深化事业单位改革的思考

２００９年第ｌ５卷第ｌ期　３月　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ湖南环境生物职业技术学院学报　　Ｈｕｎａｎ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ—Ｂｉｏｌｏ￣ｉｃａｌ　Ｐｏｌｖｔｅｃｈｎｉ　Ｖ０１．１５　Ｎｏ．１　Ｍａｒ．２Ｏｏ９　文章编号：１６７１—６３６１（２００９）０１—０Ｏ９２—０３　深化事业单位改革的思考　彭争艳　（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙４１００８１）　摘要：事业单位是一类颇具中国特色的社会组织，是社会主义物质文明和精神文明的重要力量，在国民经济　和社会发展中起着重要的作用．当前，我国的事业单位改革明显滞后于经济体制和政治体制改革，已经成为我　国经济社会发展的一大障碍．该文旨在概述事业单位改革的内涵、现状、改革的进程．并提出了改革中存在的　问题及下一步改革措施．参６．　关键词：事业单位；改革；策略　中图分类号：Ｃ２３　文献标识码：Ａ　事业单位改革将是中国继农村经济体制改　我国事业单位大部分是在计划经济体制下建　革、国有企业改革和政府行政机构改革之后，为建　立起来的，随着经济体制改革和政治体制改革，也　立和完善社会主义市场经济体制而进行长期努力　随着我国市场经济的发展，事业单位改革明显滞　的又一重大战略性改革．２０世纪８０年代中期，随　后于前两者，其管理体制和运行机制与建设社会　着经济体制和政治体制改革的推进，我国的事业　主义市场经济体制客观要求不相适的矛盾也不断　单位改革也迈出了实质性的步伐．历经２Ｏ多年的　暴露出来．市场经济决定了市场机制是推动生产　改革，事业单位改革取得了一定的成效，并在一些　要素合理流动和促进资源优化配置的基本运行机　领域取得了一些突破性进展．但较之于当前市场　制，而目前一些事业单位仍游离于市场之外，生产　经济体制的逐步完善、政府管理体制由“全能型”　要素和资源难以按市场要求合理流动．市场经济　向“服务型”的日渐转变，事业单位改革则显得相　要求通过竞争机制实现优胜劣汰，而一些事业单　对落后．国家发展改革委员会副主任李盛霖指出，　位不愿意也不敢接受这样的事实，这些脱节与碰　“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机　撞，已经严重影响到了我国经济市场化的进程，对　构改革之后，中国面临的又一项重要任务”．　经济基础起到了不良的作用．因此事业单位改革，　１事业单位的定义及改革内涵　就是不断打破与计划经济相适应的事业单位旧的　管理体制和运行机制，建立新体制和机制，使之逐　事业单位是为了社会公益性目的，由各级政　步适应建设社会主义市场经济体制的客观需求．　府、企业法人、社团法人或公民个人出资以及上述　法人和自然人的某种合资形式依法办理的、依法　２事业单位改革的历程及成绩　自主，独立承担民事责任，从事教育、科技、文化、　改革开放以来，随着经济体制改革的逐步深　卫生等方面的非营利性社会服务活动的独立法　入和行政管理体制改革的不断推进，事业单位改　人．至２００５年底，全国事业单位总计１２５万个，　革也在积极稳妥地进行．党的第十一届三中全会　涉及教科、文卫、农林、广播电视、新闻出版等多个　至今，我国事业单位改革大体上经历了四个阶段：　领域，工作人员超过３０３５万人，是国家公务员的　第一阶段：１９７８—１９８８年，是改革的摸索阶　４．３倍，占全国财政供养人数的近８０％．　段．在文化大革命结束后，全党工作重心开始转移　收稿日期：２００８一ｌ２—２１　作者简介：彭争艳（１９８２一），女，湖南益阳人，硕士，研究方向：领导与决策　第ｌ５卷第１期　彭争艳：深化事业单位改革的思考　９３　到经济建设上来，以市场为导向的经济改革从农　村到城市逐步展开．为适应经济及社会各项事业　略．我国事业单位改革尚处在单项推进、局部试　点、各行其是的探索阶段，缺乏明确的改革目标和　发展的需要，党中央国务院及中央有关部委对教　统一的改革依据．