论“裁执分离”中执行行为的法律性质

论“裁执分离”中执行行为的法律性质浙江工商大学法学院　余杰妮

经济与社会发展研究摘要：“裁执分离”模式是我国对行政强制执行的新试验。“裁执分离”模式即裁决与具体实施分开，目前对于“裁执分离”模式中执行行为的法律性质并没有明确规定，理论界也存在不同讨论。本文从行政强制制度立法本意、“裁执分离”模式法律渊源、委托关系以及权利救济角度分析“裁执分离”模式中执行行为的性质应为司法行为。关键词：裁执分离；法律性质；司法行为

“裁执分离”模式是指将拥有裁决权和实施权的机关分离开，法院行使执行裁决权，行政机关行使具体实施权。“裁执分离”模式基于房屋征地拆迁的现实问题提出，在实践中已取得初步成果，但由于没有明确的法律规定，理论上存在冲突，难以进一步推广适用。目前，“裁执分离”中执行行为的法律性质没有一个确切的认定，其性质的认定是解决“裁执分离”机制运作过程中产生问题的前提，也是行政机关与法院明确权责、各司其职的必要条件，对于“裁执分离”机制的完善与发展有着关键作用。

一、“裁执分离”模式界说

（一）我国行政强制执行的模式理论界对于我国行政强制执行的模式比较一致的观点是“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅。”[1]该模式的出现是立法者对我国法治现状的考虑，存在着行政机构设置不健全、行政执法队伍不完善等问题，希望通过司法介入以更好地维护行政相对人的合法权利。随着我国法治的不断推进，该模式弊端逐渐暴露。从行政机关的角度来说，大多数行政机关自身并不具有行政强制执行权，只能申请法院执行。这不仅会大大降低行政效率，也挫伤了行政机关行使行政管理权的积极性。对司法机关而言，法院在该种模式上存在一定的角色错位，让本来担任“裁判员”的法院担任“运动员”，司法的权威性会因此受损，并且繁杂且大量的行政执行案件会大量耗费其有限的司法资源，使得法院力不从心。

在此背景下，2012年最高院发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，从加强多重保护被征收人的合法权益、实施“裁执分离”为主导的执行模式以及吸收最新立法成果和国内外有益经验的基础上，对人民法院办理行政执行案件过程中的受理、审查、执行等方面作出了一系列具体规定。2014年最高院发布《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》，重·294·

申“裁执分离”模式在行政机关强制执行案件中的运用。目前，“裁执分离”已经成为行政强制执行工作，特别是涉及土地、房屋等领域的基本模式。

（二）“裁执分离”模式的价值和弊端“裁执分离”模式将行政强制执行的裁决与具体实施相分离，其理论基础在于行政执行权的可分性、行政强制权行使的独立性，也是实现国家机关功能定位目的的必然选择。

王锡锌教授曾对“裁执分离”新模式给予了正向评价，他认为“裁执分离”不仅是我国行政执行制度设计的一大进步，也体现了法治意识的提高，是“一种保护性的制度设置”。

[2]

其价值体现在“裁执分离”使得法院从繁重

的强制执行实施中解放出来，重归法院的居中裁判者角色，符合法院的性质定位。与之对应的是有效实现了行政强制执行实施权向行政权的回归。另外，行政机关具有法院所不具备的实施强制物质方面的优势，能大大提高执行效率。

“裁执分离”模式也存在弊端，首先就体现在司法执行权的委托没有法律依据，司法机关在行使执行权，具有司法权性质。将其委托给行政机关行使，实际上是将司法权的一部分给予行政机关行使，这显然不符合宪法规定。另外还存在责任主体不确定的问题，司法执行权委托后其责任主体应仍为委托的法院。例如在司法强拆中，法院希望通过委托行政机关实施执行的方式来减轻法院所要承担的责任，但结果确是相反的。由于行政机关的具体执行行为是法院授权的，加之法院对行政的监督不到位，行政主体在实施强制执行时更容易导致权力滥用。

二、“裁执分离”中执行行为的性质

（一）学界的不同观点（1）是行政行为

行政强制执行权是行政权不可分割的一部分，是行政权的延伸。姜明安教授认为：“人民法院所进行的行政强制执行，实质上是行政权中执行权能的体现，是行政机关强制执行权

的延伸和继续”。[3]强制执行是保障行政决定实现的手段，行政强制执行应认定为是行政权的一种具体应用，属于行政权的范畴。从行政行为的完整性而言，强制执行是一个完整行政行为中执行这一阶段的一种特殊表现形式。在行政机关申请法院强制执行案件中，法院在受理后进行审查，其审查结果并不会在行政机关和行政相对人之间形成新的权利义务关系。因此，行政强制执行属于行政行为的范畴，它是行政行为的延续，同时，这也体现了行政权的完整性、独立性。前文案件即采用该观点。

