民主政治的内涵与实现途径

[摘要]民主政治，从国家权力结构看，是指宪政——通过政权组建的形式、国家制度的确立来实现：从法律制度层面看，是指与公民参政权相联系的政治生活——通过有序地扩大公民的政治参与来实现;从社会政治生活看，常与社会管理组织及其工作人员的态度、方式和作风相联系。民众评价民主政治建设的实际状况。往往看重的是民主态度和民主作风。我国的廉政建设，特别需要加强党内监督和群众监督，设计和实施人民群众能够充分参与国家事务和社会事务的阳光制度。

[关键词]民主政治;国家权力;公民参政;民主作风

一

民主具有宪政的本质内涵。而宪政又是以宪法精神为核心的民主政治，是民主、宪法、政治的有机统一：宪法和政治体现民主原则，民主和政治依宪法运行。正是在这个意义上，中国民主革命的先行者孙中山将民权纳入民主的范畴。把民主解释为民族主义、民权主义和民生主义的统一，认为由人民管理政事是民权的核心。民要治才能享，不能治就没有享。无享，民有就是假的。民治是把宪法给予人民，让他们自由地管理众人的事情。这便是政治Ⅲ。在他看来。所谓民主政治，就是人民在公共事务上运用宪法当家作主。为了实现这一目标，孙中山作出不懈努力。鞠躬尽瘁。

“民主”一词非舶来品。在中国，民主最初被用作“治民者”之意。例如。《书·多方》中的“乃惟成汤克以尔多方简代夏作民主”;《左传·襄公三十一年》中的“赵孟将死矣，其语偷，不似民主”。之后，在中国封建开明君主那里。民主逐渐发展成为与封建集权观念相对应的民本思想。近代中国的资产阶级改良派从国体的角度区别民主与民权。称“民权

者，其国之君仍世袭其位;民主者，其国之君由民选立。以几年为期”。在民主共和制与君主立宪制的选择中，以孙中山为代表的中国新兴资产阶级选择了民主共和制的道路。

在现代社会，民主是指人民当家作主。这里的“人民”不是指个人、个别人、少数人或者单纯的多数人，而是指最广大的公民群体。因此，民主体现着多种要素的统一：自治性表明，必须有表达真实民意且由人民自己管理自己的组织机构及其制度。这种真实意愿的表达是安全的，是通过一定的程序来保证其真实性的。表达者不会因为透露真实意愿遭致不利于己的后果。只有民意测验而不公开结果的“半截子民主”，虽有公开竞争却掩藏着个人意志和暗中操作的“虚设民主”，都不是民主。公开性表明，组织机构及其制度运作必须透明。规则性表明，民意表达、组织机构及其制度运作必须稳定、有序。毫无章法、随心所欲、朝令夕改，则是不民主。协调性表明，决策必须倾向多数且兼顾少数。作出决议，是少数服从多数的结果;多数通过决议，也需要补偿少数的利益损失。只顾及多数而忽略少数的做法，不是真正的民主。

宪政是建立在真正的民主基础之上的。

民主、宪法、政治的多样性决定了民主政治并非只有一种模式，并非只有以多党制、三权分立、军队非政治化为基础的西方民主政治模式。任何国家的民主政治模式，都是该国生产方式的发展水平决定的，是该国文化选择的结果。或者说是本国人民根据国情作出的抉择。由一国内部生成的民主政治，使得民主政治带有该国的特色，这便是民主政治的特殊性。1940年2月20日，毛泽东在延安宪政促进会发表演说，将宪政解释为“民主的政治”，指出由革命阶级联合起来对付汉奸反动派的民主专政是“新民主主义的宪政”。这种“抗日民族统一战线的宪政”，既不同于旧的、欧美式的、资产阶级专政的民主政治，也不同于苏联式的、无产阶级专政的民主政治。新民主主义的宪政之路，与中国人民接受马克思主义和社会主义一样，为当时及后来的实践证明其必然性和可行性。

早期的中国共产党人是民主政治的倡导者和实践者。从陈独秀等人赞许民权主义，到青年毛泽东积极主张“刻不容缓的民众大联合”，表达的都是对于民主的追求和渴望。在新民主主义革命中形成的毛泽东思想，更是深刻、精辟地阐释近代以来的中国民主革命运动。而革命根据地的两部《中华苏维埃宪法大纲》(1931，1934)和多部《边区施政纲领》等文件，体现了以保护工农为主体的最广大民众各项基本权利为宗旨、以建立真正的民主共和国为目标的宪法精神。可以说，中国共产党领导的民主革命，就是中国人民在新民主主义宪法精神的旗帜下，向帝国主义、封建主义和官僚资本主义的专制政权争民主、争人权、争自由的宪政过程。其实现途径，从革命根据地政权的“三三制”组织、不同革命时期的统一战线，到新中国的人民代表大会制度、“一党执政、多党合作”的领导模式和政治协商制度，无不体现着共产党执政的国家政权所具有的人民民主性质。