到目前为止只是针对一些领域　育、科技、文化等事业单位的体制改革进行了初步　尝试；按照邓小平同志尊重知识，尊重人才的思　想，为知识分子成长创造条件对事业单位人事制　度也进行了改革的尝试探索，恢复了职称评审工　作，开始推行专业技术职务聘用制，适当下放了事　业单位人事管理权限，初步搞活了事业单位人事　制度，　第二阶段：１９８８—１９９３年，是改革的逐步推　进阶段．伴随着经济体制改革的深入和政治体制　改革的推进，党的十三大明确提出了事业单位自　主经营、自主管理的原则，进一步下放了经营权；　提出了我国干部人事制度改革．改革了传统事业　单位单一的管理模式，建立了科学的分类管理体　制，形成了各具特色的管理制度．随着全国干部人　事制度改革的逐步展开，事业单位的管理自主权　得以下放，国家对聘任制、专业技术职务聘任、工　资分配等方面都进行了改革，取得了一定的成绩，　一定程度上激发了事业单位的活力．　第三阶段：１９９３～１９９８年，是改革的全面推　进阶段．随着党的十四大提出我国经济体制改革　的方向是建立社会主义市场经济体制，事业单位　改革进人到建立与市场经济体制相配套的管理体　制的新阶段，事业单位的独立法人地位得到明确，　部分事业单位开始走向市场，实行企业化管理，有　条件的单位实现了所有权和经营权分离等．　第四阶段：１９９８年至今，是改革的加快推进　阶段．随着社会主义市场经济体制改革深入和发　展，事业单位在裁减冗员、大规模推行聘用制度、　建立岗位管理制度、完善分配制度、健全人事监督　制度等方面进行了改革，很大程度上激发了自身　的活力．　３　我国事业单位改革存在的问题　改革虽然取得了一定的成绩，但由于事业单　位的复杂性，事业单位改革的艰巨性远甚于经济　体制改革和行政体制改革，由此导致事业单位改　革的整体方案很难确定．因此，２０多年来事业单　位改革主要聚焦于局部改革而非整体改革，主要　侧重于机构改革而非体制改革．归结起来，当前我　国事业单位改革的现状中，存在如下主要问题：　１）改革措施缺乏一个成熟的战略规划．我国　近二十年来的事业单位改革之所以成效有限，一　个重要的原因就是没有一个成熟的整体改革战　或行业制订了一些政策，如中共中央组织部、国家　人事部联合发出的《关于加快推进事业单位人事　制度改革的意见》，卫生部发布的《关于卫生监督　体制改革的意见》等．但仍然没有制定一个全国　统一的事业单位改革方案；　２）改革缺乏整体配套措施．事业单位改革是　一个巨大的工程，面临着一系列难题．其关键问题　是“钱从何处来”和“人往何处去”在前阶段的改　革中，中央及各级地方财政为各项改革支出了大　量的改革成本．由于事业单位改革相对滞后，国家　财政支出压力越来越大，无力继续支出庞大的事　业改革成本．另外，由于事业单位改革严重落后于　经济体制和政治体制改革，事业单位事实上已变　成了改革的“避风港”，成为了变相的“社会保障　单位”致使事业单位的人员分流改革遇到了前所　未有的困难和阻力．为解决这些问题，事业单位改　革难以继续推进；　３）放权过度，约束不足．以下放权利为核心　的改革探索使得事业单位内部管理体制上存在着　放权过度，约束不足的问题．事业单位经历了扩大　自主权，改变财政供给模式和转变经营机制等改　革后，大多数事业单位“创收”的积极性很高，但　是，强烈的创收动机只有在遇到同样强烈的市场　约束机制和监管约束时，才能真正带来服务结果　的改善．然而从目前的情况来看，不论是市场的约　束还是政府的约束都还相对薄弱．总体而言，在对　服务提供的结果以及消费者的满意度进行监督与　评估方面，还没有充分的制度化．　综上所述，我国事业单位改革虽然已经取得　了一定进展，积累了一些经验，但还存在许多问　题．问题的关键在于当前我国事业单位改革尚没　有明确的目标、科学的依据和整体配套措施；各事　业部门和事业单位的单项改革、局部改革和分期　散改革，各行其是，既加大了改革的成本，又达不　到改革的目的．　４我国事业单位改革的战略探索　为了建立一个能够与社会主义市场经济体制　相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效　的现代事业组织体系，我国需要进一步推进事业　单位改革．