来源：学说连线 发表时间：2006-11-21 17:29:30
摘 要:政策的选择性执行是影响政府绩效的重要因素。本文从政策选择性执行的各种表象出发，认为：政策决策机制不科学，政策执行人员素质不高，不健康的政绩观，竞争机制缺乏，权力配置混乱，监督机制失效是导致执行主体选择性执行的主要原因，并提出相应防治对策。
关键词:公共政策; 选择性执行; 防治对策
“政策选择性执行”问题是组织绩效管理中的一种顽症，它的蔓延往往使组织的绩效管理成为“纸上谈兵”。现阶段，我国经济高速增长，社会形式日趋复杂，这对我国政府的执政能力提出了更高的要求，因此，强调政府的绩效管理，探索 “公共政策选择性执行”问题具有现实意义。
一、公共政策选择性执行活动的表现形式 （一）公共政策选择性执行的含义
政策执行主体按照政策要求，完整、正确地执行公共政策，并且达到政策预期目标的过程，称之为不折不扣的公共政策执行。但在实际过程中，我们往往看到一些政策执行者并不是全面、完整地执行，而是有选择地执行，从而使政策在执行过程中走了样，我们将这种现象定义为公共政策选择性执行。它的实质是：在公共政策执行过程中，政策执行主体根据自身利益和价值观的需要以及对政策的片面理解，对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。
（二）公共政策选择性执行的具体表现
政策执行主体对政策精神实质的误解或有意曲解，往往会导致政策偏离既定目标，使政策内容在实际执行过程中变形、走样，甚至落空，失去了原有的公正性和真实性。这种选择性执行活动在各部门和个人的利益因素的作用下表现出多种形式：
1.“上有政策，下有对策”
在政策的执行过程中，不可避免地会遇到政策的价值指向与执行主体的自身利益不相一致的情况，于是有的执行主体就会依据自身对政策的偏好制定出与政策表面上相符合，而实质上相悖的执行方案，使执行的效果偏离政策既定的目标。例如，政法机关不准从事经营性活动，但有的机关把经济效益差的实体脱了钩，而效益好的经济实体却是明脱暗不脱，照样利用原政法机关的权力、关系、渠道为经商谋取便利。这是典型的“上有政策，下有对策”现象，严重影响了党和国家政策的正确贯彻和有效落实，极大地损害了社会主义政策的权威以及国家和人民的利益。
2.“龙头蛇尾，半途而废”
政策执行是一个持之以恒、一以贯之的过程，但在现实执行中，政策执行却常常出现“龙头蛇尾，半途而废”现象。某些地区执行“扫黄打非”政策，基本上就是一阵风，中央强调严打的时候，上级检查的时候，本地官员需要用以作为政绩的时候，执行力度很大，其余时间有的政策执行者甚至还是这些行业的顾客。这几乎成了地方政府在公共政策执行中的潜规则，致使“黄浪”一浪高过一浪。
3.“断章取义，各取所需”
国家的公共政策是一个有机的整体，政策的整体性要求在执行过程中政策必须得到全面的贯彻落实。但是，有的政策执行主体只从自身的利益出发，挑选其中对自身有利的部分执行，对自身不利的部分就不执行。这种“断章取义，各取所需”的政策执行模式，肢解了党和国家的政策，使中央政策变得残缺不全，达不到预期的效果。
4. “阳奉阴违，弄虚作假”
国家公共政策的严肃性要求所有的执行单位，都必须按规定如实传达政策精髓，不折不扣地贯彻执行。但在具体的政策执行中，有些执行主体却对上级阳奉阴违，表面上是制定了执行措施，安排了执行计划，甚至还有督促检查，而暗地里却是另搞一套，弄虚作假。如为减轻农民负担，国务院专门颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，强调各级党委、政府必须严格贯彻执行，农民负担绝对不能超过农民人均收入的5%。可是，许多地方通过虚报农民收入的方式来为增加农民负担制造“依据”，结果，农民负担有增无减，严重影响了广大农民群众的生产积极性和生活水平的提高。
二、公共政策选择性执行发生的原因分析
学者盖恩(Gunn)在总结胡德的观点，融合了学者杰弗里·普雷斯曼(Jeffrey.L.Pressman)和艾伦·B·韦达夫斯基(Aaron.B.Wildavsky)的观点提出了最优政策执行的十个前提条件:①执行机构的外部环境没有太多的限制；②项目必须有充足的时间和资源；③不仅整个项目没有资源限制，而且执行的各个阶段有充分的资源保证；④需要执行的政策是建立在正确的因果关系理论基础之上；⑤在原因和结果之间存在直接的联系，并且很少有间接的联系；⑥只有唯一的执行机构，这个执行机构并不依赖其他机构，即使依赖其他机构，这种依赖性也应该在数量和重要性上最小化；⑦必须要对达成的目标有充分的理解；⑧必须要对达到目标所需要完成的任务进行详细分解，并且弄清它们的先后顺序；⑨各个因素和机构之间拥有充分的沟通和合作；⑩权威机构人员能够获得完全的认同。[1]
