农村人口流动下的乡村治理对策

农村人口流动下的乡村治理对策

2009-05-13 信息来源：中国农村研究网

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一、引言

中国是一传统农民大国，对乡村的有效治理历来是国家公共权力涉及的重要圈点。在我国，人地关系高度紧张决定如何将堆积在土地上的超载农民剥离出来，是国家和政府关注的重大问题，也是乡村治理的根本出路。1978年后，囿于政府控制松动，源源不断的农民挣脱土地对他们的束缚，涌入城市。改革开放30年，流入城市的农民工为我国社会主义现代化建设做出了巨大的贡献。这期间内，学界主要从经济学、政治学、社会学以及人类文化学等学科视角，关注和研究农村人口流动对流入地城市经济、农民自身现代性不断生长以及解构城乡二元经济结构等方面的影响，而较少关注农村人口流动对流出地乡村的影响。即使有关注，就现有的研究一般都偏向于农村人口流动对农村劳动力非农化、农民收入的增长等乡村结构转变和农村社会发展方面所带来的积极影响。而过少地研究和揭橥流动带给农村政治治理层面的负面或消极影响。这不可不谓是一大遗缺。不过，近年来，还是有部分学者或实证调研亦或理论探研，抉发流动引发乡村的负面效应。譬如，徐勇教授在大量实地调研后指出，农村人口流动对乡村治理本身并不都是乐观的景象，反而在一定程度上使我国乡村文明转型陷入一种“治理性困境”，出现了有流动而无发展的乡村发展“空心化”、有流动而无突破的乡村结构再复制及有流动而无安宁的乡村秩序失衡性等三种非正面、非积极实态和态势。[1]毋庸置疑，农村人口流动对农业人口非农化产生“减负”效应之余，也给乡村社会在不断“增压”。但是，“增压”不仅仅局限于乡村政治结构与社会发展层面。笔者以为，农村人口流动带给乡村社会的是集草根民主、农地经营、文化认

同及社会结构等政治、经济、文化、社会为一体的全方位、多维度乡村治理困境。这一现象须引起政府和社会的高度重视和密切关注，否则会导致农村社会的调蔽和一定程度上社会动荡的潜在威胁，影响和谐社会的建构。

二、我国乡村治理历史沿革及现实困境

（1）乡村治理的历史沿革

“治理”一词原意指统理、引导之行动或方式。经过历史演化，当今“治理”已远超越政府运作范围，更加强调权力关系、组织制度和公共事务管理等层面。

我国传统社会是一个乡土社会，从事兼业经营的小农经济在一定程度上形成了对农民流动的“天然屏障”。分散的小农使得传统社会的官僚机构无法直接统治乡村，“皇权止于县政”，统治者不得不依靠士绅阶层和宗族制度来实施乡村治理，以求到达对乡村“最优”管理。晚清以降，西方列强的入侵客观上却加速了中国固有社会秩序和规则的破产，国家通过乡绅治理农村的局面也随着被打破，乡村政权的“土劣化”倾向逐步形成并随之愈演愈烈。新中国成立后，中国共产党通过土地改革实现了对乡村政权的重建，农村基层政权的建立是国家在农村的代理机构，而不再作为村民自治机构而存在，它的存在是国家政权在乡村的“延伸”。刚从废墟中建立起来的新中国，迅速意识到中国经济发展战略的“工业化”优先，甚或“重工业化”。因此，由互助组、初级社、高级社，再到“政社合一”的人民公社，国家最终采取了将乡村资源集中到人民公社手中来治理乡村的办法。实现政府经济职能无限扩张和侵占私人决策领域的人民公社制度，通过对农民的有效控制，为国家工业化迅速敛集巨额原始积累，并促使国家在较短时期内建立起较为完备的工业体系。但是，人民公社制度，虽然是控制农民的有效组织，但却不是激励农民生产积极性的有效组织。人民公社集体经营效益的低下和农民长期处于贫困状态，导致国家在1978年后人民公社

制度的迅速解体，代而继替的是乡镇政府和“村民自治”，乡村治理逐渐形成了一种“乡政村治”基层政权格局。现行《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民成为中国乡村社会政治生活的主体，这表明我国的民主法制建设不断完善和发展。乡村治理结构在乡镇基层政权对本乡镇事务行使国家行政管理职能的“乡政”下，由村民委员会这个基层群众性自治组织充分行使对本村社会事务自治权的“村治”。