由于事业单位的复杂性和多样化特征，　改革不可能有一下普遍适用的统一的模式，必须　充分考虑不同地区的不同部门的具体情况．为此，　湖南环境生物职业技术学院学报　２００９年３月　下文提出我国下阶段事业单位改革的战略措施．　４．１　制定总体改革方案　事业单位改革是一个复杂的系统工程，风险　性较大，需要中央政府制定总体改革战略，由中央　统一部署、领导组织、自上而下推进，以避免过去　主要由部门和地方政府自主分散地推进改革所带　来的弊端．总体改革方案应包括以下内容：（１）阐　明改革的基本原则，如政企分开，分类管理等；　（２）确立改革的目标模式，如改革后事业单位的　职能定位，治理结构等；（３）指出改革的时期；（４）　确立改革的实施步骤和阶段划分，如改革的先后　顺序，是否采取先试点后推广的方式实施改革；　（５）指出必须的配套措施；（６）明确负责组织与实　施改革的机构．　４．２加强配套制度建设　事业单位改革是一项复杂而艰巨的系统工　程，其间必然涉及诸多相关的配套政策问题．这些　配套制度的改革是深化事业单位改革取得成功的　重要条件和保障．一是建立和完善相应的法律、法　规．不同类型的事业单位在设立、组织、运行及与　政府关系等方面都应有明确具体的法律制度．逐　步完善各种相应的法律、法规体系，才能使我国的　事业单位改革顺利，才能保障改革后事业单位的　发展．二是推进社会保障制度改革．事业单位改革　涉及众多社会事业机构和个人利益．在改革过程　中，必须审慎协调各种复杂的利益．比如，未聘人　员的就业、补尝和安置问题．人员流动后社会保障　制度的连续与衔接问题等都必须认真研究解决．　其中养老保险由于涉及人多，支付量大，更需要重　点解决．此外，事业单位的资产处置和产权安排等　问题也都必须妥善解决．总之，推进社会保障制度　改革，健全社会保障体系，为全面推进事业单位改　革创造的外部条件．　４．３深化事业单位内部管理体制改革　通过分类改革保留的事业单位性质的机构，　都面临着深化内部管理体制改革，强化科学管理　的艰巨任务．建立富有活力和效率的运行机制，需　要做好三方面的工作；一是建立新型的法人治理　结构，原则上对财政全额拨款的事业单位，实行理　事会领导下的执行人日常负责制度．二是建立竞　争性的劳动人事制度，主要是取消行政级别和管　理者的干部身份，实行人员聘用制度；三是建立有　效的激励和约束制度．一方面要改革分配制度，具　体事业单位的工资水平及福利待遇，由事业单位　根据发展需要和实力来确定不再由国家规定．另　一方面要加强约束机制．约束机制可以通过两种　途径建立：第一是事业单位和公众在市场上的互　动．公众通过相互竞争的服务从提供者中进行选　择以及通过参与服务提供和管理，可以在很大程　度上促进事业单位提高服务质量和降低成本．第　二种途径是政府对事业单位实行监管．政府和事　业单位之间建立并有效实施绩效管理制度，可以　达到良好的约束效果．　综上所述，我们认为，中国事业单位管理体制　改革是一项巨大的系统工程，也是一场深刻的社　会革命．要建立一个与社会主义市场经济体制相　适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的　现代事业体系真可谓千头万绪，山重水复，任重而　道远．尽管改革的道路坎坷，充满着各种困难和风　险，却已别无他路或退路可走．我们必须面对现　实，担负时代使命，知难而进，推进这项事关全局　的伟大改革的深入和发展．　参考文献：　［１］赵立波．事业单位改革［Ｍ］．济南：山东人民出版社，　２００３．　［２］成思危．中国事业单位改革——模式选择与分类引　导》［Ｍ１．北京：民主与建设出版社，２０００．　［３］黄学恒．我国事业单位管理体制改革研究》［Ｍ］．哈　尔滨：黑龙江人民出版社，２００３．　［４］魏丽，许江山．对我国事业单位改革的若干思考　［Ｊ］．创新论坛，２００７，（８）；１９—２Ｏ．　［５］朱喜群．深化事业单位改革的战略思考［Ｊ］．行政论　坛，２００６，（３）：８３—８６．　［６］李志强．公共服务创新与事业单位改革［Ｊ］．行政与　法，２ｏｏ７，（６）：８—１０．