然而我国现实的执行状况又有多少符合上述条件呢？作者认为未具备上述前提而导致执行效率低下的原因总结起来有一下四点：
（一）政策决策机制不科学导致政策本身存在缺陷 政策决策机制不科学主要体现在以下两个方面：
1.“政出多门、机构繁多、职责不明、多头决策”
几乎所有的部门都不愿意自动放弃政策的决策权，因为那不仅是身份和地位的象征，而且更是利益的诱惑。多头决策导致政策没有明确的价值取向，也没有可量化的评价指标体系，因此政策打架和自相矛盾的现象也屡见不鲜，使得执行机关和执行人员一筹莫展，更为钻政策空子的人打开方便之门。
2.“人存政举、人走政息、政策多变、朝令夕改”
从民间总结的官场潜规则来看，很少有政府官员通过完整选举，完整地为官一届的，大多数都是先调任，等到官员正式主事时再选举，所以领导换届频繁，而政策却是随着领导的换届进行更换，使得政策缺乏基本的稳定性和连续性，而且经常出现新旧政策的不兼容，难以建立较高的可信度和权威性。
（二）政策执行人员素质不高，导致执行主体的执行能力不足
在政策执行过程中，政策执行主体的能力主要表现为对政策信息的认知能力和使用政策资源的能力。如果政策执行主体的政策知识丰富，了解自己各方面的权利和义务，对所要执行政策的目标内容和实施原则与策略理解深刻，且执行政策的相关资源充足，政策执行主体选择正确行为的方式的可能性就大。相反，政策执行主体的政策知识匾乏，对政策目标和政策内容缺乏认识，对政策提供的行为模式一无所知或知之不多，同时，执行主体采用正确行为的自身力量和物质力量又弱，他们就越可能采用错误的政策执行行为。这些现象在农村基层执行活动中尤其突出，“干扰”甚至“误导”农民生产经营活动的事件经常发生，虽然这种“干扰”和“误导”是出于好意，但造成的后果是不会因为动机而改变，毕竟农村基层干部的素质还有待提高。
（三）不健康的政绩观导致政策执行主体对执行风险预期的扭曲
主体的行为选择除了受自身利益、价值观和行为能力的影响外，还要受到来自外界的不确定性的影响。在政策的执行活动中，不确定性主要来自政策执行行为所带来的风险。因而，公共政策执行主体在执行政策时，必然要进行成本——收益预期。如果执行一项政策的行为成本大于预期的行为收益，执行者就会产生相对剥夺的心理感受。这种心理感受将直接影响到对该项政策执行行为的选择。在政策执行过程中，影响主体成本——收益预期的因素主要表现为主体在行为成本[2]上的考虑。如果主体根据自己的知识和经验，预期到一定的行为方式的成本可能大于所得到的收益，主体就不会选择该种行为方式。当下一些地方政府奉行着不健康的政绩观，一味好大喜功，一味追求“数字政绩、形象工程”，其后果就是加大民众负担，劳命伤财。
（四）竞争机制缺乏，权力配置混乱，监督机制失效
经济基础决定上层建筑，我国已经从完全的计划经济国家转变为一个完全的市场经济国家。多元经济造就出众多的经济利益主体，市场经济催生了经济民主，经济民主的发展又为政治民主的发展打下基础。越来越多的经济利益主体为保护自身的合法权益，寻求公平竞争的机会，要求享有公共管理的权力，参与公共政策的制定与执行，希望在公共政策执行中体现他们自身的利益和价值。显然公共政策执行由政府一家独揽的
体制就不能适应当下经济社会的发展。
政策运行机制的运转主要是在组织和领导体制的基础上，通过权力的合理划分和有效配置来实现政策的制定、执行、监督和控制的。目前，我国的政策运行机制中权力配置比较混乱，集中表现在：党政不分常使政策之间相互打架，导致政策的执行力下降，以及机构重叠带来执行相互交叉。
由于权力配置混乱也导致了监督机制失效，集中体现在：某些基层执行主体和监督主体混为一体；或者，部分执行主体和监督主体是利益的高相关体。
三、防治公共政策选择性执行的对策分析
（一）优化决策组织结构，使公共政策更具科学性和权威性
公共政策制定的过程是一个严谨而系统的过程，它应该满足：公共需求——决策主体提出设想——专家组提出方案——各利益相关者反馈信息——专家组重新修订——决策的过程。值得注意的是，在这个决策过程中，专家组的修订方案必须要具有法定效力，决策过程才具有科学性。正所谓“闻道有先后，术业有专攻”，只有这样才能有效避免决策主体（尤其是某些领域的非专业人士）拍脑袋决策，才能避免决策主体参入更多自身利益的意识到决策中去，才能真正做到公共政策为公共服务，这样制定出来的政策才能更具有权威性。
（二）提高公共政策执行人员素质，完善公务员制度
一个合格的执行人员至少应具备这么一些素质:①较高的政策认知水平；②牢固的纪律观念；③合理的知识结构；④较高的心理素质和流畅的驾驭能力；⑤因时、因地制宜的创造精神。在当前社会转型时期，一方面，在激励原有的执行人员加强自我学习的同时，还应该加大在职公务员的培训工作，尤其要改变传统的以“贯彻政策方针”为主的培训模式，转变为按以上5种素质的综合培训；另一方面，要进一步完善公务员制度，增强公务员制度中竞争机制，彻底废除“公务员终身制”制度[3]，多引进符合岗位要求的高学历、高综合素质的精英来充实公务员队伍。
