国外流域水污染治理经验对长江流域水污染治理的启示

第１９卷第４期　水利科技与经济一　Ｖｏ１．１９　Ｎｏ．４　２０１３年４月　Ｗａｔｅｒ　Ｃｏｎｓｅｒｖａｎｃｙ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ　ａｎｄ　Ｅｃｏｎｏｍｙ　Ａｐｒ．，２０１３　国外流域水污染治理经验对长江　流域水污染治理的启示　袁群　（上海海事大学管理系，上海２００１３５）　【摘要］通过对国外主要流域水污染治理的经验分析和总结，以期对长江流域水污染治理有　所启示和帮助，可借鉴其成功经验进行有效治理。通过分析，国外流域水污染治理经验对长江　流域水污染治理的启示主要可归纳为：建立统一、高效、集权的综合管理机构，负责流域水环境　的统一治理；加强立法及水环境保护政策研究；制定科学、明确的治理目标和规划；充足的治理　资金，加大科技投入和基础设施建设；逐步提高全民的环保意识。　［关键词］水污染；经验；启示；长江流域　［中图分类号］Ｘ５２　［文献标识码］　Ｂ　［文章编号］　１００６—７１７５（２０１３）０４—０００１—０４　Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　ｏｆ　Ｆｏｒｅｉｇｎ　Ｒｉｖｅｒ　Ｖａｌｌｅｙｓ　Ｗａｔｅｒ，Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　Ｃｏｎｔｒｏｌ　Ｐｒｏｖｉｄｅｓ　ｓｏｍｅ　Ｅ　ｃｔｉｖｅ　Ｉ　ｖｅｌａｔｉｏｎｓ　ｔｏ　Ｕｓｔｏ　Ｃｏｎｔｒｏｌ　ｔｈｅ　Ｙａｎｇｚｉ　Ｒｉｖｅ　Ｖａｌｌｅｙ　Ｓ　Ｗａｔｅｒ　Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ＹＵＡＮ　Ｑｕｎ　（Ｓｈａｎｇｈａｉ　Ｍａｒｉｔｉｍｅ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈａｎｇｈａｉ　２００　１　３５，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈｅ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌ　ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ　ｏｆ　ｓｏｍｅ　ｆｏｒｅｉｇｎ　ｖａｌｌｅｙｓ　ｗａ—　ｔｅｒ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ，ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｓｕｍｍａｒｉｚｅｓ　ａｎｄ　ｐｒｏｖｉｄｅｓ　ｓｏｍｅ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｒｅｖｅｌａｔｉｏｎｓ　ｔｏ　ｕｓ　ｔｏ　ｇｏｖｅｒｎ　ｔｈｅ　Ｙａｎｇ—　ｚｉ—ｒｉｖｅｒ—ｖａｌｌｅｙ　Ｓ　ｗａｔｅｒ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ｍｏｒｅ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ．Ｔｈｅｓｅ　ｒｅｖｅｌａｔｉｏｎｓ　ｃａｎ　ｓｕｍｍａｒｉｚｅ　ａｓ　ｆｏｌｌｏｗｓ：ｅｓ－　ｔａｂｌｉｓｈ　ａ　ａｕｔｈｏｒｉｔａｔｉｖｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｔｏ　ｍａｎａｇｅ　ｖａｌｌｅｙ　Ｓ　ｗａｔｅｒ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；ｒｅｉｎｆｏｒｃｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｏｌｉｃｙ　ｓｔｕｄｙ；ｗｏｒｋ　ｏｕｔ　ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ　ａｎｄ　ｄｅｆｉｎｉｔｅ　ａｉｍ　ａｎｄ　ｓｃｈｅｍｅ；ｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ　ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ　ｆｕｎｄｓ　ａｎｄ　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓ　ｏｆ　ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ　ａｎｄ　ｉｎｓｔａｌｌａｔｉｏｎ；ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｐｅｏｐｌｅ　Ｓ　ｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓ　ｏｆ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ　ｅｎｖｉｒｏｎ—　ｍｅｎｔ　ｇｒａｄｕａｌｌｙ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｒｅｖｅｌａｔｉｏｎ；Ｙａｎｇｚｉ　ｖａｌｌｅｙ　ｗａｔｅｒ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ；ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　１　问题的提出　加，河流水质呈下滑趋势，大量湖泊富营养化，长江水质　正在恶化。目前，长江仅有５０％左右的水功能区达标，沿　长江是我国的“母亲河”，也是我国的第一大干流，在　岸污染带近６００　ｋｍ。据统计，目前长江干流沿岸共有取水　我国的社会经济发展过程中，长江起着非常重要的作用。　口５００多个，都已不同程度地受到岸边污染带的影响，沿　流域所属的７省２市国土面积占全国的１５．５％，人口占　江城市已难以找到符合饮用水卫生标准的水源地。日益　３９％，ＧＤＰ总量占全国的４０％左右。　严重的水污染态势已经极大地危害了流域人民身体健　但是，随着流域资源的大规模开发和经济的快速增　康，制约着长江流域乃至全国的可持续发展。因此，尽快　长，导致长江水质日益恶化。近期首次向社会公布的《长　治理长江流域水污染是我们面临的迫切问题。　江水资源质量公报》显示，长江流域废污水排放量逐年增　与长江流域水污染类似，在工业化发展进程中，国外　［收稿日期］２０１２—１１—２９　［基金项目］　国家社科基金“内河航运水污染的控制机制与政策研究”（１２ＧＢＬ０８２）　［作者简介］袁群（１９７１一），女，江苏金坛人，教授，博士，主要研究方向为交通运输规划与管理　第１９卷第４期　２０１３年４月　水利科技与经济　Ｗａｔｅｒ　Ｃｏｎｓｅｒｖａｎｃｙ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ　ａｎｄ　Ｅｃｏｎｏｍｙ　Ｖ０１．１９　Ｎｏ．４　Ａｐｒ．，２０１３　某些大江、大河流域也曾同样遭受过严重的污染，走过　“先污染、后治理”的弯路，承受了巨大的损失，其治理经　验对长江流域水污染治理具有重要的借鉴作用。　和悬浮物的污染；第三阶段为１９９５—２０００年，是强化阶　段，即采用必要的补充措施全面实现治理目标。　２．１．３先进的治理手段　ＩＣＰＲ根据莱茵河流域特点，制定了先进的治理手段，　进行生态系统治理和排污、清污两手抓　。　河流本身是一个生态系统，人为地去改变它的生态　构成要素，只能导致河流变成死河，使它失去自净能力。　ＩＣＰＲ各部门相互协调，采取了一系列恢复河流自然生态　２　国外流域水污染治理经验　２．１　莱茵河　莱茵河是欧洲第三大河，流经瑞士、法国、德国、卢森　堡、荷兰、比利时、奥地利、列支敦士登、意大利等９个国　家。莱茵河虽为跨国河流，但鉴于欧洲各国间的关系，其　实际情况与长江非常相似，都是横跨多个地区，流域周边　工农业都较为发达。　的措施：拆除不合理的航行、灌溉及防洪工程，拆掉水泥　护坡，以草木绿化河岸，对部分改弯取直的人工河段重新　恢复其自然河道等。　同时，ＩＣＰＲ对河流进行２４小时全方位监测，全面控　制污染物排入莱茵河，坚持对工业生产中危及水质的有　害物质进行处理。