论土地政策效果评价的方法与步骤

２００２年４月　第２４卷第２期　地质技术经济管理　Ｇｅｏｌｏｇｉｃａｌ　Ｔｅｃｈｎｏｅｃｏｎｏｍｉｃ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ａｐｒ．，２００２　Ｖｏ１．２４　Ｎｏ．２　论土地政策效果评价的方法与步骤　姜爱林　（中国土地勘测规划院地政研究中心，北京１０００２９）　［摘要］谊文在界定了土地政幕效果评价基本内涵的基础上．阐述了多种土地政幕效果评价　方法．介绍了土地政幕效果评价的实施步骧。　［关键词】土地政幕；效果评价；方法；步骧　［中国分类号】Ｆ＇３０１．０　［文献标识码］Ｂ　［文章编号］１００３—３９２０（２ＯＯ２）０２－００２５—０８　一土地政策效果评价的基本内涵　土地政策评价是土地政策执行阶段的重要环节。实践告诉我们，一个完整的土地政策　系统，除了科学合理的制定和有效的执行外，还需要对土地政策执行后的效果进行分析判　断，以确定土地政策的价值。这种活动就是通常所说的土地政策效果评价。进一步而言，　所谓土地政策效果评价，其涵义就是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地政策执　行的效果进行分析、比较与综合后所作出的一种价值判断。土地政策效果评价，又称土地　政策评价。这种评价，包括以下三个方面：（１）土地政策结果评价；（２）土地政策效益评　价；（３）土地政策效力评估。　土地政策效果评价是对土地政策执行后的效果的系统分析。这种系统的评价性分析越　来越专业化、职业化、规范化，与其他的评价相比，具有以下几方面的特征：　（１）评价活动的综合性。土地政策事关国计民生，涉及到千家万户，是一项具有广泛　深远影响的政策。例如土地承包政策、耕地保护政策就是这样比较特殊的政策。这一特殊　性决定了在进行土地政策评价时，一方面要全面、系统地而不能孤立地单从某一个方面对　土地政策执行结果进行评价，这样就会以偏概全，另一一方面要尽量地多考虑与之相关联的　一切因素，做到综合分析，统筹兼顾，避免挂一漏万。只有这样才能完整、准确地去评判　项土地政策效果的优劣。这就是土地政策效果评价的综合性。　一（２）评价方法的多样性。在整个土地政策系统中，土地政策并不是都是一个模式、千　篇一律的，可以说是各种各样、五花八门。这种多样性决定了土地政策的种类形态以及土　地政策活动也是多种多样的。由此也使土地政策教果评价的方法不止一种，可能有很多　ｆ棒骗羿ｉ　北褰２ＯＯ２蔷　毗　蛳．　丧论女近百篇　维普资讯 http://www.cqvip.com

种。这就是土地政策效果评价的多样性。　（３）评价内客的诊断性。一项土地政策的内容在执行过程中是否有所失误或有所偏　差，这要根据执行后的结果来判明。事实上．任何一项土地政策在执行过程中，都可能出　现失误或产生偏差，只是多少不一、程度不同而已。所以，要减少失误和纠正偏差，就需　要运用评价手段对土地政策进行全方位的诊断：分析现状、查找原因，做到对症下药，从　而实现矫正的目的。这就是土地政策效果评价的诊断性。　（４）评价信息的更馈性。土地政策运行的整个过程实际上就是一个信息系统的“信　息”运行过程，而土地政策评价的一个重要作用就是提供既定土地政策的种种信息。在这　个信息运行过程中，土地政策优劣成败的信息是通过政策评价这一手段发现的．也是通过　这一手段反馈到土地政策决策那里去的，它是土地政策评价者经常采用的一种工作方法。　这就是土地政策效果评价的反馈性。　土地政策效果评价的作用在整个土地政策运行过程占据重要的地位　归纳起来，它有　以下几个方面的作用：　（１）土地政策的效果评价是决定土地政策废、改、立的主要依据。