虑以招标的方式委托医院管　１．２董事会如何产生？　理层的执行进行监督。　理公司经营。医院管理公司提供　董事会作为公司最高决策机　党委书记受上级党组织的委　品牌和管理输出的服务。与医院　构，是公司剩余索取权与剩余控　托，从政治素质、思想素质上　托管不同的是，管理公司无须对　制权连接的关键，是公司的法定　对医院经营者严格要求，通过觉　医院建设投资，只负责医院的经　代表，代表股东对公司实施管　纪党规建设，党风廉政建设等手　营管理工作，承担合同条款规定　理，拥有法人财产权及由此衍生　段来监督经营者行为：医院院长　的经营亏损风险，并按照医院经　的广泛的权力，主要包括：公司　和董事都不得兼任监事。　营收益的一定比例支付管理费　战略管理、任免考核高级经理层　对于职工董事资格的问题，　用。在美国，许多办医者全权委　等。因此，公立医院的董事会　考虑到目前许多医院的职工代表　托专业的各类医院管理公司，对　如何产生就显得非常重要。　由工会主席担任，因此可以规　医院进行全面的经营和管理，医　一般而言，董事会是通过股　定，当职工代表人数为１人时，由　院管理公司则从医院的总收益中　东大会选举产生的。在不存在股　工会主席担任该职，但工会主席　获得３％的管理费用作为其服务　东大会的情况下，谁来代表行使　必须由选举产生；当职工代表有　盈利：在新加坡，医院全部交由　股东大会的权利？主流观点认为　两人及以上时，必须有二分之一　专业的医院管理公司进行全面的　应该由国家授权投资的机构或国　是来自基层的职工。对于职工董　经营和管理，其医院管理行业十　家授权的部门负责组建公立医院　事的人数问题，可以考虑在三分　分兴旺，从而也诞生了一批在国　的董事会。由国有产权代表、银　之一到二分之一左右，其理由是　际上著名的医疗管理机构。　行董事、职工代表、外部独立　改组后的医院基本上仍是国有股　我国公立医院需要引入医院　董事等构成董事会成员。国有产　占主体，职工参与决策可更好地　管理公司的理由有：一是现任医　权代表由国有卫生资产有限公司　营运国有资产。　院管理者中大多是医学专家，接　选派，职工代表由职工代表大会　为了增强监事的责任感，可　受过管理学历教育的不多，难以　选举产生，外部独立董事可以采　以考虑进行一定的经济激励，这　满足医院法人化改革后的需求。　取先从专家、利益相关团体中选　种经济激励无沦是对外部监事还　而医院管理公司可以凭借其知识　择，然后由国家授权投资的机构　是内部监事都应该是一视同仁　研发和培训能力，一方面为医院　或国家授权的部门审核批准、聘　的，以免出现同工不同酬，进　提供高效率、全方位、系统性的　用的方式。　而影响到部分监事的积极性。　规范化管理，另一方面可以促进　在国外的非营利组织中，理　１．４经理层如何聘用？　医院院长职业化发展，加速职业　事会成员虽然参与组织管理，但　法人治理的本质是一种委托　化医院院长阶层的出现：二是如　却没有任何报酬。而在中国，非　代理关系，股东委托董事会履行　果引进医院管理公司，医院院长　营利组织的人力资源极为不足，　所有者职能，董事会委托经理层　将接受来自于董事会和医院管理　靠工资、利益吸引人，而不是　行使经营之职能，设计再精良的　公司两方面的监督和约束，相对　一３９—　维普资讯 http://www.cqvip.com 保障百姓健康　构建和谐社会　Ｚａｏ　ｚｈｕａｎｇ　Ｈｅａｌｔｈ　于董事会单方面的监督约束机制　位的问题，强化所有权监督。可　竞争为基础的外部治理机制发育　更有效：三是医院管理公司作为　以考虑从以下三个方面着手：建　不全，主要表现在三个方面：一　一个经济实体，比作为个体的医　立国有资产管理委员会，行使规　是个体患者难以对公立医院实施　院职业院长承担医院经营风险的　范化公司治理结构中股东大会的　监控，而作为第三方购买者的国　能力要强。　职责：建立国家董事会，向重点　家医疗保险机构基本没有履行监　需要指出的是，无论是公开　大型医院派出监事会：缩短委托　控职能；二是银行等作为债权　选聘公立医院院长，还是引进医　代理链，减少由于委托代理链冗　人对公立医院实施的监控作用较　院管理公司，要想在公立医院经　长造成所有权监督逐渐淡化的问　小；三是职业化院长市场尚不成　理层这个层面引入竞争机制，有　题。　熟。　两个要素缺一不可：一是我国公　２．２社会监督　建立公立医院外部治理的市　立医院的人事制度改革：二是医　由于医疗行业信息不对称造　场竞争机制是一个系统工程，但　院绩效考核评估体系。前者是构　成的特殊的双重委托代理问题，　可以考虑从以下三方面着手：一　建职业化院长阶层的基本条件，　社会监督是国有医院外部监督的　是加快我国医疗保障体制改革的　后者是引导医院院长行为的航　重要方面，包括相关管理部门约　步伐，在努力实现全民医疗保险　标。　部治理结构的设想　束、社会舆论监督和独立董事制　的同时，对医疗费用支付手段进　行制度创新。可以考虑借鉴美国　相关管理部门的监督主要指　的预付制，参保者只需缴纳自付　２构建我国公立医院法人外　度等。　外部治理结构是指由企业之　医疗保险、物价、环保、技术监　的部分，大部分医药费用由医疗　外的组织、机构和人员对企业经　督等国家行政事业管理部门的监　保险管理者直接向服务提供者支　营者的经营行为以及与企业发展　督：社会舆论监督包括媒体报道、　付，促使医疗保险部门履行其第　密切相关的各种因素进行监督和　医院信息披露等制度：独立董事　三方购买者的监控职能；二是在　约束的机制。公立医院带有公共　制度本应该属于内部治理部分　董事会中设立银行董事，明确其　福利性质，为了防止过分追求经　的，但由于独立董事在医疗行业　职责和权利，加强对现有的医院　济利益的倾向，外部治理还有一　中的特殊地位，医疗行业的独立　院长管理知识和技能方面的培　个作用就是维护广大患者的利　董事应该在服务社区的消费者中　训，培养医院管理型人才。同时，　益。　产生。　改革公立医院的人事制度；三是　与公司董事会不同的是，公　立医院董事会是由利益相关者而　２．３市场竞争机制　医院职工的身份由“单位人”转　公立医院市场竞争机制的约　为“社会人”，医院院长由干部身　非切身利益者组成，治理结构由　束主要包括医疗市场的主要病　份转为经理人身份，并公开选　不是为了在市场竞争中获胜而组　源、第三方购买者、资本市场和　聘，培育一个外部的职业化医院　成的管理机构，因此存在很大缺　职业化院长市场对医院经营者的　院长市场，以形成对医院经营者　陷。在这种情况下，通过医院外　约束。　部的治理结构来弥补医院内‘部治　理结构及约束机制的缺陷就显得　尤为重要。　的约束机制。　目前，我国公立医院以市场　我国公立医院法人外部治理　结构主要包括以下三部分：　２．１公立医院出资人制度　所有权监督是公司治理结构　中最重要、最有力的监督力量。　长期以来，由于公立医院全民所　有的性质，所有者职能分散在各　个部门，难以对公立医院形成有　效的约束。出资人制度在一定程　度上可以解决公立医院所有者缺　４Ｏ一　一