坚持集中采购在政府采购中的重要地位

坚持集中采购在政府采购中的重要地位

作者：吕汉阳

来源：《经济》2011年第11期

实施集中采购有利于充分发挥规模效益、降低政府采购活动的监督成本，有利于形成公平的竞争环境，有利于发挥政府采购的政策功能，但灵活性不足。而分散采购方式缺乏制度约束和监督机制，采购的随意性大，采购行为透明度低，难以形成规模效益，更易滋生腐败。从欧美国家的政府采购发展历史来看，大部分呈“分散、集中、集中与分散相结合”的过程。刚开始由分散到集中，是为了形成规模优势、防止腐败、节约财政资金，拥有了一定基础后开始发挥政策功能。在操作模式成熟、法制环境完备的适当时机，再根据实际需要慢慢降低集中程度，提高操作的灵活性。

我国的政府采购法律规定，政府采购实行集中采购与分散采购相结合的采购模式，其中集中采购模式是政府采购的主要方式，并发挥着极为重要的作用。但是随着市场和采购规模的发展，现有的政府集中采购机构在开展采购工作、履行法定职能中暴露出不足之处，并因此导致了一些采购争议，甚至有些部门和同志认为应当加强部门集中采购和分散采购，淡化大集中采购模式。

笔者认为，目前我国政府采购进程仍处于初级阶段，也就是由分散到集中的阶段，仍然应该重点加强集中采购的范围和规模，强调以规范为主。2009年4月10日国务院办公厅下发的“35号文”提出了七个“坚持”，其中之一为“坚持应采尽采”，再一次明确了“大集中”仍是我国的主要采购模式。目前，在没有严格制度规范的前提下过多提倡分散采购，将可能进一步削弱政府集中采购机构的职能和地位。一旦政府集中采购机构和其代理的项目范围慢慢萎缩，有可能重回以前的各部门分散采购的老路，而不是上升到发达国家制度规范之后的“集中与分散相结合”的阶段，政府采购监管部门的监管成本就会进一步加大，不规范操作的几率增加，不利于实现政府采购制度在改革之初的一系列目标。就目前看，我国政府采购要达到“集中与分散相结合”的阶段至少还需要几十年，在此之前，我们必须坚持以集中采购为主，推进政府采购制度的完善和透明。

鉴于目前政府集中采购机构隶属关系混乱的状况，法律法规中应有必要明确各级政府集中采购机构的组织隶属、主管机构的工作职责和法律责任，确保财政部门依法履行监督管理职能，避免多头共管的情况；而且应尽快实现从中央到地方各级政府关于政府集中采购规则的基本统一。可喜的是，2010年初发布的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》明确了集采机构应当依法独立设置，隶属于同级人民政府，不得与任何政府部门、法人或其他组织存在隶属关系或其他利益关系。条例的出台将导致各地新一轮集采机构设置的调整，打破目前十几种设置模式，统一于同级政府之下。这有利于集采机构形成一个从中央到地方的统一系统，有利于集采机构开展工作。当然，征求意见稿仍然没有明确集中采购机构设置的数量，集采机构的设立不是强制性的，可以设，也可以不设。如果有必要设立，可以设一个，也可以是多个。目前

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各地有设立多个集采机构的情况，这种情况是否有利于政府采购工作的开展，没有深入研究。应该进一步给予研究并明确规定，防止集采机构设置的随意性。