莱茵河治理主要是解决排污问题，其　中９５％是企业排污，不是采用简单地关闭工厂，而是通过　莱茵河在２Ｏ世纪５０年代初还很清澈，５０年代初到　６０年代末是莱茵河流域各国经济高速发展的黄金时期，　大批能源、化工、冶炼企业同时向莱茵河索取工业用水，　同时又将大量废水再排进河里。莱茵河水质急剧恶化，　莱茵河周边生态也遭到毁灭性的打击，被冠以“欧洲下水　道”的恶名。在莱茵河流域各国的共同努力下，通过几十　年的治理，莱茵河近年来终于逐渐恢复了原先的自然风　貌。其主要治理措施和经验可归结为以下几点：　建立污水、垃圾处理厂，开发采用完善的环保设施手段。　例如在德国巴斯夫设有蔚为壮观的污水处理厂，包括共　有５个生化处理池，每个相当于两个足球场大，每一环节　都进行电子监测，中央系统还有总检测，企业污水处理厂　还负责净化整个城市每天约２０×１０　的生活污水。　２．１．１　建立完善的、高效的流域跨国管理体制　作为跨国（区域）河流，如果没有流域内相关国家的　２．１．４高度的环保意识　步调一致和相互配合，要治理莱茵河污染、恢复莱茵河生　态系统，是完全不可能的。　因此，为了重现莱茵河的生机，恢复重建莱茵河流域　的生态系统，莱茵河流经的国家于１９５０年７月１１　１３成立　了保护莱茵河国际委员会（ＩＣＰＲ）　－２］。ＩＣＰＲ的成立，对　莱茵河的治理工作起到了极其重要的作用。ＩＣＰＲ的主要　任务包括：根据预定的目标准备对策计划和组织莱茵河　生态系统研究，评估每项计划及签约方的行动效果，协调　各签约方行动，并进行决策；每年向签约方提出年度报　莱茵河水终于在１９９５年开始重返清澈，而花费却非　常巨大，平均为２．５欧　ｍ　。如今，莱茵河畔人民把环保　看得高于一切。目前，德国企业销售额的５％左右用于环　保。　２．２泰晤士河　与长江是中国的母亲河一样，横贯英国的泰晤士河　也是英国的母亲河。但随着工业革命的兴起及两岸人口　的激增，每天ｊ｛Ｆ放的大量工业废水和生活污水使泰晤士　河迅速变得污浊不堪，水质严重恶化　Ｊ。２０世纪５０年代　末，水中的含氧量几乎等于零，鱼类几乎绝迹，肮脏的河　水还成为沿岸疾病流行的祸首。而通过１００多年的治理，　告，向公众通报莱茵河的水质状况和治理成果。　ＩＣＰＲ通过“责任到户”的方法，把治理工作具体化、　可操作化。如委员会下设若干个专门工作组，分别负责　水质监测、恢复重建莱茵河流域生态系统以及监控污染　源等工作。　ＩＣＰＲ还制定了严格的排污标准和环保法案，强行对　排入河中的工业废水进行无害化处理。为减少莱茵河的　淤泥污染，ＩＣＰＲ严格控制工业、农业、生活固体污染物排　入莱茵河，违者罚款，罚金５０万欧元以上。１９８７年，ＩＣＰＲ　还通过了重在全面整治莱茵河的“莱茵河行动计划”。从　这条河流重新焕发了生机。现在的泰晤士河水质好，清　洁度高，是世界上最干净的河系之一，居民用水清洁标准　也是很高的。泰晤士河整治卓有成效，经常有来自世界　各地的官员和技术人员前来取经，其主要治理措施和经　验如下：　２．２．１　高效运作的管理机制　与莱茵河一样，鉴于水的自然属性，首先成立了高度　集权的跨地区的泰晤士综合治理委员会和泰晤士水务公　司，对泰晤士河流域进行统一规划与管理，提出水污染控　最初治理污染到寻求莱茵河地区的可持续发展，ＩＣＰＲ一　系列措施让莱茵河生态逐步进入良性循环。　制政策法令、标准，并进行治污工作。根据规定，所有生活　污水都先通过下水道集中到污水处理厂处理。污水处理　厂负责把污水中的废物杂质去掉，把细菌杀灭，让污水变　清之后再排进泰晤士河。至于工业废水，按法律规定，工　２．１．２　明确的治理规划与目标　ＩＣＰＲ从河流整体的生态系统出发，制定了明确的治　理目标和规划。’　，把大马哈鱼回到莱菌河作为治理效果　的标志。例如，莱茵河２０００年行动计划分为３个阶段实　施：第一阶段为１９８７—１９９０年，首先通过调研确定优先治　理的污染物质清单，分析这些污染物的来源、排放量；第　二阶段为１９９０—１９９５年，ＩＣＰＲ制定了具体措施和标准，　厂必须自行处理并使其符合标准后，才能排进河里。没　有能力处理的，可排入河水管理局的污水处理厂，但要收　排污费。检查人员经常不定期地到工厂检查监督，达不　到要求、又不服从监督的工厂将被告到法庭，轻则罚款，　重则关门。船舶排水也有环保部门制定排污标准，不得　要求工业生产和城市污染处理厂采用新技术，减少水体　一２一　袁群：国外流域水污染治理经验对长江流域水污染治理的启示　第４期　违规排入。