（2）农村人口流动语境下乡村治理实态

流动是一个社会发展的重要变量。从宏观上讲，流动促使我国经济结构逐步协调和优化、国民经济快速发展；从微观上讲，流动促使了农民现代性的生长、社会地位的提升和公民文化的形成。但是，流动带给国家、社会及农民个人的积极效用在很大层面上且又具有非均衡性，甚或单向性。详言之，流动在将绝大部分社会正面效益集中于流入地和流动农民的同时，却不可避免的将消极的、负面效益抛留于流出地和留守农民。这一社会现象必须要引起政府高度重视和社会密切关注，否则会导致农村社会的调蔽，在一定程度上会造成社会的动荡。

1、流动促使“乡政村治”下的“草根民主”渐发蜕变并引发乡村政权“内卷化”[2]

按常理，流动会促生一个社会的进步和发展。但是，对于我国乡村农村社会，却并非如此，20世纪90年代，逐渐兴起的“民工潮”并非给农村社会注入可持续发展的生产要素，反而却造成了乡村知识、人力、技术、人才及市场的“经济性”外流。乡村人口流动的主体是乡村青年劳力和知识精英阶层的外流。1978年后，国家政权逐渐从乡村基层社会中退却，意欲建构“村民自治”框架来达到对乡村社会的治理，实现乡村社会的“草根民

主”。毋庸置疑，“民主是个好东西”，但是，民主需要不仅理性与智慧，民主更需要意识与能力。农村人口流动的结果是“乡村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中，以至造成乡村发展的‘空心化’。”[1]在市场经济条件下，人口流动表现为一种上位流动，乡村流动主体在年龄、知识、才能等方面具有相对优势。近年来，国内学者实地调研证实，农村人口外流中35岁以下的年青人占总数的86.3%，农村人口的整体素质普遍高于未出者。[3]乡村基层民主“草根”表现出一种实质枯萎态势，乡村政权出现一种有增长无发展的“内卷化”趋向。

2、流动并非带给农地经营“规模化”，而更趋向于农业“过密化”

20世纪90年代形成的“民工潮”，在一定程度上缓解了我国人地关系高度紧张的局势。农村剩余劳动力的大规模流动，成为原本农村土地细碎化、分散化经营形成“规模经营”态势以及通过规模经营获取社会平均利润的必要先决条件，但并非充分。实践表明，在当前我国农村土地制度仍旧实行家庭承包制的基础下，农村人口流动并非带给农村土地的流动。造成如此窘境，原因主要是体制和国情所致。我国自清中后期，一直呈现人多地少的紧张局面，人地关系“剪刀差”式的发展趋势直接造成我国资源禀赋结构的严重失衡。在人口压力下，农业“过密化”使得我国农业经济逐渐变为一种“糊口经济”。农地，对于农民而言，首先表现为“生存资料”，活命的基础，而不是“资源优化配置”的生产要素，农地所承载的社会保障功能在逐渐“超越”其生产功能。[4]土地的家庭承包，不仅造成土地的细碎化、分散化，难以形成“规模经营”农业可持续发展，而且造成土地难以流转，难以按资本、技术、知识相对优势来配置土地。农民流动在很大程度上却造成了土地撂荒、抛荒等畸象，导致农业劳动生产率的低效，直接影响农村的健康有序发展。

3、流动促使村民政治文化认同渐趋下降，乡村治理成本膨胀且效能趋下

国内外学者实地调研证实，流动会促使农民现代性增强与传统性削弱。诚如周晓虹所言：“农民流动本身就是一所培养农民现代性的大学校”。[5]农民现代性的提升会促使农民政治文化的现代化和乡村治理效能增强。但是这样的积极效用却并非“莅临”乡村社会。反而，由于年龄、性别、知识、才能、素质等原因使得未流动农民更多接受到的是关于流动农民上位提升的信息以及城市居民的生活优越性。城市生活参照系的绝对优势使未流动农民内心逐渐产生并积聚起一种强烈的“不断增强的受挫感”。他们感受到的是他们与城市居民之间的生活差距并非因经济发展而带来一种缩小，现实使未流动农民的“期望—收益比”变的无法弥合。美国学者古尔（T·Gurr）认为，带给社会动荡或变革，“最根本的原因不是贫穷而是相对剥夺感”。[6]“相对剥夺感”是一种“现实与期待的负面差距”，是一种典型的“忿忿不平”。当前，广大农村正在发酵而迅速膨胀的“相对剥夺感”，是引发社会冲突的根源之一，直接导致农民对现有权威政治的疏离与文化认同的下降。这些现象不利于我国民主政治建设与和谐社会的构建。

