摘 要
社区居民自治是指居民委员会在社区党组织的领导下，在政府的指导下，在国家法律规定的范围内拥有一定的自主权和自决权，这种自主权和自决权就是依据法律和政府，自我管理、自我决策。它是社区发展和建设的必然趋势。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是城市社区自治建设的主要内容。加强城市社区自治有助于发展基层民主，促进我国城市社区的和谐发展和社会的稳定，同时也有助于探索和发展具有中国特色的民主政治建设之路，推进我国的民主政治建设。在我国由于党和各级领导的重视，社区居民的广泛参与，城市社区自治已取得显著成绩，但仍然存在一些问题，影响了城市社区自治的进一步发展。因此，必须转变思想观念，理顺政府职能，政府实现在社区自治建设中的规范运作；加强社区人才队伍的培养，为社区建设提供人才保障；加强社区自治组织建设，建立稳定的社区自治经费来源，努力提升社区自治能力；完善各种社区自治制度，为社区建设提供制度保障。从而为社区居民创造自我管理、自我教育、自我服务的良好环境。
关键字：社区居民自治； 问题； 对策
ABSTRACT
Community residents autonomy is in the community residents committees throughout the party leadership, the government under the guidance of the national laws within the prescribed scope of the autonomy and the right to self- determination, the autonomy and the right to self- determination is based on law and the government, management and decision-making. it is the community development and construction of the inevitable trend. democratic elections, democratic policy-making, democratic management and democratic supervision is a city of the main content of the community development. Strengthen communities in urban development of grass-roots democratic self-government will help to promote community's harmony in our city development and social stability and also help to exploration and development with chinese characteristics of the road to democracy, and promote our democracy. in our country owing to the party and the leaders at all levels of the community residents of the city of extensive participation, community has been significant successes, but there are still some problems, the further development of urban communities. Therefore, we must turn concepts and rationalizing government functions, the government to implement the autonomy in the construction of the operational ；community personnel training, the community to provide security for the construction of talent ； community organizations of development and establish a stable source of funds of the community to promote community ；improve the capacity of community autonomy system and for communities provide support system. for the creation of self-management, self-education, the good environment.
Key words：Autonomy of community denizens； problem； countermeasure
目 录
一、我国城市社区民主自治建设的内涵和意义 ................................................................................................. 2
（一）我国城市社区民主自治建设的内涵 ............................................................................................................................... 2
1、民主选举......................................................................................................................................................................... 2 2、民主决策......................................................................................................................................................................... 3 3、民主管理......................................................................................................................................................................... 3 4、民主监督......................................................................................................................................................................... 4 （二）我国城市社区民主自治建设的意义 ............................................................................................................................... 4
1、有助于发展基层民主，促进我国城市社区的和谐发展和社会的稳定 ..................................................................... 5 2、有助于探索和发展具有中国特色民主政治建设之路 ................................................................................................. 5 我国的基本国情决定了我国的民主制度建设不能照搬西方国家的模式，由于我国社区发展的不平衡，因而，我国的基层民主建设在基本原则一致的前提下各自具有自己的特色。国家民主制度层面的人民代表大会制与基层社会层面的直接选举制度交相映辉，形成了具有中国特色的民主之路。在社区自治过程当中，社区居民通过参加社区组织的直接选举，通过参加社区事务的民主决策、民主管理和民主监督，在社区自治实践中，不断强化和提高权利意识、社区意识、民主意识，从而进一步提高了社区居民参政、议政、参与国家管理的能力，有力地促进基层民主政治的发展。加强社区自治建设，有利于政府权力下放，转变政府职能，树立威信，依法行政。这对推进我国的民主政治建设具有重要意义。 ................................................................................................................................... 6 3、有助于实现依法治国的战略目标 ................................................................................................................................. 6 4、有助于提高社区居民的生活质量，实现全面小康社会的目标，进而加快城市现代化的步伐 ............................. 7
二、当前我国城市社区自治问题剖析 ................................................................................................................. 8
（一）政府的角色越位、缺位和权能错位 ............................................................................................................................... 8