水务公司监管人员经常要测试河中水质，如　立一个统一、高效、集权的综合管理机构，负责流域水环　发现河中某段水质出问题，立即寻踪追根，直至查到污染　境的统一治理；②必须加强立法及水资源保护政策研究；　源，将相关的单位告到法院。　③必须制定科学、明确的治理目标和规划；④要有充足的　２．２．２　充分的治理资金保障，加大科技投入和基　治理资金作保障，以加大科技投入和基础设施建设；⑤应　础设施建设　逐步提高全民的环保意识。　泰晤士河１００年以上的治污费用高达３００多亿英镑，　３．１　建立集权的综合性的流域管理机构　泰晤士河的治理有充足的资金保障，其来源主要是依靠　长江是我国的第一大干流，流经我国１９个省市和自　供水收费及上市公司股票及市场集资、融资等渠道　。　治区，目前长江水环境保护主要由地方政府或单一部门　把资金转化为科技和设施投入，这是污水治理重大　来负责。而且根据我国现行体制，水利、环保、卫生、航运、　要素之一。近１０年来，泰晤士水务公司仅在伦敦地区的　港监（海事）等部门对水均有管辖权，长久形成多龙管水、　治污投资就超过了６５亿美元，其中ｌ５亿美元用于污水治　各自为政的局面，这样必然存在局限性。流域内一些地　理厂的建设。全流域建设污水处理厂４７０余座，日处理能　区或部门没有处理好发展经济与保护环境的关系，常以　力为３６０×１０　ｔ，几乎与给水量相等。水务公司雇员中有　牺牲环境为代价来发展地方或部门经济；而一旦发生污　约２０％的人员从事研究工作，有专门研究部门，科学研究　染事故，地方保护主义严重，有法不依，执法不严，对水污　帮助水务公司制定合理的、符合生态原理的治理目标，根　染事故的处理往往是大事化小。小事化了。而且，由于长　据水环境容量分配排放指标，及时跟踪监测水质变化。　江流域各省、市、自治区间彼此责任不够明确，省际、地区　对于居民用水，科研人员要进行一系列的各种项目的测　间的交汇处往往便成为污染的重点河段。国内外流域水　试，以使用户用到清洁度高的水。　污染防治实践都已证明，以行政区域为主体，以各部门职　２．２．３加强宣传，提高市民环保意识　能交叉为经络的“多龙管水”，无法扼制长江流域水资源　泰晤士河的演变使伦敦市民非常重视河流的保护。　质量迅速恶化的势头。　一些民间环保组织还动员学校将课堂搬上轮船，向学生　因此，必须借鉴国外流域水环境保护的经验，并结合　传授一些泰晤士河的奥秘和历史知识，目的就是加强人　长江流域实际情况，尽快建立集权的综合性的长江流域　们与泰晤士河的联系，保护这条母亲河。　水环境管理机构。例如，可由中央主管部门出面参照欧　２．３密西西比河　洲ＩＣＰＲ方式进行组建，该机构必须具备高度的独立行政　密西西比河的许多特性都类似于我国的长江＂Ｊ。其　权，以流域水环境为单元，统一规划、统一监督、监测预报、　流域包括美国３１个州的全部或部分地区以及加拿大的两　协调处理水污染事故。　个省，沿岸都是一些工农业发达区域，内河航运也非常发　３．２加强立法建设及水环境保护政策研究　达，流域水污泥治理非常有效，避免了欧洲“先污染、后治　从国外大江、大河流域的水污染治理经验来看，加强　理”的弯路，其最根本的治理经验主要包括下列两条：　立法建设，使长江水污染治理有法可依，对治污工作非常　２．３．１　高效集权的统一管理机构　的重要。目前，我国在这方面的法律、法规还很缺乏，无流　早在１８７９年，美国国会就成立了密西西比河管理委　域水环境保护和水污染防治条例等法规或办法，致使长　员会，统一负责密西西比河的污染整治工作。美国大量　江流域水污染治理无法可依。因此，应尽快制定相关法　拨款给该委员会，在密西西比河管理及环境保护方面，该　律，并修订《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规，　委员会拥有很大的行政权力和财政实力，负责统一整治　进一步确立流域水环境保护内容，明确长江流域水环境　密西西比河的环境及安全，取得了非常好的效果。　保护机构在水环境保护和水污染防治的法权，并授予其　２．３．２加强立法管理　统一协调、监督、管理等职权。　美国是个非常讲究法制的国家，对密西西比河的水　与此同时，还要加强水环境保护政策的相关研究、制　资源管理同样也纳入了法制化轨道。美国制定了很多相　定和实施，借鉴国外有益经验逐步建立水权、排污权及其　关的法律，流域内的广大企业和居民用法律维护自身用　交易市场机制。　