4、流动引发乡村社会的结构性变化，造成农村社会秩序一定程度上的失范

在现有制度体系框架下，随着农村人口流动的持续增长，目前绝大部分农村，由于青壮年和乡村精英的“规模外流”，造成乡村既定社会的一种结构性变化。具体言，乡村社会中留守的主要是老人、妇女和儿童，按徐勇教授的说法，即“603861”部队。[1]这样的乡村社会结构变化将会引发一系列社会问题。譬如，老人赡养、儿童教育等问题。城市生活集聚着现代文明规则，同时也代表着一种社会准入门槛。在现有政治体制下，进城农民真正“进城”的是其廉价的劳动力，随之劳动力的医疗、教育、住房、培训等社会权利却被拒之“城”外。[4]绝大部分流入城市的农民并非实现上位流动而形成公民文化。他们没有融入城市主流社会，也就难以进入城市的规则网络之中。他们作为“边缘人群”，生活在文明规则的“真空”之中，形成了有流动无规则的态势。囿于未被城市生活所接受而回流于乡村的流动农民，他们固有传统乡土秩序已被遗弃，而现代城市文明规则和秩序尚未接

收或内化，因此他们处于一种“好的没有学好，坏的学了不少”的乡村特殊群体。他们的行为方式严重冲击着乡村社会秩序，在一定程度上造成了乡村社会秩序失范。

三、构建乡村有效治理框架的对策

20世纪80年代后，随着政府对农村控制的松动，农村人口流动的迅速发酵并急速膨胀在急速改变着中国的社会秩序，政府对乡村治理模式和乡村文明转型的探索在很大程度上又“创造”出一种“治理性困境”。在构建现代社会进程中，乡村治理结构的重建，亟待政府、社会及乡村等对现有社会资源重新配置和组合，尤其是政府要不断完善已有制度安排和进行适时制度创新。

（1）加快城乡二元社会结构解构步伐，促使社会资源的有序流动

城乡对立二元结构是影响我国全面协调、可持续发展的基本体制矛盾。这样的阻碍主要体现为一种资源配置和流动的失衡性和偏向性。政府通过一系列政治制度供给和政策出台给予城市和工业分割、占据资源的“相对比较优势”，即社会资源存量及增量的流动和分配偏向于城市和工业。这就相对剥夺了乡村社会发展的可利用资源，其中包括乡村治理结构的有效性。中国社会稳定和发展的潜在最大危险是增长收益得不到普遍分享特别是广袤的乡村被排除在获益之外。当前，农村人口流动最大的特征是促使乡村社会发展的核心要素譬如年龄、知识、资本、能力以及市场等更多的表现为一种乡村流往城市的线路单向性，导致乡村社会发展资源的更为稀缺性。在资源不可回流的境况下，传统的乡村结构在不断“复制”而导致乡村出现调蔽，乡村有效治理交易成本加大。乡村社会发展自身相对弱势，使得政府应通过倾斜性制度供给来不断加以弥合。对此，首先，政府对破解二元社会结构不断“催化”以求“加速”。目前，我国二元结构的解构，无论在理论界还是政策界，均成定说，但是，政府却迟迟定而不说，亦或亦说而不作。政府应加大力度促使二元结构的尽

快解构，为乡村有效治理提供制度环境。这其中，尤其重要是户籍制度破解，改革的导向就是要建立城乡一体的市民制度。

（2）加快乡村农地流转制度建立健全，促使农地的“规模经营”

当前，影响乡村有效治理的一个重要原因是乡村农地配置并非由于农村人口流动而促成“规模经营”，反而出现大量农地的搁荒、撂荒等现象。究其源委，从经济学角度讲，其中不乏有由于我国人地关系高度紧张而导致农地生产意义的萎缩和退化。但是，更重要的是我国农地流转制度的缺失和低效。在中国，农地的高产（农业产量）主要是通过对单位土地的不断的追加劳动力要素投资而获取的，并非是过资本、技术、信息等生产要素的投入。诚如美国学者德珀金斯认为：在中国农业发展中，“造成单产提高的主要动力是人口的增加”。[7]中国农村土地生产率不断提高的背后却隐藏着边际农业劳动生产率却逐步下降，农业有增长而却无发展的“农业内卷化”将影响农村结构变迁和乡村社会治理。因此，政府应该加速建立健全农村土地流转制度。一是要加快土地流转的立法。应尽快制定和出台农村土地流转的法律法规，对于农民土地权利的界定，承包经营权流转的补偿标准及收益分配，土地流转的管理，土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定，使农村土地流转纳入法制化轨道。二是大力培育土地流转的中介组织。乡镇可以依托经管站建立土地中介组织，负责土地流转的管理及中介，包括土地流转规划、收集发布土地供求信息；进行项目推介，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转的服务。三是准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。加强管理和搞好服务，包括土地流转的资格审查、合同签证等工作，为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务。

