地方政府投融资平台的问题与对策分析

科技信息　０本刊重稿０　ＳＣＩＥＮＣＥ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ　ＩＮＦＯＲＭＡＴＩＯＮ　２０１２年第１３期　地方政府投融资平台的问题与对策分析　付连捷张敏赵宝廷　（山东财经大学财政税务学院山东济南２５００１４）　【摘要】我国地方政府投融资平台是在特定的制度和政策背景下产生的一种地方政府投融资方式，它的出现和发展有着客观性和必然性。　地方政府投融资平台在促进城市基础设施建设和公用事业发展方面发挥了不容忽视的积极作用，同时也显现出了规模增长过快、运作不够规　范等问题。本文对地方投融资平台产生的原因、现状和问题进行分析，进而提出规范平台运行的相关政策建议。　【关键词】地方政府；投融资平台；债务风险　个层级政府都设立政府投融资平台．并且按照业务领域的不同再进行　细分：这类融资平台往往资产规模较小，资金内部运作能力较差，银行　为了有效防范财政风险与金融危机．保持经济持续健康发展和社　信用水平较低，融资力度有限．目前在我国中西部地区较为常见，多是　会稳定．各级政府在实施积极财政政策和增加各种债务的同时，需要　平台建设初期的模式。二是大而强模式，即在地方政府只成立若干家　切实加强地方政府债务管理　近三年来．地方政府通过地方投融资平　投融资公司．每一家投融资平台负责若干个领域的基础设施项目建　台筹资规模迅速增加，但是　由于缺乏规范的制度约束．导致产生诸多　设。　‘　问题和风险，并影响到地方财政的可持续发展，因此，地方融资平台成　地方政府投融资平台对于推动城市化和公用事业发展发挥了重　为当前财政理论和管理需要关注的重点问题　要作用．但是．一旦融资平台运营失败．这些债务必变成政府的直接债　地方政府投融资平台．是指地方政府为了融资用于城市基础设施　务．给地方政府带来极大的债务风险。具体问题主要有：　的投资建设，所组建的城市建设投资公司（通常简称城投公司）、城建　２．１融资规模增长过快．融资结构不合理　开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，负责公共交通、　由于缺乏外在约束机制．地方政府融资平台可融资规模和融资期　道路桥梁、燃气、水务、农业、地铁、港口等城市和农村基础设施建设及　限不明确．地方政府极力扩大融资量，甚至不考虑自身还款能力，导致　重大产业发展投资。这些公司通过地方政府所划拨的实物（如土地）、　平台融资金融巨大，超过政府实际承受能力。由于直接融资渠道不畅　货币（财政资金）、无形资产（特许权）等组建一个资产和现金流大致可　且融资手段单一．地方发债的功能受到抑制．致使平台融资形成了以　以达到融资标准的公司．必要时再辅之政府承诺函、财政补贴和设立　银行贷款为主要来源的单一结构．一旦出现银行信贷收紧。不仅建设　政府偿债基金作为还款保证．实现多渠道融资．重点将融人的资金投　资金出现困难．后续资金更无法保证．许多重点基础设施建设项目很　入市政建设、公用事业等项目之中。　可能会基本处于停工和半停工状态　２．２融资主体设立和运作不规范　１　地方政府投融资平台产生的主要原因　融资平台公司设立的门槛和条件不严格．没有专门的制度对投融　１．ｉ财政体制因素　资平台的设立予以规范。尽管银行要求政府出具政府补贴还款的承诺　１９９４年分税制改革后．地方事权过多与财力不足的矛盾在基层　函．但地方政府出具的还款承诺函不具备法律效力。因此，投融资平台　政府表现得越来越突出．地方支出责任不断强化．使基层政府预算安　设立存在巨大的风险。融资平台公司决策机制不明确，管理机制不到　排压力很大，不得不举借债务。省以下财政管理体制不完善，均等化转　位，事前审批、事中操作和事后监督没有形成一套统一、规范的制约。　