论政府公共体育服务供给的需求导向

——以上海市为例

曹可强

【专题名称】体育 【专 题 号】G8

【复印期号】2012年03期

【原文出处】《成都体育学院学报》2011年11期第1～4页

【英文标题】Demand Orientation of Public Sports Service Supply of the Government:

A Case Study of Shanghai

【作者简介】曹可强，上海师范大学 体育学院，上海 200234

曹可强（1965－），男，安徽庐江人，教授，博士，主要研究方向为体育经济与管理。

【内容提要】 运用文献资料法和调查法，在对上海市公共体育服务供给现状分析的基础上

发现：虽然政府努力为市民提供公共体育服务，但由于政府是以供给为导向，导致公共体育服务供需不一致，市民满意度不高。其原因是政府在提供公共体育服务时自身存在自利性、服务理念陈旧、信息沟通渠道不畅和决策机制不完善等。为了实现公共体育服务由政府供给导向向市民需求导向的转变，应该广泛了解市民的体育诉求、畅通民意表达渠道，并邀请市民参与决策，提高公共体育服务决策的科学性。

By using the methods of documentation and questionnaire, the paper, based on the analysis of the present situation of public sports supplies in Shanghai, finds that although the government endeavors to provide the citizens with public sports services, yet the citizens are not satisfied duo to the reason that the

government is guided by supplies, which leads to the inconsistence between supply and demand. This is because of the government's

self-interest, outdated service conception, poor communication and imperfection of decision-making mechanism when providing public sports services. In order to realize the transformation of public sports service oriented by government supply to that oftented by citizen's demand, we should understand the citizens' extensive appeal of sports, clear the channel of public opinions and invite citizens to participate in the decision making, so as to make the decision-making in public sports service more scientific. 【关 键 词】公共体育服务/供给/体育诉求/需求导向public sports services/supply/sports appeal/demand orientation

中图分类号：G80－053 文献标志码：A 文章编号：1001－9154（2011）11－0001－04

在我国社会主义市场经济体制初步建立时期，中共中央在十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：“深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。特别强调把满足人民群众需要，方便人民群众的生活、改善群众的生活质量作为服务型政府建设的重点，“要始终把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为加强公共服务建设的出发点和最终归宿。”[1]

现阶段，大众对公共服务的需求在内容和结构方面有什么特征，政府应该为大众提供哪些公共服务，都是服务型政府在提供公共服务之前就需要研究和清楚的问题。

1 上海市公共体育服务供给现状

中共中央、国务院在《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中指出：要努力构建群众性的多元化体育服务体系，要逐步改善群众性体育运动条件，为广大人民群众提供必要的体育设施和体育服务，保障广大人民群众享有基本的体育服务。国家体育总局在《全民健身计划纲要》第二期工程（2001－2010年）中提出：“经过10年努力，实现全民健身事业与国民经济和社会事业的协调发展，全面提高国民身体素质，基本建成具有中国特色的全民健身体系和面向大众的体育服务体系。”上海市政府根据中央精神和国家体育总局的要求，努力完善运动设施、团队组织、体质监测、健身指导、体育活动、信息咨询等6个公共体育服务网络。调查显示，至2010年底，上海市已建成社区健身苑（点）7741个，公共运动场316处764片，农民体育健身工程1033个，建成健身步道859条469公里；建有社区健身俱乐部108个、社区体育指导站213个、社区健身团队1万余支，社会体育指导员达到23000余人，开通了社区体育配送网站；“全民健身周”、“社区健身大会”、“全民健身节”成为上海市民体育健身的三大活动，各区县积极创立“一区一品”健身活动；建成9个区级体质监测指导中心和81个社区体质监测站。[2]依据体质测试结果，为市民开具运动处方，指导科学健身；各级体育部门建立门户网站，方便市民进行网上简易体质测试，学习健身技能和健身知识。 近年来，上海市政府虽然加大了对公共体育服务的投入，也提出了“十二五”时期的奋斗目标：“基层体育组织覆盖率达到90％、社区体育健身设施覆盖率达到95％、市民体质监测达标率达到95％、全民健身品牌活动覆盖率达到80％、学校体育场地开放率达到85％、社会体育指导员占本市常住人口的比例达到1.5％。”[3]但相对这一美好愿景而言，上海市目前构建的公共体育服务体系具有比较明显的政府意志，即由市政府和体育主管部门，根据服务型政府建设的需要和体育事业发展的需要，依据现实体育资源条件而设立的政府期望目标，并没有完全体现市民的体育需求及其变化特征。即使这些目标全部实现，是否就能够满足市民日益增长的多元化体育需求呢？对目前公共体育服务供给的内容考察发现，政府建设的体育设施大多形式较单