任何一项土地政策　在付诸实施后，都会产生一定的效果。这种效果是对是错、是好是坏、是优是劣，一般是　通过土地政策效果评价予以确定的。之所以要评价这些效果，是因为只有依据其评价后的　结论，才能正确、科学地决定它们的去留：对于好的、对的、优的予以保留、发扬和继续　使用；对于坏的、错的、劣的则予以废除、改正或停止使用。这两种情况归结起来讲就是　土地政策的废、改、立，也有学者称其为土地政策的去向。如何决定土地政策的去向呢？那　就需要对土地政策执行的实际效果进行全面、系统地分析，然后才能作出正确的决定。　（２）土地政策效果评价是合理配置政策资源、提高政策效益的重要手段。在实际工作　中，不论土地政策的制定，还是土地政策的执行，都会消耗各种资源。在这些资源中，有　货币性的，也有非货币性的，诸如金钱、人力、物力、财力、时间、名誉、权力、地位　等，只要具备一定的条件，它们都可能成为土地政策资源。但任何资源都是有限的，土地　政策资源也不例外。这就迫使政策决策者和执行者必须考虑土地政策资源的投人与产出问　题　根据投人产出的基本要求，政策决策者和执行者要想以有限的政策资源获取最大的政　策效益，就必然要去合理地配置土地政策资源，确定投人不同政策的资源比率与不同资源　的政策比率。如何才能做到这一点呢？那就要靠土地政策效果评价来完成。只有通过土地　政策的效果评价，才能确认每项土地政策的具体价值，并由此决定投入各项土地政策资源　的优先顺序和各项实际比例，以寻求最佳的政策效果。　（３）土地政策效果评价是提高土地政策质量，实现决策科学化的必由之路。如何提高　土地政策的质量？方法有很多种，但评价则是一种极为有效的方法。这是由经验型决策向　科学型决策转化的必由之路。通过土地政策效果的评价，不仅能够对土地政策本身的价值　作出科学的判断，而且还能够对土地政策执行阶段进行考察分析，检测政策运行的各种信　息，针对发现的失误或偏差，提出改进建议，为土地政策决策提供利学依据。　二土地政策效果评价的方法与步骤　土地政策效果评价的方法　维普资讯 http://www.cqvip.com

土地政策效果评价的方法，是指土地政策评价者在土地政策评价中所采用的具体方　法。土地政策效果评价方法对土地政策效果评价活动具有十分重要的意义，从某种程度上　说，土地政策效果评价能否成功则取决于评价方法的正确与否，这是评价实践的一个重要　的经验性结论。土地政策评价方法的选择和运用，是当前土地政策科学领域中极富创造性　和极富生命力的一项朝阳产业。那么，土地政策效果评价有些什么方法呢？从方法论角度　划分，可以是经验分析的方法，也可以是演绎推理的方法；从事物质和量的角度划分，可　以是定性分析，也可以是定量分析；从评价所涉及到的工具来划分，可以是传统的方法，　也可　是现代方法。这里我们重点介绍以下几种评价方法：　（１）成本效益分析评价法＿１　。成本效益分析评价法是土地政策效果评价中一种常用的　定量的评价方法。土地政策在运行过程中所消耗的费用称之为“土地政策运行成本”。它　既包括直接的实际耗费，也包含间接的财富损失。从动态运行的角度看，　地政策运行成　本大致有五种形式：①政策制定费用。它是政策主体从提出政策问题到政策最后出台生效　Ｅ艘益Ｌ凸Ｂ　ｂ　０　的全过程中的资源投人，是直接的价值或实物投入；③衔接成本。土地政策运行是需要一　定的衔接过程的，而在耨旧政策的衔接期过长的情况下，不可忽视衔接中付出的代价；③　摩擦损失。在各项土地政策缺乏配合、协调　及相关度低而不能形成完整相容体系时，各　政策之间必然产生摩擦，造成政策效益的损失和社会价值的浪费；④操作费用。执行部门　在实施土地政策中宣传、解释、传达、监控乃至成立专门机构、配备专门人员操作等所消　耗的资源；⑤“对策”行为的损耗。