（三）进一步完善财政管理制度，逐步引入市场机制
有时一项政策没有被贯彻实施步并不在于政策不合理，而是执行者想以执行政策为条件同政策制定者进行讨价还价，获取更多的资源，如象优惠政策、税收减免等。政策执行资源的主要表现形式之一就是可供运用的财政资金的充实状况，而分税制改革后，中央政府和地方政府在财政收入和支出方面表现出财权和事权的严重不对称，地方政府的财税收入较改革前有所下降，而需要承担的财政支出范围和数量却呈现出加大的势头。我国公共政策体制的一个突出现象是，中央政策在地方实施时，中央很少提供相应的配套资金或财政支援，以提升地方政府执行中央政策的意愿和能力，而是寄希望于地方政府自筹资金。近年来，中央政府的收入大概占到整个财政收入的50—55% ，但其支出只占30%左右；其余的支出被转移到地方政府。[4]中央政府和地方政府的财政关系是如此，地方政府和基层的财政关系也是如此，政策的制定方总是寄希望于政策执
行方能够自筹资金，而执行方又总是寄希望用“执行”来和政策制定方博弈取得资金，这样严重影响执行效果。所以必须对称执行主体的财权和事权，这种“对称”不只是简单地赋予权利，同时也包括严格赋予责任和惩戒。
为了保障“对称执行主体的财权和事权”能够顺利推行，使公共政策执行的同体化与异体化同步发展是关键。政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担。即公共政策制定与执行的同体化。另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用出租、承包、委托、签订合同等方式由非政府公共组织或其他组织执行，即公共政策制定与执行的异体化。公共政策执行异体化的出现意味着原来由政府垄断的公共权力越来越多地转移给公民社会，在公共政策执行中引入了竞争机制。这样，不仅可以激发各种执行人员的责任心，降低政策执行成本，提高政策执行效率；而且可以加强政策制定系统与政策制定系统以外的公民社会的沟通与互动，减少公共政策执行的阻力。
（四）量化监督考评体系，健全问责制度
监督一般分为内部监督和外部监督，在现阶段，执行部门的内部监督机制表象较为健全，但体制有待改善，执行部门内部执行者和监督者的利益关联不可能彻底分割，所以必须要建立健全监督考评指标体系，并且对其量化、数字化，例如，可以引入平衡计分卡的方法，使内部监督变得更“简单”，更“机械”一点，这样就可以在更大程度上消减利益相关性对监督效果的影响。外部监督主要是来自公众的监督，它可以依托发展非政府公共组织来完成。在公共管理中，公众的满意程度是评估政府公共政策执行效果的重要标准，非政府公共组织可以通过“顾客主权”对政府公共政策的执行施加压力，迫使政府的执行机构负有更强的责任心，提高政策执行的质量。政府也可以通过非政府公共组织鼓励公民积极参与公共管理，借助市场检验的方法，配合政府的公共政策执行。例如，通过非政府公共组织向公民解释政府的公共政策，回答公民提出的问题，以获得广大公民对政府公共政策的支持；通过非政府公共组织收集公民的意见、要求，根据反馈信息及时调整政策，使公共政策制定与执行更符合服务对象的要求；通过非政府公共组织保持政府与公民社会联系渠道的畅通，对公民的要求做出及时的和负责任的反应，提高政府的回应力。
现有的责任追究机制也存在一些有待进一步完善的地方，例如，对政府行使权力、履行职能过程中，责任的强调和追究尚缺乏具有可操作性的具体法律制度。而且，在我国现行的行政法律体系中，对政府做出的抽象行政行为——即各种法律法规、决策不能受到法律上的责任追究，只能通过内部的行政处罚，如警告、记过等表现出来，这就使执行主体进行选择性执行的风险和成本大大降低。所以，在健全问责制度的过程中，必须摒弃“重政治和行政责任，轻经济和法律责任”的思想，注重跟进法制建设，完善各种法律配套设施。
参考文献:
[1] 张为波，王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报（人文社科版），2005（3）.
[2] 丁煌，定明捷.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示[J].武汉大学学报（社会科学版），2004（6）.
[3] 霍海燕.优化公共政策执行体制的设想[J].理论探讨，2002（3）. [4] 施从美.政策执行失灵与执政能力提升[J].理论探讨，2005（6）. [5] 庄国波. 公共政策执行难的原因及对策分析[J].理论探讨，2005（6）.
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容