二

民主政治是与公民参政权相关联的社会政治生活。新中国成立后，毛泽东提出许多保障人民当家作主的社会主义民主思想。在改革开放中，邓小平强调中国的社会主义现代化建设应当大幅度提升社会生产力，同时改革社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。特别是，他们都将民主视为解决权力腐败的重要手段。将民主集中制当作党内民主和人民民主及党和国家政治生活的基本原则。

然而，邓小平更强调民主的目的意义。认为民主不仅是手段，而且是一种目标，是社会主义的本质要求和现代化目标。同时，他也看到实现这一目标的渐进性。根据社会主义民主政治建设的这一思路，中共十二大正式确认：“建设高度的社会主义民主。是我们的根本目标和根本任务之一。”十六大又进一步明确，“建成富强民主文明的社会主义国家”是我党我国到本世纪中叶的奋斗目标。

在民主的形式上。邓小平将它理解为公民的自主权和参与权，认为它们在经济生活领域表现为民主选举、民主管理和民主监督等权利。他将民主理解为调动积极性，指出“调动积极性，权力下放是最主要的内容”;“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”。农村改革能够见成效，“就是因为给农民更多的自主权。调动了农民的积极性。现在。我们把这个经验应用到各行各业，调动各方面的积极性”。在民主的实现方式上，邓小平主张基层民众直接参与民主，但否定搞所谓的“大民主”，认为民主参与应该在法制的轨道中进行。民主只有做到制度化，才能得到保障;只有重视制度建设，才能防止“文化大革命”这类历史悲剧的重演。

社会主义中国在人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、城乡基层民主、尊重和保障人权、中国共产党民主执政、政府民主和司法民主等民主政治建设方面，已经取得巨大成就，已经形成民主政治建设的中国特色，即坚持中国共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;发挥社会主义制度的特点和优势;有利于社会稳定、经济发展和人民生活水平的不断提高;有利于维护国家主权、领土完整和尊严;符合渐进发展和有序发展的客观规律。不言而喻，目前，我国的民主政治建设还需要克服和解决许多重大问题，如民主制度不够健全，人民在社会主义市场经济条件下当家作主，管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权利在某些方面没有得到充分实现;有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在：官僚主义作风、腐败现象在一些部门和地方滋生和蔓延;制约和监督权力运行的有效机制有待进一步完善;全社会的民主观念和法律意识有待进一步提高;公民有序的政治参与尚需扩大。

成就和问题共同说明，中国的民主政治建设是不断完善和发展的历史过程，提高社会主义民主政治的发展能力是中国共产党执政的长期任务。所以，中共十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，将这一能力作为必须“不断提高”的5大执政能力之一，加以重点阐述和规划。

公民参政是实现民主政治的重要途径。我国宪法确立中国公民拥有平等地参与国家生活的基本权利，为公民参与和监督国家生活提供了人民主权的根本法律依据。人民主权论包含着人民当家作主的思想，能够从中合乎逻辑地推导出人民自我管理的公民自治理念。现代社会中的“自治”是法律保护的自治。作为法治的基础之一，它与以往社会中的“人治”和“他治”相区别。它的实践促使国家权力退出不应当干预的社会领域。

公民自治理念与国家立法和政府决策必须代表民意、反映公意的宪政要求紧密地联系在一起。人民群众是国家权力和监督国家权力的实质主体。人民群众监督国家权力，并非总是通过直接的监督形式，而常常是通过其代表机关。及于权力部门中的代表实行监督。他们与被监督者的间接关系，即间接监督机制表现为党政各权力机关相互监督、相互制约的内部监督机制和人民群众监督制约党政各权力机关的外部监督机制，主要是通过全国的和地方的各级人民代表大会、各级党代会、各民主党派和企业民主管理、舆论监督、公民举报等方式进行的。

换一个视角，我国公民自治理念的实践主要有3种方式：一是代议制，即通过人民代表大会制度实现人民的根本意愿，公民通过自己依法选举出的代表组成国家机关来表达自己的意愿。达到间接管理国家的目的。因此，选举权和被选举权是公民政治权利中的首要权利;二是基层民主自治，即在基层社会生活中发展人民的直接民主。社区中的居民委员会、乡村中的村民委员会，以及集体经济组织中的职工代表大会等，都是基层群众自治组织的表现形式：三是公共空间的意见交换，即公民通过报刊、杂志、电视、网络等媒体表达和交换各种意见，形成普遍的民意参与社会生活和影响国家生活。