土地政策对象为追求自身利益的最大化，在土地政策　不利于自己利益时，用各种手段抵制和削弱土地政策运行效率，加大了土地政策投人。　利用成本效益分析法进行土地政策效果评价时，可借助于成本效用曲线。以成本为自　变量，用ｘ表示，以效益为因变量，用Ｙ表示，即横轴表示成本，纵轴表示效益。　通常使用的评价原则有三条：　方案　Ｘ　图ｌ土地政策效果评价原则　①效益相等时，成本越小的系统趟优。从图１中可知，当效益达到　时，两种系统　的效益一致，此时成本同为Ｃ）。当成本低Ｊ　时．甲系统比乙系统好；当成本高于Ｃｎ　时，则乙系统较好。　②成本相等时．效盏越大越好。这时以效益为变量，如果成本水平为Ｃ　，则甲系统　效益为Ｅ－，乙系统无效益，以甲系统为优。若成本水平为Ｃｏ时，甲、乙系统的效益相同，　２７　维普资讯 http://www.cqvip.com

但从长远看，采用乙系统为宜。　③效益与成本的比率越大越好。或者如图２所示，当效益与成本均不限定时，可采取　寻找效益对成本超过的最大数值。横轴Ｘ表示不同的选择系统，纵轴Ｙ表示效益和成本。　两条成本效益曲线相交于Ｐ、Ｑ两点．在Ｐ点以下，Ｑ点以上成本均高于效益，不予考虑。　仅在ｐ、Ｑ两点之间，寻求效益对成本超过的最大值，图中ｘ处，效益对成本的超额最　大，或者说效益与成本的比率最大。　Ｙ　成　衣　效　益　图２效益成本　（２）直接比较评价法。所谓直接比较评价法，就是指对比诸多土地政策方案的同类指　标，直接进行比较，如投资额、费用额、收益额等．对比后，取其最大者或最小者。这种　评价方法适用于单指标的政策方案或者即使是多指标的政策方案，且同一方案的各项指标　均为最优的情况。直接比较法的一个重要前提条件是指标可以量化。若指标无法量化或有　多种理船，则无法直接对比。具体方法为：将各方案可以量化的同类指标排在比较表的同　一行或同－Ｎ上．从而确定土地政策效果最佳的方案（详见表Ｉ）。这种方法的优点在于　比较直观．但当各种方案的各类指标数值相差甚远时，就显示出其局限性。此时，只有用　其他方法了【　。　表１　方案Ｉ　方案Ⅱ　方案田　指标一　×××　×××　×××　指标二　×××　×××　×××　指标三　×××　×××　×××　指标四　×××　×××　×Ｘ×　：　：　：　（３）前后对比分析评价法。前后对比分析是土地政策效果评价的基本方法。所谓前后　对比分析评价法，就是指将土地政策执行前后的有关情况进行对比，从而判定土地政策的　价值，提出土地政策建议的一种分析思路或方法。之所以被称为基本方法，是因为这种评　２８　价方法概括出了土地政策评债的基本特征和本质要求。前后对比分析法又可具体细分为以　维普资讯 http://www.cqvip.com

Ｆ四种评价方法：简单‘‘前——后”对比分析法；“投射——实施后”分析法；“有——　无”政策对比分析法；“控制对象一一实验对象”对比分析法　。　①简单“前——后”对比分析法　政策　行前　执行后　、　／　－ＡＩ＝政策效果　图３简单“前——后”对比分析法　简单“前——后”对比分析法，应用起来比较简单．但评价结论往往比较粗略。图３　中Ａ。代表土地政策执行前的情况。　代表土地政策执行后的情况。（　一　）就是土地　政策的效果。问题是Ａ２有时还包括非政策因素影响在内，评价结论就不完全是土地政策　效果。　②“投射——实施后”对比分析法　投射一实施后　政策执行前　政策执行ｊ　ｌ　Ａ２　一一＿－一／　．．一　ｌ　Ａ．＝政策效果　Ａ２　Ｏ１　‘　时Ｉ司　图４　“投射——实施后”对比分析法　“投射——实施后　对比分析法，是将土地政策执行前的倾向线投射到土地政策执行　后的某一时间点上．并将所得到的投影与土地政策执行后的实际情况进行对比．以确定土　地政策的效果。