1、政府对社区自治的越位 ................................................................................................................................................. 8 2、政府对社区建设的缺位 ................................................................................................................................................. 9 3、政府在社区建设中的权能错位 ............................................................................................................................................. 9 （二）社区工作队伍素质不高 ................................................................................................................................................... 9 （三）社区自治能力滞后 ......................................................................................................................................................... 10
1、社区自治组织问题 ....................................................................................................................................................... 10 2、社区自治的资源问题 ................................................................................................................................................... 10 (四)社区自治制度建设不完善 .................................................................................................................................................. 11
1、社区自治建设的法律制度不健全 ............................................................................................................................... 11 2、民主参与机制不健全 ................................................................................................................................................... 11
三、发展我国城市社区自治的对策和措施 ....................................................................................................... 13
（一）提高思想认识，转变和理顺政府职能 ......................................................................................................................... 13 （二）重视高素质社区工作队伍人才的培养 ......................................................................................................................... 13
1、加强社区基层党组织建设，建设一支党务骨干队伍 ............................................................................................... 14 2、建立一支高素质社区工作队伍 ................................................................................................................................... 14 3、壮大社区志愿者队伍，完善志愿者组织，健全社区义务服务机制。 ................................................................... 15 （三）、采取多种措施提升社区自治能力 ............................................................................................................................... 15
1、改革和创新社区自治组织 ........................................................................................................................................... 15 2、建立稳定的社区自治经费来源 ................................................................................................................................... 15 （四）建立健全社区自治的相关制度 ..................................................................................................................................... 16
1、完善社区自治的相关法律法规制度 ........................................................................................................................... 16 2、完善居民参与机制 ....................................................................................................................................................... 17 致 谢 ................................................................................................................................................................................ 20
绪论
城市社区作为社会的基本细胞，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度。”[1]
社区要和谐，发展社区居民自治是必然趋势和选择。所谓社区自治是指居民委员会在社区党组织的领导下，在政府的指导下，在国家法律规定的范围内拥有一定的自主权和自决权，这种自主权和自决权就是依据法律和政府，自己管理自己，自己决定自己的事情。也就是说使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的状态。加强城市社区自治建设是构建社会主义和谐社会的重要内容。因为，只有实行居民自治，让居民自己来管理自己的事情，才能真正符合社区居民内在心愿，降低政府管理成本，及时化解社会矛盾，推动基层民主建设，从而畅通民意表达渠道，使社区不和谐因素及时得到解决，最终建成和谐美好的社区家园，促成和谐社会的构建。
[1]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》2007
年10月15日，中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编 北京:人民出版社，2007
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一、我国城市社区民主自治建设的内涵和意义
（一）我国城市社区民主自治建设的内涵
经过改革开放几十年的发展，伴随经济的腾飞，我国社会领域发生了翻天覆地的变化，正在日益走向现代化，对国家、社会和个人来说，提出了新的要求。在国家层面，原有的管理体制已越来越不适应时代的新变化，社区建设正在这种情况下受到社会各界的广泛关注。我国城市社区民主建设逐渐形成了以居民委员会为载体，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，逐渐实现我国社区居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的良好局面，因而，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是我国城市社区民主自治的主要内容。具体表现如下：
1、民主选举
民主与选举相连，这是古今中外各种民主理论的一致结论。在现代政治学看来，选举作为一种公共行为，“是一种公认规则的程序形式，其实质是人民主权的寄存过程。”[1]在我国民主的本质就是人民当家作主。在城市社区当中，管理社会事务的权力归属于全体人民。由能够代表居民意志而居民又能用权力将其罢免的“人”来执掌与行使。这样由居民选举产生自己的领导人，这是社区自治的开始。
结合我国的实际情况来看那更是如此，我国的社区居民委员会主任、副主任和委员都由本居住地区的全体有选举权的居民或由每户派代表选举产生。选举的形式经历了由候选人提名到自荐报名，由等额选举到差额选举，由间接选举到直接选举，民主程度不断提高。[2]整个选举过程要求做到公开、公平、公正，彻底贯彻差额选举、双过半数、公开计票、无记名投票的原
[1]彭宗超.