（2）是司法行为

该观点认为行政机关申请法院执行必须经过对其进行合法性审查，并由法院作出裁定，该裁定及对裁定结果的执行本身就是司法行为。从立法角度而言，运用司法权对行政权进行监督、限制行政权的制度安排是为了维护行政相对人权益。如果把强制执行行为视为行政行为的延伸显然不符合行政强制执行制度的立法本意。另外，在司法实践中，实行“裁执分离”更多的是从司法资源不足以承担繁杂的执行案件的角度出发，是对原有“裁执一体”模式在现行法律制度框架之内具体操作方法的调整，而不是对权力架构、属性进行改变。

（3）具有双重属性

应松年教授认为“行政强制执行体现了行政权与司法权双重权力作用的结果，具有行政行为和司法行为的双重属性。”[4]持相似观点的马怀德教授认为行政强制执行是就因为义务人违反法律规定或者不履行义务，执行的依据都是法律法规设定的或者是先前行为形成的行政义务，无论行政机关还是司法机关来都可以通过采取强制措施来实现义务的履行。“从执行主体或者形式上看，有些行政强制执

行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。”

[5]认为“裁执分离”中的执行行为具体双重属性，这一观点实际上是综合了上述两个观点，实质上也是其是否是行政行为还是司法行为认定的争议，故本文不作论述。

（二）“裁执分离”中执行行为是司法

经济与社会发展研究行为

现行法律制度框架下“裁执分离”模式应视为是司法执行的选择方式之一，而不是新的执行制度，“行政机关的执行行为”应当属于司法行为而非行政行为。

一是，从行政强制执行制度立法本意上来看，我国将行政争议纳入到司法审查和司法执行的范畴，其目的是将争议问题提前固化到司法轨道上来，通过司法监督保护当事人合法权益的同时，能有效避免后续可能带来的诉累，保障行政效率。“裁执分离”模式虽然将执行实施交给了行政机关，其目的是在保障执行公正的同时尽可能利用行政机关的执行资源。司法对行政权是一种监督，从理论上讲，“裁执一体”的实质可以视为一种司法审查前置程序，而不是司法权干涉或介入行政权。因此，“裁执分离”模式也不能将司法机关的裁决行为作为其准许行政机关实施执行的审批行为，更不能将执行行为视为行政机关依裁判行使职权的行为。否则裁判与执行阶段的法律性质将会被割裂，执行法律制度立法本意也难以体现。

二是，从“裁执分离”模式的法律渊源上看，“裁执分离”模式源于最高院的司法解释，可以说“裁执分离”模式并没有直接的法律渊源。《行政强制法》对强制执行分为行政机关自行实施和申请法院实施两种。申请司法机关裁定执行这一形式，除了单行法上的相关规定，《行

政诉讼法》和《行政强制法》都有比较明确的规定，司法机关的裁定行为具备普遍授权。因此，司法强制执行显然在法律上更能站得住脚。作为最高法针对“裁执分离”模式运用的司法解释，《立法法》规定：“最高人民法院作出的属于审判工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。”最高法的司法解释适用于法院审判工作中这是毋庸置疑的，但绝不能违背法律的立法本意对条文进行解释，更不能超越职权。因此，其目前仅能视为对司法强制执行法院工作的具体操作解释，而不是视为行政机关执行行为的法律依据。

三是，从执行机关与司法机关之间的委托关系来看，在现行法律规定下，除公安、税务具有强制执行权外，绝大多数的行政机关都需要申请司法机关来实现行政决定的强制执行。在申请人民法院强制执行的情况下，需要经过法院的审查、裁定，此时便应当认为是司法强制，不应再认为是行政机关的行政行为。“裁执分离”是出于合理配置资源、提高效率的考虑，将“执”这一阶段交由人力、物力、财力更丰富的行政机关来进行。实施中，司法机关仍应当是行政机关在执行过程时法律名义上的执行主体，应当属于司法委托行为。而行政机关则是司法委托关系中的“受委托机构”，绝非法律上的执行主体。

理论与实践

四是，从权利救济上来看，将执行行为认定为具有司法性质的行为，当被执行人合法权因行政机关组织实施的执行行为受到损害，其可以向法院请求国家赔偿，在实际操作上也较起诉更为便利。虽然目前在国有土地上房屋征收与补偿决定执行过程中有规定，如果政府的执行行为存在违法，损害了被征收人或其他利害关系人合法权益，可以向法院提起行政诉讼或者请求国家赔偿。出于提高司法救济的机会的考虑，司法机关将执行行为也纳入司法审查的范围，但终究在法理上、后续操作等方面存在障碍。因此，“裁执分离”模式中的执行行为不应当被视为一个独立的行政行为。

参考文献

[1]参见《中华人民共和国行政诉讼法》[Z].第九十五条.[2]王锡锌.司法强拆:挑战还是机遇?[J].中国审判,2011(8):3.[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社,2015.[4]应松年.论行政强制执行[J].中国法学,1998(3):9-22.[5]马怀德.我国行政强制执行制度及立法构想[J].国家行政学院学报,2000(2): 57-62.（上接第271页）体变成自我测评的主体，学生既关注自身语言能力的提升，也关注实际测评的结果，达到参与式学习评价。

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