图４中Ｏ】０２是根据土地政策执行前的各种情况建立起来的倾向线，　为　该倾向线外推到土地政策执行后的菜一点的投影，代表着若无该项土地政策的影响，在这　里将会发生的情况。　为土地政策执行后的实际情况，（　一Ａ－）便是土地政策的效果。　这种设计方法比简单“前——后”对比分析方法太大前进了一步，因为通过投影能将一些　非政策因素的影响过滤掉。这种评ｆ『｝方式从理论上来讲，非常明确，但实际操作起来，还　是有一定的难度。　③“有——无”政策对比分析法　２９　维普资讯 http://www.cqvip.com

Ａ为有政策，即政策对象　（？为无政策，即非政策对象　　一Ａ１）一（　一ＢＩ）：政策效果　Ａ为实验Ａ　Ｂ在执行前是统一对象的情况的　～　Ｂ为控制对象的情况　Ａ２～丑２：政策效果　维普资讯 http://www.cqvip.com

验组与控制组的情况相对照，求出两者变化值之差，就可考察出该项土地政策的效果。　２．土地政策效果评价的步骤　土地政策效果评价的步骤到底有哪些？学者们的看法也不一致。笔者认为，土地政策　效果评价是一个有计划、有秩序的系列活动。所以，按其运转方式及其活动先后来划分，　可以把它分为以下几个步骤：　第一步：评价方案的制定。评价方案的制定是整个评价过程中的首要环节，也是评价　的组织准备阶段中的核心内容。这一个阶段，主要包括以下几个方面的内容：　①确定评价对象。所谓确定评价对象，就是指决定评价什么样的土地政策。这是评价　工作的第一步。只有解决好评价什么，才能把评价的目的、标准与方法等要素随之而确定　下来。土地政策的相关性和多样性，决定了在确定土地政策的评价对象时要有所选择，不　能随意或胡乱评价某一土地政策。这就要求做到：一方面选择的评价对象必须确有价值，　能够通过评价达到预定的或可能的目的；另一方面所选择的评价对象又必须是可以进行评　价的，即从时机、人力、物力、财力上看均能满足评价所需要的基本条件。　②明确评价目的。所谓明确评价的目的，就是确定为什么要进行评价的问题。评价目　的可能不止一个，但往往要确定其主要的目的。评价目的决定了土地政策效果评价的基本　方向。只有解决了为什么要进行评价，才能使各类参与评价者及其直接评价者步调一致，　朝着既定的方向迈进。　③选择评价标准。评价标准有一般标准，也有具体标准，有国外的标准，也有国内的　标准。这就要根据情况作出适当的选择。实践中，评价标准一般都要进一步量化，即采用　“指标体系及其指标体系的集台”来实施评价活动。　④培训评价人员。评价人员是土地政策效果评价系统构成要素中的最主要的要索。其　素质的高低、专业化程度、评价态度、敬业精神、评价立场等都直接影响评价的质量。因　此，培训和选择评价人员提高他们的业务水平及其综台素质至关重要。　⑤评价方案的撰写。以上四个方面是评价方案中最主要的内容，但不是全部。具体地　讲，一个完整的评价方案应包括：第一，阐述评价对象；第二，针对所要评价的土地政　策，明确评价的目的、意义与要求；第三，提出评价的基本设想，根据评价目标，确定评　价的内容与范围；第四，确定评价标准，决定评价类型，并选择评价的具体方法；第五，　写明评价的场所、时间，规定工作进度的有关计划；第六，写明评价经费的来源及筹措与　使用等；第七，其他内容。　第二步：评价方案的实施。实施评价是整个评价过程中的关键环节，其主要任务是采　集评价信息、统计分析评价信息。这一阶段工作的好坏，直接决定着土地政策效果评价的　成功与否。大致包括以下几个方面的内容：　①采集评价信息。土地政策效果评价的过程，实际上是一个信息过程：收集——整理　反馈——再收集——再整理——再反馈的过程。所以，信息的采集评价十分重要，可　以说是评价中的一项基础性的工作。其主要任务是利用各种社会调查手段．全面收集有关　——土地政策制定、法律化、执行等的第一手资料。收集资料的技术与方法有很多种，常用的　有：ａ、观察法－ｂ、查阅资料法，如查阅政策运行记录等；ｃ、调查法，如开会调查、个别访问，　同卷调查等；ｄ、个案法，如典型分析；ｅ、实验法，等等。这些方法各有其特点和应用范围，最　好是交叉使用、相互配台，务求所获信息具有广泛性、系统性和准确性。　３ｌ　维普资讯 http://www.cqvip.com