公民授权与代议民主——人民代表直接选举制比较研究[M].郑州：河南人民出版社，2002 [2]中国民主政治白皮书[EB/OL] http://www.politics.people.com.cn/GB/1027/3783369.html
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则。据调查显示，我国城市居民有超过九成的选民参加了社区居委会直选的投票，近几年，民主选举积极性高涨，居民的参与意识也不断得到提高。
一个规范的选举会使居民了解到作为一个公民到的权力和义务，这是一个非常好的公民教育的课程，是一个民主发展的培训过程，也是一个非常好的提高居民政治文明程度的机会。经过这样过程的居民在以后的同类社区事务中就会加以关注。也会提出更多更好的办法推动社区建设。
2、民主决策
社区居民自治是我国城市居民群众直接管理社区事务的直接民主形式，因此，从自治的涵义上来讲，社区民主决策的主体就是全体社区居民。社区居民通过社区居民会议、社区居民代表会议、协商议事会议，对社区内的公共事务进行民主决策。充分发挥了社区居委会、业主委员会、社区代表大会、物业公司、各类党团组织、群众社区服务组织和中介机构的作用，这有利于征求社区建设人员的各种意见，集思广益。就社区民主决策内容来看，目前就各城市的有关规定来看，民主决策概括起来，共同性的内容主要有以下几项：社区整体规划改造方案、社区公益事业发展规划、社区财务与社区建设公益管理、社区资金筹集方案与费用摊派、讨论决定涉及全体社区成员的其他重大事项。如社区服务、社区保障、社区文化教育、社区环境卫生和社区治安等社区建设内容等。从决策方式上来看，在明确决策内容后，就需要一套规范化、有序化的民主决策的方式。在社区内如何实现就大家关心的事项进行民主决策，各地创造出了许多好的经验与方式，主要有：直接召开居民会议、居民公决、公示制度与旁听制度等
3、民主管理
作为社区居民自治，管理社区内大多数社会公共事务不能像政府行政机关那样制定行政措
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施，采取行政命令的方式来实施；也不能像政党、社团和企事业单位那样用组织、处分等措施来保障。最为根本的方法就是要形成一种全体社区成员自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。凡涉及全体居民切身利益的重要问题，居民委员会必须由居民会议或居民代表会议按照少数服从多数的原则讨论决定。居委会要按照本社区居民自治的章程和规约依规办事，规范工作，尽最大努力增强居民当家作主的意识。与此同时，也要明确政府部门和社区组织机构的界限和职责，实行社区事务公开，形成社区组织协调互助、政府、社会和社区共建的良性发展局面。
4、民主监督
社区民主监督的实现，必须依赖一定的形式，各地在开展民主监督的过程中创造出许多行之有效的方法和形式，其中比较典型的有居务公开、民主评议、公示与旁听制度等。凡涉及全体居民切身利益的重大事务要及时向居民公开，真正做到“居务公开”。只有通过居务公开，使社区群众了解和知晓居务，民主监督才有可能。通过居民大会或居民代表大会加强对居委会的监督。与此同时，也采取居民评议会、协调会、志愿者协会、行业协会等多种形式监督居民委员会的各项工作。不仅监督社区领导和组织成员，而且评议监督区、街政府部门的支持和服务。
（二）我国城市社区民主自治建设的意义
基层民主政治建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分。发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。城市社区作为社会的最基层，不仅正逐渐成为社会成员衣食住行、生老病死的依托，同时又担负着基层民主政治建设的重任。因而，发展社区居民自治是必能的趋向和选择。
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因为，只有实行居民自治，让居民自己来管理自己的事情，才能真正符合社区居民内在心愿，降低政府管理成本，及时化解社会矛盾，推动基层民主建设，从而畅通民意表达渠道，使社区不和谐因素及时得到解决，最终建成和谐美好的社区家园，促成和谐社会的构建。
1、有助于发展基层民主，促进我国城市社区的和谐发展和社会的稳定
社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。构建社会主义和谐社会，是我们党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，反映了建设富强民主文明的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。[1]社区是社会的基本组成部分，是社会的细胞，加强社区自治建设积极调动了居民的积极性，充分体现了他们当家作主的主人翁地位。与此同时，社区居民对社区事务民主决策、民主管理、民主监督，把自己的利益与社区的利益紧密联系在一起，有利于社区的民主法治建设，有利于社区与居民各自依法享有权利，履行义务、建立互相信任、和谐、充满活力的良性互动关系，有利于社区的有序管理，有利于社区的稳定和发展，进而有利于促进我国社会的和谐稳定发展。