移支付规模偏小，倾斜力度不够。基层政府缺乏稳定可靠的收入来源，　各级地方政府管理水平参差不齐．管理方式不一致，管理细则多样，政　自我平衡能力弱。可支配财力的不足倒逼地方政府举债．保证本级政　府相关部门都设有下属公司．涉及部门较多．在融资过程中协调成本　府职能的正常履行。于是通过设立投融资平台向国内金融机构借款成　较高．造成效率损耗并存在较大的政策风险　为地方政府普遍的选择．这是地方投融资平台产生的根本原因　２－３缺乏风险控制机制　１．２现行法律约束　地方成立融资平的注册资本绝大多数是以道路、桥梁、公园等公　我国《预算法》规定：“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原　共设施入股．现金比例很小　公共设施既不产生收益。出现危机是也无　则编制．不列赤字。除法律和国务院另有规定外．地方政府不得发行地　法变现，流动性很低，还可能存在评估价值虚高等问题，导致项目自身　方政府债券。”这种法律强制性约束使得地方政府无法通过公开、透明　偿债能力不足　平台公司的还款来源单一．缺乏可持续经营能力和盈　的合法渠道实现市场融资。因此．采取借道政府投融资平台，以企业借　利能力．大多依靠政府补贴和土地出让收益。存在贷款项目“借、用、　款的名义举借政府债务．导致政府债务以更隐蔽的方式出现。　还”脱节的情况．部分融资平台融资、使用与偿债职能分离，资金的责　１＿３政府投资驱动　任主体模糊，“重视投资、轻视经营、忽视偿债”的情况较普遍。　地方政府为了筹集基础市政建设所需资金．设立地方投融资平台　以绕开地方借债制度的约束．可以促进本地市政建设。２００８年的金融　３政策建议　危机成为了地方政府投融资平台飞速发展的催化剂．地方政府融资行　３．１加强地方投融资平台的制度建设　为得到了中央的认可。“支持有条件的地方政府组建投融资平台．发行　首先．要完善地方政府举债相关制度　建立地方公债管理的相关　企业债、中期票据等融资工具．拓宽中央政府投资项目的配套资金融　配套制度．在一定的法律制度框架下搭建有利于地方政府债务管理的　资渠道”①　各个方面的制度措施．包括建立健全地方公债评级制度．建立信息公　开披露制度，规范公债发行的政府担保，给予税收优惠，加强运营监管　２地方政府投融资平台的现状与问题　和责任追究五个方面。其次．合理划分中央和地方财权与事权，提高地　目前。全国已有３０００家以上的各级政府投融资平台．其中７０％以　方政府债务的使用效率　根据责权统一的原则合理划分各级政府间的　上为县区级平台公司．大多是地方政府组建的城市建设开发投资公司　事权和财权　再次．规范投融资平台公司管理制度。规范政府担保行　和城市资产经营公司等不同类型的公司．负责公共交通、道路桥梁、燃　为，确保担保效力，并强化信息披露机制。　气、水务、农业、港口等城市与农村基础设施建设及重大产业发展投　３．２加强地方投融资平台的债务规模控制　资。政府通过划拨实物（如土地）、货币（财政资金）、无形资产（特许权）　政府投融资平台债务已经成为影响财政预算收支平衡的重要因　等形式，组建资产规模和现金流均可达到融资标准的公司．常辅之以　素．防范财政风险必须将政府投融资平台债务收支纳入预算管理。政　政府承诺函、财政补贴和设立政府偿债基金作为还款保证．从而实现　府投融资平台债务实际上是财政资金的提前分配．但政府投融资平台　多渠道融资．将资金用于市政公用事业建设　债务目前仍游离于财政预算管理体制之外．使得难以及时、准确、全面　地方政府融资平台可分为两种模式．一是小而全模式．即在每一　的掌握其债务资金使用情况．