经济与管￣（２ｏｏ８年第８期） Ｉ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ 二、如何确保中国的粮食安全？ 粮食安全问题是一个系统工程，涉及到生产、流通、运输、储存、进出口贸易和分配等问题。为确保中国的粮 食安全，有必要在多方面采取措施。 （一）在生产上，通过有效的激励机制调动种粮农民的积极性 １．种粮农民的收入应不低于从事非农产业的农民和城市工人的收入。２００４年的中央１号文件指出，“抓住了 种粮农民的增收问题，就抓住了农民增收的重点；调动了农民的种粮积极性，就抓住了粮食生产的根本；保护和提 高了主产区的粮食生产能力，就稳住了全国粮食的大局”。这里所说的种粮农民的主体应是以种粮为主业的专业 种植农户，他们的收入应高于从事非农产业的农民和城市工人的收入。这部分农户应得到他们作为劳动者的报 酬收入；他们作为农业生产的决策者和经营者还应当拿到经营管理的收入；他们在农业生产上的物质投入应当得 到投资的报酬；由于农业生产是一个自然再生产和经济再生产相交织的过程，自然风险和市场风险并存，他们还 应得到一部分风险收入。 ２．价格刺激是农民增收、农业增产的最有效的手段。通过价格刺激粮食生产是中国在粮食政策上经常使用 的重要而且有效的手段。改革开放之初，联产承包责任制使农民有了农业生产的经营自主权，而当时出台的价格 政策又使农民得到的劳动成果的价值量有较大增长，极大地调动了农民从事农业生产的积极性，使农业生产在较 短时间内快速增长。 １９９６年，国家对中等质量标准的小麦、稻谷、玉米、大豆四种粮食的定购价格，在１９９５年各省、自治区、直辖市 平均收购价格的基础上，每５０公斤提高１５元，并允许地方以此为基准价，在上浮不超过１０％的范围内具体确定 收购价格。１９９６年的粮食定购价格相当于在１９９４年的基础上再提价４２％。当年农民收入增长９％。１９９７年国 家采取了按保护价敞开收购农民余粮的措施，进一步保护和调动了农民的粮食生产积极性。这一政策是使中国 粮食总产量１９９８年创历史最高记录（５１２３０万吨）的重要因素之一①。 ２００４年粮食的综合平均价每公斤比上年回升０．２５元，升幅为２２．２％。粮价回升使来自粮食生产的农民人均 纯收入增加１６５元。 ２００７年农村居民家庭生产经营人均纯收入２１９４元，比２００６年增加２６３元，增长１３．６％，增速提高８．８个百 分点。家庭经营纯收入的增加额对农民增收的贡献率为４７．５６％，比２００６年上升了２１个百分点。而家庭经营收 入大量增加的主要原因是２００７年农产品生产价格上涨幅度较大，导致第一产业经营收入大幅增长。 实践证明，农产品价格的上涨对农民收入的增加起到显著作用。我们要吸取改革以来的经验教训，走出粮食 生产“少了少了多了多”、“一少就喊，一多就砍”的怪圈，要给种粮农民稳定的预期，防止生产的大起大落。 ３．两难的选择。长期以来，中国的农副产品价格很低，城镇人口的收入增加较快，而农民的收入增加相对较 慢。因此，农副产品价格的上涨有其合理性，有利于缩小城乡居民收入差距，协调城乡社会发展。 但农产品价格如持续快速上涨，必然导致劳动成本和以农产品为原料的产业的生产成本上升，这种连锁反应 将使价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀的风险加大，最终既不利于消费者，也不利于生产者。如何既保护和 增进农产品生产者的利益，又保护消费者的利益，防止出现明显通货膨胀，将农产品价格稳定在一个适当的范围 之内，是一个两难的问题。 ①参见中国社会科学院“中国经济形势跟踪分析”课题组《我国粮食生产状况和建立稳定粮食生产长效机制问题研究》，刊于《中国经济 研究报告（２００５－－２００６）》，经济管理出版社，２００６年４月，第２７３页。 