一，以公共运动场和健身路径为主，社会体育指导员的健身指导流于形式，体育活动内容单调，等等。现有的公共体育服务，无论形式、内容还是结构，都不能满足市民多样化的体育需求。“市民日益增长的多样化的体育需求与有限的社会体育资源以及尚待完善的公共体育服务之间的矛盾，已成为制约大众健身的一大瓶颈。”[4]可见，市民日益增长的公共体育服务需求与单一的公共体育服务供给之间的矛盾比较突出。 2 政府公共体育服务的市民满意度与需求

尽管上海市政府为市民提供了大量的公共体育产品和服务，市民也普遍享受了政府提供的公共体育产品和服务，如社区公共运动场、社区健身俱乐部、体育健身指导以及各种体育健身活动等，但是，市民对政府提供的公共体育产品和服务并不十分满意。

首先以国家统计局上海调查总队2007年9月对上海市15个区，共75个街道（镇）、150个居委会的1500有效样本的相关调查为例：公众对体育公共服务“便捷性”的满意度为65.31％、“公平性”为64.21％，而“公益性”满意度评价得分最低，是56.86％。此外，市民对“体育健身场所设施完好情况”满意度是68.21％、“社区体育健身服务”为67.26％、“残疾人、儿童与老年人的体育设施”为62.91％、“体育服务部门提供服务”为61.34％、“体育健身场所收费”为56.86％。

其次，笔者2011年5月，通过对1094位25周岁以上上海市民的问卷调查显示（被调查者的年龄、性别、地区及职业分布与上海市民的总体结构分布基本保持一致，数据具有较好的代表性），仅有26.8％的市民接受过社会体育指导员的体育健身指导，22.9％的市民接受过居委会组织的市民体质测试并获得体育健身指导。近20％的市民对目前政府所提供的体育健身服务，如运动场地和设施、信息提供、健身指导等不满意或很不满意。从以上两组调查数据综合来看，政府提供的公共体育产品和服务还不能令市民满意。 市民对政府提供的公共体育产品和服务有许多不满意，是因为政府提供的公共体育产品和服务的内容与市民多方面、多层次的体育需求存在一定的差异，难以满足市民的体育需求。实际上，有效的体育公共服务，首先应该考虑市民的体育需要是什么。应该以满足市民的体育需求为最终目标，而不是以政府的需要为标准。就目前来看，市民的体育需求有哪些新的趋势和特征？

通过对上海市1094位市民调查，他们表达的“希望政府提供公共体育服务”的意愿如表1。

再具体到市区两级政府为市民提供的体质健康监测服务，市民们也有更深入的需求，依次为：建立个人档案（72.4％）、健康水平评价（63.7％）、建立健康热线（61.5％）、提供健身处方（56.2％）、提供专家指导（52.9％）、定期组织测试（50.3％）。

这一调查结果与2007年国家统计局上海调查总队的调查结果基本一致。当年1500名被调查市民中71.0％的人希望“为居民提供体质健康检测服务”，56.1％的人希望“组织社区体育活动”，50.3％的人希望“定期举办科学健身知识讲座”，49.9％希望“提供体育健身指导”，42.4％希望“定期提供科学健身咨询服务”，28.9％希望“建立体育健身信息系统”。市民的这些体育诉求反映出政府公共体育服务内容的单一，希望政府能提供更丰富多彩的公共体育产品和服务。