不利于财政资金的统一（下转第３９页）　０引言　３　科技信息　０科教前沿０　ＳＣＩＥＮＣＥ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ　ＩＮＦＯＲＭＡＴＩＯＮ　２０１２年第１３期　从表中数据可以看出，ＭＬ３０８，Ｙ１５１，ＭＬ３１０三点ＲＴＫ定位精度　　为保证图根控制测量的精度，为以后的工作提供可靠的质量保　能够满足图根控制的精度．精度高于技术设计书中的精度要求。ＭＬ３１１点离基准站（基准站为　证。我队规定在ＧＰＳ　ＲＴＫ作业过程中，将记录模式设为自动记录模　ＭＬ３１１定位精度则相对要差一些．定位精度较差。　式．平面精度限差设定为±２ｅｍ，高程精度限差设定为±３ｃｍ，点位精度　ＭＬ３０７）距离较远．限差设定为不大于０．０２５，超过此限差的数据不记录。测量重复点的对　ＰＤＯＰ小于ｌ０，３Ｄ　ＣＱ小于０．０２５。　点误差不大于￣３ｃｍ。　５经验总结　在ＧＰＳ　ＲＴＫ作业过程中．每次开始测量后和结束测量前均要对　ＧＰＳ　ＲＴＫ技术应用于长距离的线路图根控制，比传统方法图根控　已知点或已经测量了的控制点进行重点检测，每次不少于２个点，相　制有无可比拟的优越性。在南水北调中线一期工程总干渠图根控制图　距不小于２００米。　根控制测量中．体现更加明显。通过事前准备，使设计线路在ＧＰＳ　ＲＴＫ　在图根控制测量之前，我们要检测本次测量使用的长江水利委员　接收机电子手簿中非常直观的显示出来，可以直接按照ＧＰＳ　ＲＴＫ接　会埋设的ＩＩ等水准控制点。首先检测另一个ｃ级ＧＰＳ控制点，用　收机电子手簿屏幕上的显示的方向、距离指示直接来确定控制点的位　ＧＰＳ　ＲＴＫ测量出其坐标，然后比较结果。当他们之间的坐标数据精度　置．并且可以不间断的连续工作。我队通过ＧＰＳ　ＲＴＫ配合全站仪的有　和误差在允许误差范围内才可以图根控制。否则就要分析原因，重新　机结合．节省了大量的外业工作时间，大大的提高了工作效率。　架设基站．直到校点合格才能进行图根控制作业。　在作业过程中需注意和改进的问题：　３．６数据处理　ＧＰＳ　ＲＴＫ技术精确定位的关键就在于对卫星与接收机之间距离　外业采集的数据首先要传输到联想便携式笔记本电脑里．通过解　的准确计算。按照固定模式：距离＝速度　时间，时间确定之后，速度按　算软件对数据进行整理，然后对其进行平差处理。平差后一般采用　电磁波的传播速度定。众所周知，电磁波在真空中的传播速度很快，但　“点号．点类型，东坐标，北坐标，高程，平面＋高程精度”形式的ＣＳＶ格　大气层不是真空状态．传播信号要受到电离层和对流层的重重干扰，　式．可以利用ｗｏｒｄ把文件改成ｄａｔ格式．便于对成果进行检查、绘图。　电磁波的传播速度肯定受到影响　ＧＰＳ系统解算时只能对此进行平　均．按照一定的模型类别进行计算。因此在具体的区域肯定存在误差。　４质量评定　在大城市或山区。由于高程建筑物．树木林地等对信号的影响，也会导　采用ＧＰＳ　ＲＴＫ作业方法测量图根控制控制点．其成果质量主要　致信号的非直线传播　在大面积水域的地方．例如大江河湖泊水库等　取决于ＧＰＳ　ＲＴＫ测量的数据质量．对此要求在ＧＰＳ　ＲＴＫ作业过程中　附近，由于镜面反射．强烈干扰信号的发射和接收，还降低信号的强　广播发射塔等强电磁波源附近，也　严格按照技术设计书的规定进行操作．尽量使测量成果精度高于技术　度。在高压输电线路、电信信号塔、设计书中的精度要求。并进行了大量的符合检查。符合检查精度如表　会发生电磁波干扰　因此．架设基站时，应该选择在地势较高且视野开　１。　阔的地方．尽量避免任何影响信号传播。接收和发射的因素的干扰。　使用ＧＰＳ　ＲＴＫ技术应首先复核起算　表１　基准点的精度。起算点首先应该是高等级　静态ＧＰＳ点　动态ＧＰＳ　ＲＴＫ点　精度分析　的控制点．且起算点与观测点之间的图形　点号　Ｘ（ｍ）　Ｙ㈧　Ｈｈｎ１　Ｘ㈤　Ｙ（ｍ）　ｒＩ（ｍ）　ＡＸｆｍ１　ＡＹ（Ｈ　ＡＨｈｎ１　分布要尽量好　当使用ＧＰＳ　ＲＴＫ技术进行　ＭＬ３０８　１５７７．