2、有助于探索和发展具有中国特色民主政治建设之路
人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。改革开放以来，我们积极稳妥推进政治体制改革，我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。
[1]建社会主义和谐社会的纲领性文件----《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》
人民政协报.2006年10月20日
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政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。[2]
我国的基本国情决定了我国的民主制度建设不能照搬西方国家的模式，由于我国社区发展的不平衡，因而，我国的基层民主建设在基本原则一致的前提下各自具有自己的特色。国家民主制度层面的人民代表大会制与基层社会层面的直接选举制度交相映辉，形成了具有中国特色的民主之路。在社区自治过程当中，社区居民通过参加社区组织的直接选举，通过参加社区事务的民主决策、民主管理和民主监督，在社区自治实践中，不断强化和提高权利意识、社区意识、民主意识，从而进一步提高了社区居民参政、议政、参与国家管理的能力，有力地促进基层民主政治的发展。加强社区自治建设，有利于政府权力下放，转变政府职能，树立威信，依法行政。这对推进我国的民主政治建设具有重要意义。
3、有助于实现依法治国的战略目标
党的十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行。”[1]党的十七大报告又指出：“依法治国是社会主义民主政治建设的基本要求。必须全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家。”[2]依法治国的主体是广大人民群众，而依法治国的客体是国家社会生活的各个领域，城市社区就是社会的基本组成部分，是社会的
[2]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》2007
年10月15日，中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编 北京:人民出版社，2007
[1]江泽民文选(第二卷).[M].北京:人民出版社.2006
[2]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》2007
年10月15日，中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编 北京:人民出版社，2007
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细胞。加强我国社区自治并不是无序的，而是要依法进行，依照国家有关社区自治的法律、法规，治理社区中的各项社会事务。城市社区的依法自治，提高了人民民主法治意识，从而进一步促进了依法治国战略目标的实现。
4、有助于提高社区居民的生活质量，实现全面小康社会的目标，进而加快城市现代化的步伐
在新的形势下，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”转为“社会人”，同时大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，加上教育管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社会人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。那么加强社区居民自治，实现社区居民的自我教育、自我管理、自我服务、自我约束成为新形势下的必然要求。社区居民通过各种形式参加社区建设而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市社区居民的迫切要求。
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二、当前我国城市社区自治问题剖析
