2015年中国担保行业
信用分析报告
章俊 周小白
上海新世纪资信评估投资服务有限公司
Shanghai Brilliance Credit Rating & Investors Service Co.,Ltd.
摘要
中国担保行业经过二十多年的发展，已构建起“政策性担保机构为主体、商业性和互助性担保机构为两翼”的担保体系，对缓解中小企业融资难、降低银行信贷风险等方面发挥了重要作用，产生了较大的社会以及经济效益，是我国现阶段金融领域不可或缺的组成部分。 近年来，在宏观经济增速持续放缓的背景下，中小企业生存压力增大，银行业不良率持续上升，债券市场违约风险不断暴露，行业部分负面信息使担保机构遭遇信任危机，小型、民营担保机构代偿压力增大、机构数量明显减少，与国有担保机构间的信用水平出现较为明显的分化，行业整体信用风险上升。
传统银担合作渠道下的间接融资性担保目前仍是担保机构的主要业务和收入来源，但债券市场增信需求的快速上升，为具有较强资本实力的大型担保机构提供了新的业务渠道和发展空间。同时，非融资性担保逐渐得到重视，为担保机构拓展低风险业务提供选择。但目前，担保行业在高风险低收益业务模式下，担保放大能力及盈利空间依然受限，风险分担机制不足更是加大担保机构代偿风险。非法集资、民间借贷、利用关联企业骗贷等“高收益”业务诱发部分担保机构违法违规经营，行业盈利模式问题亟待解决，未来“安徽模式”及“深圳模式”或可成为担保行业创新业务模式的典范。
展望2016年，国内外经济形势仍存在诸多不确定性因素，面临一定下行压力。中国中小企业在经济增速换档期，将面临经营压力增大、违约风险上升等问题，从而使得以中小企业为服务对象的担保机构面临更高的信用风险。但政策层面，政府对促进担保行业发展给予了充分重视，未来将继续强化担保机构在中小微企业融资过程中的桥梁作用，加快再担保体系的建立，并配套相关的政策支持和监管，有利于行业长远发展。
2015年中国担保行业信用分析报告 China Guarantee Industry Outlook 2015
目录
第一部分 担保行业信用环境 ...................................................................................................................... 1
1.中小企业融资需求和信贷风险分散需求是担保行业发展的基石 ......................................................... 1
担保是中小企业解决融资需求的重要手段 ......................................................................................................1 担保是金融机构分散信贷风险的选择工具 ......................................................................................................2 担保体系是政府构建金融体系的组成部分 ......................................................................................................2
2. 监管机构及内容不明、立法层次较低等问题突出，合理监管体系有待建立 ................................... 2
起步探索阶段（1993-1997年）：《担保法》 ....................................................................................................3 基础构建阶段（1998-2002年）：《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》 .............................3 扶持发展阶段（2003-2008年）：《中小企业促进法》 ....................................................................................4 规范整顿阶段（2009年至今）：《融资性担保公司管理暂行办法》 ..............................................................5 监管部门有待明确，监管内容有待细化，立法层次有待提高.......................................................................7
3.外部经营环境不佳，担保行业信用风险增大......................................................................................... 7
宏观经济下行压力加大，社会融资规模增速下降，担保业务增速放缓 .......................................................8 中小企业生产经营陷困，担保机构进入代偿高峰期 ......................................................................................9 银行业不良率持续上升，银担合作收紧 ........................................................................................................ 10
第二部分 担保行业信用特征 .................................................................................................................... 11 1.市场主体不断丰富，但机构数量进入负增长阶段，机构间信用水平分化加剧 ............................... 11
“一体两翼”担保体系建立健全，但民营担保机构数量不断收缩 ............................................................. 11 国有担保机构因具有政府隐性背书，可获得一定的外部信用支持 ............................................................. 12
2.直接融资担保及非融资担保快速增长，业务结构有所调整 ............................................................... 13
债市增信需求扩大，直接融资担保快速增长，发展机遇与风险管控压力并存 ......................................... 14 非融资性担保因风险相对较低而受市场欢迎 ................................................................................................ 16
3.行业盈利空间受限，风险分担机制不足，高风险低收益业务模式亟待调整 ................................... 16
行业担保能力不足，盈利空间受限，代偿压力加大 .................................................................................... 16 反担保变现困难，比例分担及再担保缺乏，行业风险分担机制不足 ......................................................... 18 “高收益”业务诱发部分担保机构违法违规经营 ........................................................................................ 19 “深圳模式”：投保联动为担保行业平衡收益及风险提供业务创新思路 ................................................... 19 “安徽模式”：担保机构回归政策性导向的探索 .......................................................................................... 20
第三部分 担保行业信用展望 .................................................................................................................... 20 1.外部经营环境仍然复杂，行业风险仍将持续暴露............................................................................... 21