三

与社会管理组织及其工作人员的态度、方式和作风相联系，民主政治又是指工作作风

或行为方式。一般来说，民众评价一个地区或一个部门的民主政治建设状况，往往看重该地区和该部门的民主态度和民主作风。管理层的生硬态度和严重官僚主义作风，常被视为远离民主政治。

目前，我国的廉政建设依托5大监督体系，而特别需要加强的是党内监督和群众监督。

就党内监督来说，党内监督不力在于党内民主不足。逐渐扩大党内民主，就要增强领导干部的权力行为在党内的透明度，培育党员自由充分地表达意愿的民主意识，形成党内畅所欲言的民主风气。构建党员意见的征求一回复制度，切实保障广大党员的申诉、控告、检举的权利，使被检举对象的违法违纪行为受到应有的制裁。

坚决革除“一言堂”现象和废除传统的“一支笔”现象，改变“一把手”的权力过度膨胀的状况。制定重大决策，尤其是审批重大项目的投资或决定重大资金的流向，实行领导班子集体讨论的“会审”制和责任追究制。同时，加强监督领导干部8小时外的行为，建全领导干部个人重大事项汇报制度。鉴于长期以来存在的对省部级领导干部权力行为的制约力度不足，甚至“放任”的情况，必须制定监督细则。尤其是加强监督其经手的经济项目，必须建立以财政首长为重点的行政问责制。重要决策的出台务必经过深入的调查研究。充分倾听和征求各方人士的意见，或者举行公开的听证会，为利益相关人提供发表不同意见的平台：重大投资的理由及其去向要及时公布于众。这些阳光制度的设计，不仅要具体，还要有可操作性。

2008年，中共中央制定的反腐败五年规划，重点提出完善党内监督制度。例如，党代表大会代表任期制的具体实施办法，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制;建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度;发挥监督主体之一——党员的作用。加强监督民主集中制的执行情况;

反对和防止个人或少数人专断;坚持领导干部参加双重组织生活会制度，接受党员群众的监督;执行党员领导干部报告个人有关事项的规定，实施地方党委委员、纪委委员的党内询问和质询办法，落实领导干部述职述廉、诫勉谈话和函询制度;推进党务公开，尊重党员主体地位，落实党员在党内监督中的责任和权利，营造党内民主讨论的环境;认真贯彻《中国共产党党员权利保障条例》，切实保障党员拥有的批评、建议、检举等权利;建立健全党的纪检机关与组织部门有关情况的通报制度等。

完善党内民主制度有利于实施党内监督制度;党内监督制度的有效实施，反过来推动党内形成民主风气。这是一个互动的过程。

从群众监督来看。这些年来，大多数贪官的落马都源于群众的举报。现在的问题是，尽快出台《举报法》，完善举报人保护制度。人民群众给党和政府写信，是对党和政府的信任。要有让群众讲话、评议的制度设计，同时保护制度要跟得上，要得力。这样，知情人才敢于举报。监督机关给群众提供安全、畅通的举报渠道，保护举报人，至少应当建立这些制度：登记制度、调查制度(可以利用社会力量)、反愦制度、检查制度、责任追究制度、通报制度等。

目前，还需要尽快制定《新闻法》，将监督国家权力的运行，视为新闻机关及其工作人员的权利和义务。同时，完善举报制度，保护举报人，实行举报的反馈和回复，把重点真正放在事前、事中的监督，坚持监督本身的公开性和透明度。预防腐败的信息应当由全民、全社会共享。

除了发挥专门机构的监督作用，要有专门让群众说话、评议的制度设计。考查考核干部，应当给群众充分说话、表达意愿的机会，以便及时发现问题和检举问题。在干部收入申报和领导干部年终考核的过程中，增加质询和公示的环节，做到所有的投票结果都向投

票人公开。同时，建立公示说理机制，向申报者和被考核者说明财产膨胀及其相应的情况。

党的群众路线本质地体现公民参政权。参政权是指公民依法享受国家生活、参与国家管理和监督国家机关及其工作人员活动的权利。参政权主要包括选举权、被选举权、批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权、取得赔偿权、民主管理企业组织权等。其理论基石是人民主权论和公民自治理念。

设计人民群众积极参与的阳光制度，在本质上就是充分发挥党的群众路线。有序地扩大公民的政治参与，以权利限制权力，是实现民主政治的一条重要途径。