社区建设在西方指的是强化社区要素，发展社区组织，增强社区活力，提高社区居民生活水平的活动。[1]经过十多年的社区建设的发展，我国城市社区民主建设在各级党委和政府的领导下，充分利用社区资源，坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理划分社区在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，正在逐步实现我国社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，取得了一定的成绩。但不可否认，城市社区自治建设还存在许多问题，这些问题制约着社区民主自治建设的进一步发展。为此，只有及时发现问题并不断探索出现这些问题的原因，才能保证和谐社区建设的顺利进行。
（一）政府的角色越位、缺位和权能错位
社区建设在我国的迅猛发展离不开政府的推动。然而由于政府在参与社区建设过程中，超越了应有的职责和权限，或没有扮演好其应有管理者的角色，从而在一定程序上制约着城市社区建设的发展。
1、政府对社区自治的越位
政府对社区自治的越位主要表现在以下几个方面：首先，政府直接介入社区居民自治事务，把指导关系变成事实上的上下级领导关系，带有浓重的行政色彩。如用行政命令、检查批评等方式直接干预社区居委会的日常工作；对社区居委会成员的提名、任命政府直接任命；招聘干部时，政府通过考试其他方式来安排；社区服务组织按行政系统设立，由行政部门主管领导兼任负责人，具有严重的行政色彩。其次，大量包揽或直接介入应由社区居民自治或社区服务组织管理的事务。如政府直接提供社区服务、直接承办社区内的文化服务等。最后，政府对社区
[1]王思斌
.体制改革中城市社区建设和理论分析 .[J].社会学.2001(1)
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建设的财务投入不当，从而增加了社区居委会和社区服务组织对政府的依附性。政府一方面扮演社区自治的指导者，同时又惯用单纯的行政手段控制、约束甚至代替社区自治组织的某些工作，这些将严重阻碍社区自治组织的发育和折曲自治建设的进展。
2、政府对社区建设的缺位
政府对社区建设的缺位主要是政府没有行使好自己的职权，没有管理好自己份内之事，放弃了对自己应承担的事务的责任，即该管的事没管好。主要表现在以下几个方面：首先，政府对社区自治规划不够；其次，政府指导监督不力。主管社区发展的行政人员对社区发展和居民自治问题研究不够，从而忽视对社区自治制度存在的缺陷以及进一步的完善的研究；最后，对社区财政投入不到位且投入随意性大、盲目性强、操作不规范。
3、政府在社区建设中的权能错位
政府在社区建设中权能错位主要表现为应尽的义务、应行使的职权出现无责任现象。现在很多社区是开发商、物业管理公司、业主委员会三合一，政府根本“管不了”，出现问题只能让业主在维权过程中遭遇尴尬。
（二）社区工作队伍素质不高
社区工作者队伍对实现社区自治发挥了非常重要的作用。为使社区工作走上专业化治理道路应尽快使社区工作者专业化高素质化。但事实并不如此，社区工作者队伍整体素质与和谐社区的发展要求不相适应，是制约和谐社区发展的又一个直接因素。就目前而言，我国城市直接从事社区工作的专职工作者缺乏，在社区第一线工作人员专业素质并不高。主要表现在文化程度不高、年龄偏大等问题上。因此，对社区成员不断增长的要求无法满足。同时，整个社会还
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存在社区工作人才缺乏的现象，又存在人才浪费的现象，很多社会专业毕业的青年人不愿留在社区工作。
（三）社区自治能力滞后
社区自治能力的高低，直接关系到社区自治的成败。新形势下社区自治能力存在一个培养和提高的问题。社区自治能力主要涉及两个方面问题：社区自治组织问题、社区自治资源问题。如果以上两个问题处理得好，那么社区自治能力一定能得到提升。
1、社区自治组织问题
我国的城镇社区自治制度建设是自上而下的，行政力量推动是其重要特色。政府的推动有利于该项制度的迅速建立，但在传统体制下，由于政府的权能无所不能、无所不在，社会生活的一切均被纳入到政府的行政管理体系之中，一般意义下的社区基本上没有形成，社区自治组织严重萎缩、发育不良、功能异化。社区居委会作为唯一的一个受法律保护的城市基层群众自治组织，在实践中并未能真正发挥“自我教育、自我管理、自我服务”的自治作用而是蜕变为政府实现城市基层社会管理的“准行政组织”，仍然具有较浓的行政色彩，致使社区自治组织的自治能力不强。如果这样状况继续存在下去，就会使城镇社区自治制度流于形式，不能发挥其应有的作用。
2、社区自治的资源问题
社区自治的资源问题包括以下两种资源：一是自治经费，二是人力资源。下面主要探讨自治经费问题，由于财务是社区居民自治的经济基础，社区财务不到位直接关系到社区居民自治的效果，制约着社区建设的发展。因而，社区自治经费严重匮乏，使得社区自治步履艰难。就
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目前而言，由于地方政府的财力有限，能够向社区居委会提供的资金十分有限，在许多地方连正常的办公费都难以维系。而且社区服务收取的管理费和一些经营性的收入及社区慈善捐款等资金主要用于社区困难居民和社区工作者的补贴上。因而，社区居委会没有发展社区建设的资金，这在一定程度上也是制约了社区居民自治发展的重要因素。
