新农村建设中承包地流转存在的问题与对策研究

摘 要：新农村建设过程中，涉及到大量的承包土地流转的问题，从现状来看，存在着不少问题，如果这些问题不能够很好地加以解决，势必会损害到农民的利益，阻碍农业的发展，因此，我们应该在新农村建设过程中，高度重视承包土地流转问题，并针对存在的问题，采取切实有效地措施，制止地方政府权力对农民权益的侵害。 关键词：新农村建设；承包地；流转

新农村建设目标的实现与承包地流转有着密切地联系，在新农村建设中如何利用好农村的土地资产和资源，以实现建设目标，首先要解决好土地流转问题。土地承包经营权的流转是最常见的问题之一，我们必须高度重视承包土地流转中存在的主要问题，并采取切实有效地措施进行应对。

一、新农村建设中承包土地流转中存在的主要问题

我国现行的政策和法律中对农村承包地的流转有着相对明确地规定，《农村土地承包法》和《物权法》明确指出了允许土地承包经营权流转，但是，土地流转面积不大、比例不高。所存在的问题： 一是农民观念落后，宁可抛荒土地也不愿意流转； 二是农村社会保障没有建立，不能解除农民流转土地后的后顾之忧； 三是土地流转不够规范，没有建立流转有形市场、合同不够规范、确权发证不到位等。在新农村建设中，承包土地流转成为政府主导的流转行为。从农村承包地流转的现状看主要存在以下问题： （一）政府部门强制农户进行承包地流转

在新农村建设刚刚开始的时候，全国各地的土地流转以农民自发为主，但是，流转的面积并不大，比例也不高。但近年来，大部分的农地流转主要是由县乡政府和村委会主导的农村承包地流转。政府和村委会主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。《农村土地承包法》第33条明确规定：土地承包经营权的转让必须遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行承包经营权的流转。第34条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转的方式。农村土地的所有权虽然属于集体所有，但农户土地的承包经营权起着限制集体所有权的作用，集体组织不得流转土地承包经营权，农户对非法干涉有权对抗。政府和村委会主导的土地承包经营权流转显然是违反法律规定的。政府和村委会主导以至代替权利人转让土地承包经营权是违法的，但是在尊重农户意愿的前提下，政府和村委会帮助农户进行土地流转，提高土地流转效益则是合法的，是农民所需要的。 （二）新农村建设过程中强行改变土地用途

土地承包经营权的标的是农业土地，主要是耕地和基本农田。土地承包经营权作为设定于农民集体土地所有权上的用益物权是一种他物权，土地承包经营权人只能在特定目的范围内直接支配土地，也就是在农业用地和经营农业的目的范围内支配土地，超越法定目的范围就没有支配权利，其支配不仅是无权支配，而且违反土地用途管制制度的强制性规定，因此，土地承包经营权的流转不得

改变土地的农业用途。政府和村委会在主导承包地流转时，往往以经济利益和利润为目的实施改变土地农业用途的违法行为。 （三）耕地流转非粮化

耕地，特别是作为基本农田的耕地，是国家粮食安全的保证。农地流转不得改变土地的农业用途，不得危害国家的粮食安全。但是，在新农村建设中农地流转的非粮化情况严重，所谓的规模经营，大部分变成了比较效益更高的蔬菜、水果、药材等经济作物或者发展旅游、观光农业，粮食种植面积大幅下滑。 二、建议与对策

针对以上几个方面的问题，结合具体工作实践，我们提出以下几个方面的建议和对策：

（一）正确定位承包地流转政策

关于新农村建设中的土地流转政策，党的十七届三种全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》有明确的阐述，其基本精神就是要在稳定和完善农村基本经营制度的前提下，完善土地承包经营权的权能，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途，不得损害农民的土地承包

权益。因此，应当按照中央政策，稳定和完善承包经营，不得贬损家庭承包经营，不要夸大规模经营的好处，有条件的可以适度规模经营，而不得不顾条件地无度推进，要尊重农民的自愿，不得强制。 （二）土地流转过程中要切实保障农民劳动权的实现 如果在新农村建设过程中，通过强制流转将承包地变为私人资本，就剥夺了农民的劳动条件，使农民丧失了劳动权。在新农村建设过程中，中央政策规定有条件的地方发展适度规模经营，首先要解决转出土地的这部分农民的就业问题。农民承包地的意义并不仅仅是每亩多少租金，而是它是生活安定的基础和保障。在农民自愿流转的情况下，农民就业和生活保障应当没有问题，否则，农民不会流转土地。但在政府和村委会主导的承包地流转中，土地被转出后农民就往往失地失业。因此，要坚决制止政府和村委会主导的强制流转。

（三）应当建立严格的责任追究制

违法强制流转农民承包地、强占土地的行为，是对农民财产的严重侵害，应当通过行政、刑事和民事责任予以追究。对政府违法流转土地应当建立严格的问责机制，由上级政府、农业主管部门、土地管理和土地督察、行政监察部门严格地联合问责，追究其行政责任，具有问责权的任何一个部门都应当有首问职责，问责滞后与失职的应当追究各个问责部门的责任。 结束语

综上所述，在我国新农村建设中，由地方政府和基层组织主导的

土地承包经营权的流转，出现了大量严重侵害农民财产权益的行为，对此，应当引起高度重视。解决这些问题的根本措施是，应正确理解和贯彻执行中央关于新农村建设和农地流转的政策，遵守相关法律法规，切实保护农民土地权利和房屋所有权，尊重农民的权利和意愿，应当采取严格的问责制度和严厉的责任追究制度，制止地方政府权力对农民权益的侵害。