3 公共体育服务供需偏离的原因分析

自1995年国家体育总局颁发《全民健身计划纲要》，尤其是2003年提出建设服务型政府以来，各级政府为增加公共体育产品和服务，做了大量卓有成效的工作，也取得了显著的成绩。但是，政府的努力依然没有获得市民的广泛认可，笔者认为，造成政府公共体育服务供给与市民体育需求的矛盾可能有以下几方面的原因。 3.1 政府的自利性

从理论上来说，政府是公共利益的代表，政府的职责是服务和增进公共利益。但是，正如公共选择理论学派所认为的：“政治人”与“经济人”一样，是利己的、理性的，依据个人偏好的，以最有利于自己的方式进行活动。于是在现实中，政府自利性的存在仍是毋庸置疑的客观事实，而且这种自利性往往凌驾于公共利益之上。具体表现在提供公共体育服务的过程中，会从突出自身政绩出发，脱离市民的现实需求，集聚公共体育资源搞“形象工程”，而不是基于市民公共体育需求来提供公共体育服务。从公共体育服务供给的外在形式和内容看，表现为政府提供的公共体育服务是以自己的利益为出发点，是以政府的供给为导向。 3.2 政府的服务理念陈旧

公共服务理念是政府对履行公共服务职能的价值追求，是对实现公共服务终极目标的精神把握。政府是市民推选的公共体育事务的管理者，提供公

共体育服务的逻辑起点是公共体育需求，政府提供公共体育服务就是为了满足市民的体育需求，是为了实现市民所享有的公共体育利益。但是，体育主管部门还深受计划经济时期国家包办体育观念的影响，突出竞技体育的发展，认为只有竞技体育成绩才能代表体育事业的发展水平，而不顾大众体育的发展，更缺乏积极主动提供公共体育服务的意识。 3.3 信息沟通渠道不畅

政府在提供公共体育服务时，还没有建立起全方位收集市民体育需求和建议的渠道，缺少政府公共体育服务决策与市民体育诉求互通的平台，出现政府公共体育服务供给与市民需求在信息上的不对称。即市民的体育需求以及不同人群、不同时期有哪些体育需求，政府的决策者们并不十分清晰，政府仅是按照自己的偏好和现实的体育资源优势确定公共体育服务的内容，所以，公共体育服务并没有也不能体现市民的体育需要。加之政府从自身利益角度考虑，使得政府在提供公共体育服务时忽视了市民的实际体育需求，以政府意志替代市民意志。此外，市民也很少知道用什么方式去充分表达自己的体育需求，只能被动地接受政府提供的比较单调的公共体育服务，其结果是市民体育需求与公共体育服务供给之间出现矛盾。 3.4 决策机制不完善

由于目前缺乏规范的公共政策选择机制，我国公共体育服务供给主要采取“自上而下”的决策机制，即政府作为决策主体不仅代表公共体育服务供给方，也代表需求方进行决策，将市民和其他社会公众排斥在决策之外。“自上而下”的决策，使得公共体育服务供给在很大程度上取决于政府的偏好，公共体育服务供给总量与结构多数是由政府或体育主管部门以文件和政策规定的形式下达，带有很强的指令性和统一性，其结果是公共体育服务内容单一，供给结构同质化。由于政府把竞技体育成绩作为体育工作的重要考核标准，形成了竞技体育产品在非意愿选择下的过分供给，其他公共体育服务项目的供给就显得力不从心。这种“自上而下”的决策机制，难以反映市民的公共体育需求。

4 重构公共体育服务需求导向的策略

向市民提供公共体育服务，是政府的责任。既然市民是享受公共体育服务的主体，那么，政府提供的公共体育服务内容和方式，就应该尊重市民的需要，倾听市民的要求和意愿，即公共体育服务要以市民的体育需求为导向。以市民体育需求为导向的公共体育服务供给，首先是了解市民需要什么样的公共体育服务，政府应在其掌握的资源和具备的能力范围内尽力提供相应的服务；其次是市民的体育需求发生变化时，政府应积极回应市民新的体育服务需求并确保满足市民的体育公共需求。为了提高公共体育服务水平，政府要建立规范的体育公共服务需求表达、信息反馈和民主决策机制，感情上贴近市民、行动上深入市民、工作上依靠市民，切实满足市民最需要、最现实的公共体育需求。 4.1 了解市民体育诉求