维普资讯 http://www.cqvip.com 农业经济 《二ｊ在保证粮食安全的前提下合理配置有限的耕地资源 近年来，国家采取的一系列惠农措施促进了小麦、玉米和稻谷种植效益的增加，这些主要粮食作物的播种面 积大幅增加。但是，由于国内耕地资源有限，粮油棉等作物争地的矛盾比较突出，２００４～２００７年粮油播种面积呈 现此长彼消的格局。粮食播种面积连续４年增加，合计增加近１亿亩，而油料面积连续４年减少，合计减少近 ３０００万亩。这意味着粮食生产的扩大是以油料生产的缩小为代价的。 与此同时，中国的食用植物油消费量持续增长，２００１～２００２年度消费量为１４５４万吨，２００６～２００７年度国内植 物油消费量增至２２３５万吨，年均增长８．９％。这就必然要大量进口大豆和植物油。２００７年大豆进口达到３０８２万 吨，食用植物油进口达８３９．７万吨。中国豆油、棕榈油和菜籽油的进口量皆位列世界第一，三大食用植物油进口 总量占全球贸易量的１８％，其中豆油进口量占全球豆油贸易总量的２４％。２００６年中国大豆国内总消费量达 ４４５１．５万吨，比２００１年（１９０８．８万吨）增加５３％以上，但消费增量的９３％被进口大豆占领。 当前，中国大豆对外依存度为４０％左右，食用植物油对外依存度超过６０％。而国际市场上大豆、豆油价格持 续高涨。为确保中国食用油的供给安全以及食物安全，农业部决定从２００８年起组织实施振兴油料生产计划，并 提出力争今年油料生产全面恢复到２００６年的水平：面积达到３．４６亿亩、平均亩产达到１３５公斤、总产量达到 ４７００万吨。但由于耕地资源有限，大豆及油料作物种植面积的扩大也就意味着谷物种植面积的缩小。与谷物相 比，豆类和薯类的土地密集程度更高，单位播种面积产量水平相对较低。在谷物中，稻谷的单产水平相对较高。 ２００４年中国谷物单产水平超过２３５公斤／亩，而豆类不足１３５公斤／亩。由于不同粮食品种单产水平存在差异，改 变粮食种植结构同样地会引起粮食总产水平的变化。 由于谷物单产水平相对较高，而豆类等作物单产水平相对较低，所以如果谷物播种面积减少相对较多，豆类 播种面积相对扩大，则粮食即使在总播种面积不变的情况下也会由于结构的变化造成总产量下降。当前，由于国 内大豆价格已与国际接轨，而国内谷物的价格比国际市场价格低很多，有些地区的农民已经开始从种玉米改为种 大豆和花生，如果耕地大面积改种大豆和油料作物，势必影响粮食总产量。我们应密切关注这种耕地资源的置换 对粮食产量产生的影响。 （三）准确掌握粮食的库存情况 分析与判断粮食安全形势应建立在准确把握与预测粮食供求基本状况的基础上。粮食的国内供给部分最需 要掌握的是粮食库存的供给能力。 账面的粮食库存总量并不能完全说明政府调控粮食供求与平抑价格波动的能力，对国家粮食库存的有效程 度要有较为准确和全面的估计。第一，账、库的相符程度到底如何，即账面库存数量的水份到底有多大？第二，库 存粮食的品种结构和质量能否符合市场的需求？第三，当前１３个粮食主产区的粮食库存占全国库存的７０％，７ 个主销区的粮食库存占比不到１０％。这种库存的地区分布不平衡会在多大程度上影响粮食的调运能力和调运速度 以及最终影响平衡地区问粮食供应的能力？同时，对粮食的国内需求部分（国内消费总量），即对城镇居民口粮、农村 居民口粮、工业用粮、饲料用粮、种子用粮以及损耗部分各自的需求量及其变动趋势也应有更准确的把握。 只有对粮食的库存状况有了较为准确和全面的把握，制定确保粮食安全的生产和进出口的中长期战略才有 坚实的依托。 （四）通过农产品国际贸易调剂余缺，保证国内的粮食安全 在经济全球化和中国“人世”的过渡期已经结束的背景下，保持粮食供求平衡、粮价基本稳定的一个重要杠杆 是农产品的进出口政策。 １．制定长期稳定的农产品进出口战略。２００３年是中国进入１９９０年代以后粮食产量最低的一年（４３０６７万 维普资讯 http://www.cqvip.com