４３１　９２６２．８３０　９５．９２６　１５７７．４３６　９２６２．８２５　９５．９２４　０．００５　—０．００５　＿０．ｏ０２　观测时．基准站的精度要经过３—５个高等　级的控制点的联测、复核．确保基准站在各　Ｙ１５１　３２４３．６４３　０６６８．６７４　９３．０ｏ１　３２４３．６４０　０６６８．６７０　９３．００６　一Ｏ．００３　—０．００４　０．００５　个方向测量具有一致的精度　在进行坐标　ＭＬ３ｌＯ　０７Ｏ２．４８９　３８８３．９０４　８２．５８４　０７０２．５００　３８８３．９ｌ６　８２．５９８　０．Ｏ１１　０．０１２　０．０１４　转换时．要使用至少四个已知控制点。在检　ＭＬ３１１　８９９１．６３０　８１　１４．７９３　７３．７６９　８９９１．６ｏ６　８１　１４．７９８　７３．７９８　＿０．０２４　０．００５　０．０２９　校时。应该是同坐标系下的其他控制点。只　有保证起算点的精度才能保证观测点的精　度。　对已知点进行联测，记录联测成果，保证所使用的Ｃ级ＧＰＳ控制　点成果正确。　［责任编辑：王洪泽］　对ＧＰＳ　ＲＴＫ图根控制测量得到的控制点进行静态ＧＰＳ测量来重　复点检测，避免ＧＰＳ　ＲＴＫ图根控制的点位错误。　（上接第３页）管理和调度。对于已有的存量债务，要响应国务院的有　关规定，地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任．要　按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系．不得转嫁偿　债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金．制定偿债计划．　明确偿债时限，切实承担还本付息责任。因此，必须将政府投融资平台　纳入财政预算，并对债务增量规模进行严格控制，防范偿债风险出现。　３－３加强地方政府投融资平台的运营管理　拓宽平台公司融资渠道，不再仅靠银行贷款实现融资计划。合理　采取发行企业债券、联合其他企业共同投资建设的方式充分吸收社会　资本；地方政府应将眼光放长远．从长远利益出发选择投资项目．规范　资金使用过程，提高资本和项目运作效益；强化政府、银行、社会三方　面的监督职责，规范项目运行，提高项目效益：加强平台公司自身偿债　能力建设。　’　总之，通过加强制度建设，规范地方投融资平台的建设．并加强债　务风险控制，充分发挥其促进公用事业发展的作用．不断增强地方财　［３］米璨．我国地方投融资平台产生的理论基础与动因［　管理世界，２０１　ｌ（３）．　［４］李建梅，刘景良，洪晓静．地方投融资平台的透视［Ｊ］．科学决策，２ＯＬＯ（１１）．　［５］秦德安，田婧宇．我国地方融资平台运行风险叨．扬州大学税务学院学报，２０１０　（６）．　［６］王飞，熊鹏．我国地方融资平台贷款现状与风险：规模估算与情景模拟　中国　经济问题．２０１１（１）．　注释：　①关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见　【Ｚ１．银发［２００９］９２号　作者简介：付连捷，女，山东财经大学财政税务学院财政学硕士研究生．研　究方向为财政理论与政策研究。　张敏，女，山东财经大学财政税务学院财政学硕士研究生．研究方向为财政　理论与政策研究。　赵宝延，山东财经大学，副教授，研究方向为财税理论与政策。　政的可持续发展能力。ｌ　【参考文献】　［１］敬志红地方政府性债务管理研究［Ｍ］．北京：中国农业出版社，２０１　１　［２］王雍君．地方政府投融资研究［Ｍ］．北京：经济科学出版社，２００９．　※本文是山东省教育厅人文社科研究计划项目“基于加总技术的　公共品供给方式的演化研究（项目编号：ＪＯ８ＷＥ６０）”的阶段成果。　［责任编辑：王静］