水合法权益，国家依法开发、利用、管理密西西比河水资　３．３科学明确的治理目标和规划　源，并依法严厉惩罚违反水法或对水环境造成危害的行　长江流域水污染的治理必须具备明确的治理目标和　为。政府的主要责任是加强监督和检查，发现违法行为，　规划。从对莱茵河的治理经验分析可知，其治理目标明　政府不直接处理，而是向法院提起诉讼，由司法机关根据　确，治理规划合理。长江流域水污染治理也必须具备明　危害的情节予以处罚，把行政权和司法权分离，以便互相　确的治理目标，如ＣＯＤ、ＢＯＤ指标为多少视为达到较好的　制约，互相监督，互相配合，从而在法律上保证了密西西　治理效果等。具体规划和实施必须步骤明确、布局合理，　比河水资源的高效管理。　做到重点突出、着眼全局。　３　对长江流域水污染治理的启示　３．４充足的治理资金。保证科技投入和基础设施　建设　通过对国外流域水污染治理经验的分析，主要可以　水污染的治理必须拥有充足的专项基金。而目前长　归纳以下几点：①鉴于水具有跨地区的自然特性，必须建　江流域水污染治理经费严重不足，没有用于污染治理的　一３一　第１９卷第４期　２０１３年４月　水ｉｆ，４科技与经济　Ｗａｔｅｒ　Ｃｏｎｓｅｒｖａｎｃｙ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ　ａｎｄ　Ｅｃｏｎｏｍｙ　Ｖ０ｌ＿１９　Ｎｏ．４　Ａｐｒ．，２０１３　专项资金，导致治污能力与设施严重不足。可借签国外　相关经验，采用政府投入、排污费征收及市场融资等方式　相结合进行融措。例如，可采用排污费征收的方式进行　子孙后代留下更广阔的生存与发展空间。　［参考文献］　［１］黄德春．国外流域可持续发展的实践与启示［Ｊ］．水　利经济，２００７（６）：９—１０．　［２］杨臣清．美国内河航运开发的经验和启示［Ｊ］．中国　水运，２００８（７）：３４—３５．　融资：①可以筹集污染治理资金；②可以限制某些重污染　产业的发展，排污费计人生产成本，利润就会减少，竞争　力也会下降，逐步会被淘汰；③可起到惩戒作用。　有了充足的治理资金，还必须保证专款专用，加大治　污基础设施建设和科技投人。据统计，长江流域污水处　理厂严重不足，污染治理能力低下。因此，加大治污设施　建设势在必行。　［３］黄德春．国外跨界水污染治理的经验与启示［Ｊ］．水　资源保护，２００９（４）：５—７．　［４］史虹．泰晤士河流域与太湖流域水污染治理比较分　３．５全民的环保意识　析［Ｊ］．水资源保护，２００９（５）：９０—９７．　从对国外水污治理经验分析可见，加强全民的环保　［５］姚筱郁．从莱茵河成功治理中得到的几点启示［Ｊ］．　意识与环保素质对污染的治理具备非常重要的作用与意　河北水利，２０１１（７）：３８．　义。因此，要不遗余力地对全民进行环保教育，尤其是对　［６］李彬．国外流域开发经验对西江黄金水道开发战略　一些重点污染源相关人员进行定期环保教育，使大家都　的借鉴意义［Ｊ］．经济研究参考，２０１Ｉ（５３）：５８—６０．　能认识到保护长江水环境的重要性，使环保意识成为全　（编辑：杨文）　民的一种习惯。这样，才能真正保护我们的“母亲河”，为　国水博览会暨中　一２　２０１３年展会重装亮相　新增３，０００平方米政府组团展区　国内外行业团体关注度与日俱增　同期会议及论坛让参展商受益无穷　中国水行业第一盛会——中国水博览会暨中国国际膜与水处理技术及装备展览会将于２０１３年ｌ２月２　至４日在中国北京国家会议中心再度拉开帷幕。　为期三天的展会由中国水利部发起，经商务部、科技部批准，由中国水利学会、中国膜工业协会和法兰　克福展览（上海）有限公司共同主办。　此外，展会继续得到了众多重要政府部门和机构的认可和支持。展会旨在搭建企业与政府采购、行业　协会、研究设计院校、买家及经销商等之间的桥梁，帮助企业在展示品牌形象和最新成果的同时收集更多市　场信息，挖掘潜在客户，实现企业价值最大化。　中国水利学会秘书长李赞堂先生认为当前政府决策与展会主旨相一致，使展会在行业内颇受欢迎。他　说：“为加强水资源保护、合理开发及再利用，建设节水型社会，党的十八大也在１１月提出了‘大力推进生态　文明建设’的号召。”　法兰克福展览（香港）有限公司高级总经理曹建生先生对展会评价道：“中国水博览会暨中国国际膜与　水处　一占　业观　吸引　时也　——４——