⑦分析评价信息。这个阶段是对采集到的评价信息进行统计分析处理的阶段。由于采　集所获得的信息都是原始数据，比较分散、杂乱，所以需要对其进行系统地整理、分类、　统计、综合和分析。统计分析的方法很多，根据统计学原理，土地政策效果评价通常采用　多变量统计分析等方法，对各类数据进行系统研究。单项指标评价是多变量统计分析方法　在评价指标法中具体化，它是查明各项评价指标的实现程度的基础。如果问题复杂，还可　分单项指标和单类指标，如经济类指标中包含成本、利润、税金等多个指标　单项指标都　具有较强的业务性，需要较多的具体数据。每个单项指标，在整个评价系统中所处的位置　与作用是不相同的，需要确定它们的权重。在各类与各个单项指标的基础．ｋ，还要进行整　体综合评价。　③初步结论。在综合统计分析评价信息之后，紧接着就是要运用直接比较法、综合比　较法、成本效益分析法、前后对比分析法或统计抽样分析法等具体的方法，给出一个初步　的评价结论。在进行评价时，要坚持评价资料的真实性、全面性、多样性和具体分析的客　观性、可比性、科学性等几个原则，客观、公正、真实、准确地反映出土地政策的实际效　果，给出评价结论。　第三步：评价的总结。评价总结是整个评价过程的最后一个阶段。这一个阶段包括以　下几个方面的内容：　①撰写评价报告。撰写评价报告是出成果的阶段，可以说特别地重要，为此要注意三　点：一是对初步结论要再作一次简明扼要、提纲挈领地分析总结，然后，给出一个正式的　评价结论；二是在评价报告中，除了要写好价值判断部分外，还必须要写好政策建议部分　及整个评价工作的说明。实践中，有不少的评价人员只重视价值判断部分，对后几部分则　不以为然，这是不可取的。三是要正确看待决策者对评价报告的价值的不同观点。不论评　价报告的价值高低或好坏，决策者与评价者的认识常常存在着这样或那样的分歧（陈庆　云，１９９６）；那些一开始就勉强同意或不赞成对某项土地政策进行评价的决策者，自然对　评价报告毫无兴趣；而那些支持评价的决策者，对评价报告所提出的土地政策建议可能有三　种态度：全部采纳、部分采纳和不采纳。盲目地全部采纳是不可取的，无需再讨论。问题在　于部分采纳和不采纳上。对评价者来说，他们总希望自己提出的建议能被决策者所接受。　因此，决策者和评价者之问的分歧必然存在，妥善地处理这些问题，对二者都显得很重要。　②总结评价工作。在撰写好评价报告之后，接下来就是对评价工作作一系统的总结。　总结是对本次评价活动进行一番全面的回顾，评价工作中的优缺点，总结经验，吸取教　训，为以后的土地政策评价括动打下基础。这一阶段通常的做法是写一个“关于×ｘ土地　政策效果评价的工作报告”。至此，土地政策效果评价工作全部结束。　［参考文献］　［Ｉ］　胨庆云．公共政策分析导论［Ｍ３　北京：中国经挤出版杜，１９９６　２６４－２６６　［２］　郑新立现代政策研究全书［Ｍ］，北京｛中国经济出版杜．１９９１；张世贤　公共政策分析论［Ｍ］　台湾：　台湾五南图书出版公司，１９８６　［３］　张金马．政策科学导论［Ｍ］　北京｛中国人民太学出版杜．１９９２；兰兼沽政策学［Ｍ］　』匕京：中国统　出ｊ叛社．１９９４；余玉成，等公共政策导论［Ｍ］．上海：复旦太学出版杜，１９９１　３２