(四)社区自治制度建设不完善
社区自治制度建设就是通过建立健全各种正规的制度以及成文的法规、政府规章等形式，明确政府、街道、社区自治组织及相关机构在社区建设中的地位、职责、权限及相互关系，使社区自治管理工作做到制度化、规范化、法制化，保证社区发展有法可依、有章可循。下面主要探讨以下两个方面问题：一方面是有关社区自治的法律制度不健全，另一方面是，民主参与机制不健全。
1、社区自治建设的法律制度不健全
城市居民自治的加强与完善离不开法律法规的建设，但居委会现行法律中存在着很多缺漏。现行《居委会组织法》颁布较早，随着经济社会的发展特别是城市基层民主政治建设的探索实践，一些法律条文不适应现在的形势，工作推进中遇到的一些新的问题需要以法律的形式规范下来。如社区居委会的职能、居委会成员工资报酬、基层政府与社区的关、社区与社区服务性组织的关系、社区内部的关系等，急需明确界定，为社区民主自治提供法律保障。
2、民主参与机制不健全
我国城市建设管理长期以来一直贯穿了“人民城市人民管，人民城市人民建”的思想，健全城市公民参与机制对实现人民的愿望，满足人民的需求，维护人民的利益具有重要意义。同
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时，它也是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要内容，顺应了城市建设管理新思路、新局面和新举措的客观需要，但是面对新的形势和任务，目前还存在一些急需解决的问题，主要表现在以下几个方面：
第一、公民民主参与意识比较淡薄。在一些中小城市，只有少数人表示乐于参与社区事务，对居委会组织的活动缺乏兴趣，认为社区建设与单位无关，不愿意花时间，精力参与社区事务。而且有些参与是在迫使下非出于本人意愿，漠不关心、高高挂起。由于这些原因使居民参与心态和参与行为上表现为强烈的“被动员者”，这种文化层面的心理状态制约了居民的有效的参与行为。第二、参与结构不合理。主要体现在年龄、性别、收入、受教育程度与公民参与率不合理。从年龄上来看，老年人居多，离退休人员居多，中青年人员比较少，在职人员也比较少；从性别上来看，女性比较多；从收入行来看，经济收入高的人参与率比较低；从受教育程度上来看，受教育程度高的人参与率比较低。第三、参与的广度和深度不够。公民多半参与基层事务的具体实施过程，而很少参与基层事务的决策、管理和监督过程。通常来说，社区居民参与的事务主要限于诸如：卫生清洁、治安、文体娱乐等非政治性活动，对于诸如：民主选举、民主决策和民主监督等政治方面的参与不够。第四、社区居委会缺乏广泛的宣传。居民虽然生活在社区，但很少有人意识到自己是社区建设与发展的主体，认为社区建设与发展是政府的事，于己无关，从而制约了居民参与。第五、公民参与缺乏有效的制度保障。目前我国社区建设在公民政治参与上建立了诸如“居民代表大会制度、社区事务协商会议制度”等，但在这些制度的执行过程当中还存在这样那样的有违初衷的现象。个别选举走过场，上下层之间缺乏有效沟通等，导致了公民不重视制度化而重视非制度化参与，不是去寻找制度而是去寻找领导，从而影响了社会主义政治文明建设的进程。
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三、发展我国城市社区自治的对策和措施
社区是社会的“全息缩影”，居民自治是在基层实行直接民主的一种最好形式，城市社区自治发展中遇到了种种问题，制约着城市社区自治的进一步发展，我们分析这些问题，并不是要否定城市社区自治，而是要探讨如何来改善城市社区自治，使之健康运行。
（一）提高思想认识，转变和理顺政府职能
政府在社区领域中职能的“越位”、“缺位”、与“错位”，严重缩小了居民自治的空间，阻碍了居民自治的发展。政府职能不转变，居民自治组织就难以获得必要的自治权力，进而社区自治组织就难以获得健康发展的空间，居民委员会作为社区自治组织的合法性就难以在实践中真正落实，居民社区参与就难以有便捷的渠道和必要的财力支撑。因此，提高思想认识，转变政府职能，实现政府职能的规范运作，是发展居民自治的首要前提。
转变政府职能，应坚持三项原则，即坚持“小政府、大社会”导向原则、“以人为本、社区自治”的目标原则、“权随责走、费随时转”的操作原则；理顺三队关系，即街道办事处与居民委员会的关系，政府职能部门与社区居民委员会的关系，政府部门与社区中介组织的关系；做好三个方面工作，即第一、政府要下放社会职能，把应由社区自治组织承担的社区自身管理职能剥离给居民委员会承担。第二、政府需要从管理型向公共服务型转变，为社区自治建设提供政策、财力和物力支持，管理社区自治难以管理好的公共事务，不能任意将不属于社区的工作任务硬性转嫁给社区。第三、政府必须做好宣传教育工作，以各种活动为载体，不断提高居民的社区意识，引导居民积极参与社区事务。
