行政协议无效的双阶审查

行政协议无效的双阶审查

伴随着法治政府的发展建设,行政主体积极寻求职能转变与服务方式的柔性化,行政协议作为一种具有非强制性而富有效率的新型行政方式,逐渐被应用到现实的行政活动中来。尤其是,近几年行政协议呈现出遍地开花的现象,行政实务应用快速发展产生的法律纠纷与分歧,促使研究人员必须加快对行政协议认识的脚步,积极建构符合目前行政协议的框架。行政诉讼法将行政协议规范为行政诉讼的审查范围,具有重大的意义,同时其司法解释1明确了对行政协议具体问题的审查,尤其是效力问题进行审查的审理职责。但是,针对行政协议的法律属性仍然众说纷纭。

无论是行政协议相关理论的不成熟,还是法律规范的不充分,都无疑造成司法实践中难以操作适用的问题。纵观国内相关的法学研究,虽都有行政协议效力的身影,但多半是短短篇幅,简单叙述,稍显陈旧,并不足以运用到实际的司法案件审查,尤其是对行政协议无效的预防理论更是凤毛麟角。德国学者哈特穆特﹒毛蕾尔认为:“现代的主要课题不是行政契约原则上的适法性问题,而是行政契约理论的细化,特别是明确行政契约的合法要件、法律形式和违法后果,说明这些问题是行政契约在实践中得到有效适用的前提”。2学界也一直致力于研究行政协议的相关理论,但多数在基础概念与适用法律规则的研究,效力方面却少有涉及。

在此背景下本文着重将对行政协议效力中无效问题进行深入研究。原因在于在司法实务操作中,行政协议的无效摆在了更为重要的位置,显然行政协议有效并未突出效力性的边界,所以笔者选取了无效作为出发点与落脚点。以行政协议是否有效的案例引发的实务思考为起点,回顾到行政协议本身的定性上,在此本文引入了德国双阶理论,笔者认为应用双阶审查的标准解决行政协议的效力问题,可以更改当前行政协议效力审查的混乱局面。本文主要分为三个部分,具体如下:第一部分是对具有代表性的典型案例进行分析,在行政协议案件上的“实务倒逼”现象,表明在行政法领域中实务应用走在了法律规范的前面。

虽然缺乏法律对行政协议以及效力上的认定与规范,但是现实中出现的不少行政协议纠纷已经源源不断地进入到法院的司法判决上来。行政协议的法律地位得以确定之后,积累了一定数量的行政协议判例,审判机关也形成了对于行政协议效力判定的基本思路,但是相关的规定与理论仍未能回答实务操作和司法判决上的行政协议定性困境。第二部分是以重新认识行政协议为出发点,反思行政协议目前理论的混淆点。行政协议的定性尚未达成共识是效力问题存在难以研究的根源性所在。

无论是“主体说”“目的说”还是“标的说”,都各有侧重点。对此,笔者认为行政协议理论的新视角可以从德国行政法上的双阶理论打开。实际上,双阶理论在我国的特殊行政协议上也早有了尝试性的应用,例如特许经营协议、政府采购合同、环境公共服务特许经营协议等。那么双阶理论是否可以在行政协议中普遍适用,笔者认为是可行的。

基于此对行政协议进行了新的理解,具体区分为广义与狭义的行政协议。广义上认为行政协议是集合群的概念,狭义是子群的概念。狭义的行政协议是指双方签订的协议文本,而与行政协议有关的一整列的行政行为则是广义的行政协议概念,以狭义的行政协议为逻辑划分点,归类为前置行政行为部分阶段和后置行政协议部分阶段。这种划分是也包含了逻辑上的划分,并非完全是时间前后的划分。

行政行为阶段是指具有单方性质的行政机关的行政行为,不掺杂除行政机关意志以外的因素,包括行政决定、行政许可、行政公告等行为,凸显强制性的行政权作为后盾的行政行为特征。行政协议阶段包含协议的签订与履行等,体现着的行为属性具有私人意志。第三部分是行政协议双阶理论在效力上的适用。德国双阶理论对行政协议的定性后,效力问题则就可以在前后两个阶段上进行无效的区分与认定。

首先是前阶段效力与后阶段效力的影响上进行明确,即前阶段行为的违法或者无效会

导致后阶段行政协议的无效。基于此,行政协议效力上的双阶审查标准也就明晰,对于前阶段无效认定按照行政法上的规定处理,对于后阶段无效认定按照民法上的规定办理。