经济与管Ｎ￣（２ｏｏ８年第８期） Ｉ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ 吨），但同时是中国历史上粮食出１３最多的年份，粮食净出１３ １６１５．９万吨。中国玉米主产区受结构调整等人为因 素和春季干旱等自然因素影响而减产，但当年出１３玉米１６３８．９万吨，创造了玉米出１３的新记录。这导致国内玉 米供给量减少，玉米价格较上年上涨了２１％，引起饲料价格上涨及下游产品价格的相应上涨。２００４年中国谷物对 外贸易由上一年的净出１３转变为净进口５７０．４万吨，主要原因是玉米出口大幅度减少和小麦净出１３转变为净进 ３。当年玉米出１１３仅２３１．８万吨，小麦出１３ ７８．４万吨，而进１３达到７２３．３万吨，增长１６．１倍；与此同时，大豆进１３ 达到２０２３．０万吨，略低于上一年度大豆进口量，接近历史最高纪录。 农产品进出口的大起大落反映出在农产品进出口政策上缺乏长远的战略考虑。应总结历史上的经验教训， 制定长期稳定的农产品进出口战略。 ２．在粮食进１３结构上，要控制直接食用的粮食进１３量的比重。直接食用的粮食的消费弹性比较小，即具有消 费的“刚性”特征；饲料粮和工业用粮的消费弹性相对较高，饲料粮可以用青饲料等进行替代，工业用淀粉可以用 生产期只有２～３个月的薯类淀粉进行替代。因此，确保粮食进１３安全主要集中在控制直接食用的粮食进１３量的 比重上。 ２００４年中国粮食进口中，直接食用的粮食进口量的比重为２６％，饲料粮和工业用粮的进口量的比重为７４％， 也就是说，粮食进口结构主要以饲料粮和工业用粮为主。只要保持现状并控制直接食用的粮食进１３量的比重，中 国粮食进口的增加基本不会危及到中国的粮食安全④。 ３．应进一步研究控制农产品出口的相关政策对中国农产品供给产生的影响。中国发展生物质能源的基本方 针是不与人争粮，不与粮争地。因此，出台政策抑制对粮食的不合理需求是完全正确的。２００８年中国调整了农产 品进出口政策，取消了部分重要农产品的出口退税，开征农产品出口关税，这将在政策导向上促进农产品进口的 增加和农产品出口的减少。 ２００７年，受国内粮食供求关系相对稳定以及国际市场谷物供应紧张和价格明显上涨的影响，中国谷物的净出 ３大幅度增加，全年净出１１３谷物达８３１万吨，较上年增长了２．４倍。在谷物中出１３最多的是玉米，达到４８４．７万 吨，比上年增长５７．９％。稻谷和大米出１３进一步增加，全年出１３数量达到１３４万吨，比上年增长８．１％。 从总体上说，中国的粮食供求将可能长期处于一种紧平衡的状态，但在局部地区和个别的时点上，粮食供过 于求、卖粮难的局面还有可能出现。任由这种现象蔓延势必影响农民的种粮积极性。有的学者认为，抑制粮食出 ３的政策“除了减少本国农民的收入外，根本就不能维持现有产量，１也难以有效增进生产者福利”②。我们应当对 控制农产品出１３的政策在农业生产方面产生的影响进行深入研究。 ４．确保进１３港１３与国内流通设施之间的顺利对接。在全球化的格局中，通过农产品的进出１３贸易，发挥中国 一部分农产品的比较优势，并通过调剂余缺来保持农产品供给与需求的动态平衡，对于耕地资源有限、人１３众多 的中国来说，尤为重要。而农产品进出１３贸易顺利进行的前提是确保进口港口与国内流通设施之间的顺利对接。 ２００３年中国港口粮食吞吐量只有７４６．５万吨，这与仅大豆进口量就达到３０００万吨的水平是不相匹配的③。可见， 确保粮食进口安全的关键问题在于如何确保进口的粮食能够顺利上岸。 （五）理顺国内农用生产资料的生产价格，增加对种粮农民的农资综合直补 农业生产资料价格上涨会侵蚀农产品生产的利润空间，最终会损害农民的种粮积极性。从全局考虑，如何采 取有效措施，调控好农业生产资料价格上涨的幅度，是防止农产品价格与农业生产资料价格轮番上涨从而将食品 ①参见陈永福：《中国粮食贸易对国内粮食安全的影响分析》，工作论文，２００５年。 ②参见程杰：《全球资源整合应对粮价上涨》，《国际商报》，２００８年７月１１日。 ③参见陈永福：《中国粮食贸易对国内粮食安全的影响分析》，工作论文，２００５年。 维普资讯 http://www.cqvip.com 农业经济 价格上涨演变为明显通货膨胀的关键环节。但应当指出，在国际能源价格高企的形势下，国内煤炭、天然气和电 力的价格也在上涨，控制国内化肥和其他农业生产资料的出厂价格而造成价格的扭曲，将使这些企业陷入困境， 从而会反过来影响到粮食生产。从长远看，应理顺国内农用生产资料的生产价格，如考虑到整个宏观形势，需要 粮价保持相对稳定，则应增加对种粮农民的农资综合直补，保证粮食生产的合理利润，防止出现因产量增加而增 加的收入被农资涨价所抵消的现象。 （六）在流通领域采取政策措施减少农产品流通的交易成本和运输成本，使农民和消费者都能受益 ２００８年农产品价格能否稳定，关键环节之一在于能否做好农产品流通工作。随着农业结构战略性调整的推 进，农产品的区域化布局和专业化生产基本形成，农产品消费市场和产区市场的距离越来越远，农产品运输成本 在农产品价格中所占比重越来越大。据商务部统计，在中国农产品销售价格中，流通成本占５０％左右。流通领域 往往是放大价格波动的环节。而在价格的上涨中，农民和消费者往往都得不到实惠。 为了解决这些问题，除了采取措施降低运输成本和交易成本、减少交易环节外，政府应履行自己的职责，加大 市场监管力度，多部门监测农产品及其相应的食品价格行情，打击非法操纵市场价格的行为，规范价格变动机制。 （七）通过组织创新和构建制度平台建立粮食安全的长效机制 在农业生产中，应鼓励和支持以种粮为主业的专业种植农户组成粮食生产专业合作社，在条件成熟时将这样 的合作社在更高层次上组织成联合社或协会，这样的合作组织在粮食生产和销售方面能达到较大规模，可占有较 大的市场份额，对市场信息的了解及对市场的预测也更容易。通过这种组织创新就能构建一个平台，使农民的粮 食生产专业合作社与政府有关部门以及粮食加工企业在粮食生产方面协商对话、沟通信息，政府也就找到了进行 宏观调控、优化资源配置的“抓手”，最终建立起政府、企业与粮食生产专业合作社之间的平等的伙伴关系，这将是 保障中国粮食安全的重要制度安排。 （八）补贴低收入群体 受粮价和其他食品价格上涨影响最大的是食品支出占收入比重很大的社会弱势群体。一定要通过补贴等形 式使他们能买得起足够、安全和富有营养的食物，保证他们已经较低的生活水准不再下降。 三、结语 未来相当长一段时期，世界有可能面临着不断增长的农产品需求和不断上扬的农产品价格。中国在农业现 代化进程中，必须立足国内，提高农业的土地生产率和劳动生产率，保护耕地资源，确保农业的综合生产能力和农 产品的有效供给。 中国粮食生产长期主要面临资源约束、粮食供求关系保持紧平衡的问题，同时，粮食生产由于受到气候、政策 等多种因素影响，年际间的总产量波动十分明显。为了避免粮食生产的“少了喊，多了砍”的恶性循环，在政策上 要应充分利用粮食耐储存等特点，实现以丰补歉，并借助国际市场进行调节，促进国内粮食市场供求基本平衡。 建立稳定粮食生产的长效机制的关键是在稳定耕地面积的基础上，让农民愿意种地。这就需要提高农民种粮的 效益，使得以种粮为主业的专业种植农户的收益大体相当于甚至高于从事其他农牧业生产和非农产业者的收益。 只要能做到这点，中国主要农产品基本供给的保障应当没有问题。解决粮食安全问题的关键还是要建立一个农 民增收、农业增效、农村社会稳定和谐的长效机制，使种粮农民有稳定的预期，从而确保中国的粮食安全，为宏观 调控任务的顺利完成做出贡献。 责任编辑：姚望春
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