（二）重视高素质社区工作队伍人才的培养
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社区工作队伍的建设，直接决定着社区工作的质量，而社区工作管理的质量又关系到政府和群众之间的沟通，关系到群众对社区的认同和对社区建设的参与。因此，鼓励一批年富力强、有文化、有社会管理经验、群众基础好、威信高、热心为居民服务的同志走进社区居委会班子，走上社区工作岗位，是构建和谐社区的有力保障。
1、加强社区基层党组织建设，建设一支党务骨干队伍
“基层群众自治的发展需要有效的政治力量支撑，在中国社会和政治生活中，这个主导力量自然是党的基层组织。从一定意义上来讲，加强党的基层组织建设，是发展基层群众自治的内在要求。”[1]充分发挥社区党组织的领导核心作用，坚持以党建为龙头，以党建促进社区建设各项工作的开展。个社区要尽快成立党支部，在社区工作中充分发挥党员模范带头作用，强化党的战斗力，推进社区事务民主自治，鼓励和引导社区个单位党组织和党员开展形式多样的社区服务，把为群众服务和解决困难作为社区党建各项工作的出发点进而落脚点，在为服务中体现党建工作活力。
2、建立一支高素质社区工作队伍
要按照十六届六中全会提出的“紧紧依靠广大基层干部做好基层基础工作，加强基层干部队伍建设，制定和落实定期轮训、考评激励、待遇保障等制度措施“的要求，大力加强教育培训，不断提高基层干部的队伍的素质。第一，建立社区工作人员公开招考录用制度，逐步扩大社区居委会的直选比例，严把关口。讲社区工作人员的工资福利待遇纳入市区财政预算，使之逐步得到提高。第二，充分利用党校、行政学院等培训机构，加大培训力度，建立激励机制，鼓励社区工作者不断提高自身素质。目前，要重点提高社区工作者的法律意识、专业知识与依法行政能力。一是具备法治观念。二是执行法律、法规的能力。依据依法行政的原则和理念，
[1]林尚立.
基层群众自治：中国民主政治建设的实践 [J]. 政治学研究. 1999(4)
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按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任。
3、壮大社区志愿者队伍，完善志愿者组织，健全社区义务服务机制。
建设一支富有爱心的志愿者队伍，提倡和鼓励公民从事社区义务服务。可与社区居民建立服务联系卡，推出服务老人和残疾人，帮贫助困，学生辅导，热线电话，心理咨询等活动。目前，一方面要规范管理工作，加强培训。另一方面，创新载体，大力开展各种主题活动。
（三）、采取多种措施提升社区自治能力
1、改革和创新社区自治组织
改变以前的社区自治组织结构，将社区自治组织结构该为社区成员代表大会、社区协商议事会议、社区居委会。社区成员代表大会在社区自治组织结构中处于决策层，是社区中最高权力机构和全体社区成员切身利益的忠实代表，是社区成员依法行使民主权利，体现民主自治的形式。社区协商议事会议在社区自治组织结构中处于议事层，在社区成员代表大会闭会期间，行使民主协商和议事监督职能。而社区居委会在社区自治组织结构中处于执行层，是社区中的常设机构，也是社区自治组织结构的主体部分，是社区居民进行自我管理、自我教育、自我服务的民主自治的基层群众性自治组织。通过以上这些措施将改变“上面千条线。下面一根针”的现象，促进社区自治的健康发展。
2、建立稳定的社区自治经费来源
社区自治经费实行国家和社会共同分担，从国家层面来看，国家为社区自治提供一定的经费支持，可以通过制定相关的行政法规，实行公共税收社区返还，即按本地区地方税收总额的
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一定比例列入财政预算的方式，由国家直接向社区居委会提供用于保障社区自治正常运转基本经费。从社会层面来看，可以通过以下两个措施来改变社区经费匮乏状况。首先，兴办社区基金会，通过基金会筹集个人捐赠，社区企业及社团捐助或其它社区公共基金的投资等资金作为社区的财务经费，用于解决社区共实际问题，如兴办学校、图书馆、娱乐场等生活基层设施。其次，制定财务规章制度，加强社区财务经费的收支管理，并实施财务公开制度，增强透明度，提高居委会的诚信和灵活的运作制度。这样不仅可以解决社区自治的经费来源，也能提升社区居委会的服务质量和树立公正廉明的良好形象。
（四）建立健全社区自治的相关制度
社区自治的正常运转首先在于工作有序和按章办事。因而，建立健全社区自治的相关制度势在必行。主要包括以下两个方面：
1、完善社区自治的相关法律法规制度