“政府存在的目的在于满足民众的公共需求”，[5]因此，政府提供公共体育服务要把满足市民的体育需求放在首位。政府公共体育服务供给时要重视对市民体育需求的调查，要以市民的体育需求作为确定公共体育服务内容

与结构的依据，科学分析市民不同的体育需求层次，根据体育资源条件，确定公共体育服务的内容、结构、范围以及优先供给的顺序等，做好有效需求与有效供给的一致。政府完全可以把采集市民体育需求信息的工作交给社会中介组织去做，由中介组织去征求市民意见，进行广泛的民意调查，然后把收集到的信息反馈给政府。此外，政府还可以利用网络加强与市民的互动。政府网站不能仅仅停留在单向发布诸如政务公开、新闻报道等相关信息，让市民被动地接受这些信息，更主要的是收集市民关于公共体育服务的意见，使政府网站成为市民了解公共体育服务信息、公共体育政策和法规的渠道，成为政府了解市民体育需求和意见、与市民进行双向交流和互动的平台。 4.2 畅通民意表达渠道

政府不能一相情愿地按照自己的意志提供未必受市民欢迎的公共体育服务，还需要建立市民表达体育需求意愿的路径和通道。相关调查显示，只有17％的市民知道“有正常渠道反映自己关于体育健身方面的想法和建议”，而且还很少利用知道的渠道表达自己的体育诉求，其他更多的市民则处于与政府公共体育服务决策完全分隔的状态，所以，要尽快建立市民公共体育服务网络，方便决策者与市民互通公共体育服务供需信息。如建立包括互联网、微博、热线电话、市民信箱、广播电视、报纸杂志在内的多渠道，市民可以通过公共体育服务网络，查询公共体育服务信息，寻找适合于自己的体育服务项目和内容，并可以通过公共体育服务网络表达自己或其他市民的体育诉求，使政府的公共体育服务供给与市民的体育需求能更好地对接，提高公共体育服务的效率。还可以发挥人大、政协、人民团体等反映民意的主渠道作用，健全社会组织反映民意的机制。 4.3 邀请市民参与决策

要促进公共体育服务由政府供给导向向市民需求导向的转变，应该建立一套合理的制度，让市民通过参与表达体育诉求，并让市民进入政府公共体育服务决策的议程，即政府让市民参与公共体育服务的决策。听见与被人听见，本是“社会人”的基本诉求，说话与听人说话，更是现代文明的基本共识。当表达权成为一项基本的政治权利，重视这些声音，是协调利益关系、理顺社会心态的起点。[6]因此，政府在公共体育服务决策时，首先，要广泛听取市民对公共体育服务供给的意见和建议，掌握来自各类人群的公共体育需求，这是决策的前提条件。其次，要加大政府信息公开力度，推进公共体育服务决策过程的公开，进一步提高政府信息对市民的透明度。例如：在社区可以建立公共体育服务征集立项制度，实施项目民主征询。今后，社区无论是修建体育活动中心，还是添置体育健身设施，都应广泛征集户籍人口，甚至暂住人口和外来务工人员的意见。可以采取对居民问卷调查、入户走访、张贴公告等多种形式，向全体居民征求意见。再次，还可邀请咨询机构或专家学者，对专业性、技术性相对较强的体育服务项目进行可行性研究，提高公共体育服务决策的科学性。 收稿日期：2011－09－20

【参考文

献】 [1]唐铁汉，袁曙宏．公共服务创新[M].北京：国家行政学院出版

社，2004.

[2]上海市市民健身纲要（2011－2015）[Z].

[3]上海市人民政府关于印发上海市全民健身实施计划的通知

[EB/OL].http//www.gov.cn/gzdt/2011－02/21/content_1807180.htm. [4]李建．提高公共体育服务需要多管齐下[N].中国消费者报，2010－05－05(A4).

[5]［美］珍妮特·V·登哈特．新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[6]人民日报评论部．倾听那些“沉没的声音”[N].人民日报，2011－05－26(14).^