（3）加快乡村政治、经济、文化等组织建设，增强农民参与乡村治理效能

权利只是一个抽象的法理概念，在现代民主法治社会中，社会组织是每个社会成员权利维护和社会经济发展的根本途径。诚如美国经济史学家道格拉斯·C·诺思认为：“有效的经济组织是经济增长的关键。”[8]美国著名政治学家塞谬尔·亨廷顿指出：“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。”[9]故可知，组织是一个群体法理抽象权利的保障，也是提高群体在社会规则中的谈判地位，强化农民与政府、社会的对话权能。而且乡村公民通过组织可以获取或习得政治参与意识和能力、提高经济技能和塑造现代文明规范。我们讲，给农民以国民待遇是一种抽象的权利号召，若没有组织的力量，则只能是未见实效的口号宣传。因此，政府应积极鼓励和支持农民创建和参与组织，这样的组织可以是政治层面的、也可是经济层面的，亦可是文化层面的。最大限度地把农民组织起来。通过组织有机体，使农民的权利拥有实现的组织和体制载体，这不仅可以增强其作为一个社会群体主张权利的“话语权”，也可以在“乡政”和“村治”之间架构有效的沟通渠道和强梁。国内学者何慧丽教授在河南兰考进行的乡村建设实验中积极创新的农村文化组织并取得一定成绩，在一定程度上证实组织提升农民现代性的效能。

（4）加快乡村社会保障机制的建立健全，规范乡村社会结构

改革开放后，原先在毛泽东时代的农村医疗保障，随着人民公社的解体也逐渐破产，农民的医疗、教育、养老等社会保障逐渐被“土地化”。在当前，土地是活命的基础，是农民首要的生存资料，而不再是“资源优化配置”的生产要素。在农村基本社会保障机制尚未建立的前提下，农地逐渐被“福利化”。土地所承载的保障意义已经超越了其本应该具备的生产意义。时下，农村人口流动逐渐在改变着乡村原有的社会结构，随着乡村精英阶层的外流，长久居住在乡村的人口结构逐渐出现老龄化、儿童化和妇女化取向。乡村社会结构性变动将引发更多的社会问题，在一定程度上影响着社会稳定与和谐。因此，政府应加快乡村社会保障体制的建设步伐，主要涉及乡村医疗、养老保险、公共卫生、公共安全等

方面内容。目前，我国逐渐的农村社会保障机制正在建设之中，但乡村医疗保险与养老保险覆盖范围和幅度、公共卫生与公共安全资金持续投入的力度等方面仍表现出一种低水平的发展或增长。因此，政府应加快建立健全财政投入机制和出台制定社会资金回流乡村的导向性政策。一方面保证政府对乡村财政投入的连续性和稳定性，另一方面发挥政府在社会资源配置中的非市场性行为，以充分实现政府功效。

（5）加强乡村教育资源开发力度，强化乡村有效治理的内生变量

农民素质相对低下，在一定程度上直接影响着乡村的有效治理。诚如列宁所言：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治”当前，农村人口流动的主体是农村精英阶层的外向型流动，这就使得我国乡村农民文化水平和综合素养普遍低下的窘境更是“雪上加霜”。国内外学者研究表明，“知识是有助于形成政治技能的政治资源”，[10]在一个群体确定其个体政治态度的因素权重调查中，通常情况下年龄、性别、职业以及收入等统计变量都不如教育变量因素的权数。因此，政府应加大对农村教育资源的开发力度，不断提高乡村有效治理的内生力量。一是政府加大对乡村教育的财政投入和转移支出；二是加大对乡村教育人才的培养和选拔机制的建立健全，为乡村教育水平的普遍提升储备力量源；三，政府应通过倾斜政策制定，激励带动乡村经济发展、政治民主、文化转型等方面的人才回流和集聚，为乡村全面发展和有效治理提供可持续和长效机制。

四、讨论与总结

中国自古即为农业古国和农民大国的基本国情决定乡村治理在国家政权生活中的极端重要性。人地关系高度紧张的资源禀赋结构决定中国农村现代化的根本出路是农民非农化、农业产业化和城乡一体化。[4]因此，如何将超载于农地之上的农村人口剥离出来则是中国发展面临的重大问题。改革开放后，随着政府对乡村社会控制的松动，农村人口逐渐挣脱

土地的束缚，流入或游离栖息于城乡之间。农村人口流动带动中国乡村治理却并非起到“催化”作用，相反更多地则体现为一种阻碍和限制负面效应。政府的乡村治理模式和乡村文明转型探索在很大程度上又“创造”并陷入一种“治理性困境”的陷阱。在当前我国构建民主法治社会的进程中，一种有效的乡村治理模式急需建构，这就有待于政府、社会及乡村等社会资源进行合理有序的配置和组合，尤其是政府要不断完善已有制度安排和进行适时的制度创新，这其中包括对社会基本体制矛盾、制度供给缺失、组织运行低效、教育资源匮乏等解构和建构。

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