法治是社区民主建设的内在要求，也是实现居民自治的根本保障。在社区建设中要根据社区居民自治的实际情况，以服务居民为主，逐步健全适合社区的法律法规制度，让社区居委会组织进入依法治理、有法必依的局面。首先应根据现阶段社区居民自治的情况，逐步健全系统的、配套的法律法规体系，将社区自治模式以法律的形式固定下来，使社区步入法制化轨道。其次，填补社区居民自治的法律空白地带，制定《社区成员代表大会制度》、《社区区务公开制度》、《社区服务法》以及对行政部门的监督制度等，以此来保证社区自治，推进基层民主政治建设。最后，广大基层干部要注意掌握法律知识，依法开展工作，按法律程序办事，用制度管人管事，注意讲究工作方法，坚决克服官僚主义、形式主义，避免挫伤社区居民自治的积极性。
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[1]
2、完善居民参与机制
居民是社区的主体，任何社区发展目标的实现都离不开居民的参与。在一般情况下，居民社区参与度的高低与社区发展的程度呈正相关。也就是说社区中的居民对社区事务参与度也高，说明社区的发展程度和民主化程度也高。因此，必须完善居民参与机制。
第一、进一步强化宣传教育，培育居民的社区参与意识
社区居民树立强烈的社区意识，是促使他们广泛参与的思想基础。加强宣传教育活动，营造共同关心、积极参与的良好社区氛围，树立“社区是我家，建设靠大家”、“社区是我家，联系你我他”的社区意识。与此同时，强化教宣传教育，要注意针对性、广泛性和多样性。随着社区建设的推进，城市社区必将沿着民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的方向发展
第二、积极推进社区居民参与的体制创新。
首先是社区参与投入体制的创新。居委会的财政投入不能完全依赖于政府的行政拨款上,还应该迈向社会化、资金来源要多元化,提倡国家和社会共同承担，形成良好和谐的氛围。其次是社区参与保障体制的创新，形成社区参与的机制化运作模式。建立一整套比较规范、科学、全面的法律、法规、制度与章程,完成城市社区由行政化运作系统向法制保障下的社区居民自治体系的转变,是社区建设的目标,也是这一阶段我国社区建设的发展重点。再次建立居民社区参与制度化、法制化、多渠道、广泛参与的长效运行机制。最后，需要建立社区参与的有效监督机制。要实现社区居民“依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管
[1]姚玉杰.
关于我国城镇社区自治的思考[J]. 渤海大学学报(哲学社会科学版).2006.(7)
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理、自我服务、自我教育、自我监督”，就必须首先保障居民的知情权、监督权，为居民社区 参与提供必备到的条件。
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结论
党的十七大把基层群众自治制度作为中国特色社会主义政治制度体系有机组成部分之后，以居民委员会为核心的城市社区自治建设必将迎来新的发展机遇。全面开展社区自治建设，是事关发展、事关稳定、事关全局、事关长远的战略性问题，是当前城市工作中的一项十分重要的任务，也是一项为民办事的民心工程。我们只有着眼全局，立足实际， 努力解决好当前社区自治建设中存在的问题，完善、强化社区自身的自治功能，我们才能实现社区居民的自我管理、自我服务、自我监督，也只有这样我们的社会才能实现和谐有序、健康长久的发展。由于党和各级领导的重视，社区居民的广泛参与，城市社区自治建设取得了显著成绩，但仍存在一些问题，严重影响了城市社区自治建设的进一步发展。因此，必须采取多种措施、多管齐下解决目前的困境。加快转变政府职能，实现政府在社区自治建设中的规范运作；加强社区人才队伍的培养，为社区建设提供人才保障；完善社区各种自治制度，为社区建设提供制度保障等等措施，从而实现社区的自我管理、自我教育、自我服务的良好局面。
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致 谢
从论文准备工作开始到至今，我的论文已经接近尾声。回忆整个学习过程，首先感谢何建华老师，本课题在选题及研究过程中得到了何老师的悉心指导。老师多次询问研究进程，并为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。何老师一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，对何老师的感激之情是无法用言语表达的。其次，感谢大学四年以来对我经常教诲、帮助的所有老师，他们细心指导我的学习。在此，我要向诸位老师深深地鞠上一躬。
感谢我的同学们，在生活学习上对我的关心和帮助。
感谢我的爸爸妈妈，焉得谖草，言树之背，养育之恩，无以回报，你们永远健康快乐是我最大的心愿。
感谢东华理工大学在这四年以来对我的栽培！
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参考文献
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