国际经济缓慢复苏，外贸企业出口形势严峻 ................................................................................................ 21 国内宏观经济放缓，中小企业国内市场承压 ................................................................................................ 22
2.行业监管新规即将出台，监管力度将进一步加强，监管机制有望优化 ........................................... 23 3.行业扶持力度加大，再担保、小微及“三农”担保机构政策支持意愿明确 ................................... 24
附录14家样本担保机构财务及经营情况（截至2014年） ..................................................................... 26
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图表目录
图 1：2005-2014年中国GDP情况 ............................................................................................................... 8 图 2：2008-2014年末中国社会融资规模存量及担保余额情况 ................................................................. 8 图 3：2010-2014年中国中小企业景气度走势 ............................................................................................. 9 图 4：2008-2014年中国融资担保机构数量及增长情况 ........................................................................... 10 图 5：中国商业银行不良贷款情况 ............................................................................................................. 10 图 6：担保业务品种分类 ............................................................................................................................. 14 图 7：2011-2014年末中国担保市场产品结构 ........................................................................................... 14 图 8：2011-2014年末中国担保机构债券担保数量及余额 ....................................................................... 15 图 9：2012-2014年样本担保机构担保能力释放情况 ............................................................................... 17 图 10：2012-2014年样本担保机构盈利能力情况 ..................................................................................... 17 图 11：发达经济体GDP增速走势 .............................................................................................................. 21 图 12：发达经济体制造业PMI指数走势 .................................................................................................. 22 图 13：2010-2015年前三季度中国进出口情况 ......................................................................................... 22 图 14：2013-2015年前三季度中国GDP及三大产业增长情况 ............................................................... 23
表 1：中国担保行业发展及政策监管历程 ................................................................................................... 3 表 2：基础构建阶段担保行业相关政策汇总................................................................................................ 4 表 3：扶持发展阶段担保行业相关政策汇总................................................................................................ 5 表 4：规范整顿阶段担保行业政策汇总 ....................................................................................................... 6 表 5：中国担保机构类型及特点 ..................................................................................................................11 表 6：中国国有及民营担保机构数量及比重变动（单位：家，%） ...................................................... 12 表 7：部分国有担保机构获得的外部支持情况.......................................................................................... 13 表 8：截至2015年9月末中国债券市场实质性违约债券汇总 ............................................................... 15 表 9：2012-2014年样本担保机构平均资本回报率分布.......................................................................... 17 表 10：《融资担保公司管理条例》征求意见稿重点内容 .......................................................................... 24
2015年中国担保行业信用分析报告 China Guarantee Industry Outlook 2015
第一部分 担保行业信用环境
1.中小企业融资需求和信贷风险分散需求是担保行业发展的基石
担保行业主要包括担保机构、被担保企业和资金供给方三类市场主体。首先，担保机构是担保行业最重要的市场主体，是担保业务的供给者。其次，被担保企业是这个市场上的资金需求者，也是担保业务的需求者。银行出于风险控制的要求，对一些贷款业务要求企业能够提供相应的担保。在中国的担保市场上，由于中小企业信用程度普遍较低，融资相对与大企业来说存在更大的困难性，因此，担保市场上的贷款企业主要是中小企业。最后，资金供给方包括银行、非银行金融机构和企业。银行是担保市场上主要的资金供给者，同时也是担保业务的需求者。中小企业由于信用较低或者银行对部分企业信贷业务的风险控制严格，银行需要其提供相应的担保才能提供贷款。目前中国包括国有商业银行、股份制商业银行、地方商业银行在内的各类型银行都开展了担保贷款业务。 担保是中小企业解决融资需求的重要手段
近年来，中国中小企业发展迅速，企业数量逐年增加。据全国第三次经济普查，2013年末全国中小企业数量达到4200万家，比2007年增长了49.4%，占全国企业总数的99%以上。中国中小企业的发展促进了经济繁荣，是中国国民经济发展的主要推动者，创造了全国60%的国内生产总值，贡献了全国50%的财政税收；同时，对扩大就业、促进社会稳定起到了重要作用，为城镇人口提供了80%的就业岗位，特别是中国中小企业大多属于劳动密集型企业且分布广泛，相当一部分处于中小城市和城镇，通过组织农民进行规模化集约化的生产，吸纳大批农村剩余劳动力，不仅有利于社会的和谐，而且对于中国实现农村城镇化、工业化起到了极大的推动作用；此外，中小企业在推动科学进步方面也起着重大作用，全国80%以上的新产品研发，75%以上的企业技术研发以及65%以上的发明专利都来源于中小企业。而且中小企业的参与，有效的补充了市场的不足，满足了消费者个性化的需求。中国中小企业与大型企业相互促进，共同发展，并开展有效的市场竞争，不断完善和发展中国的市场经济。
中小企业在发展过程中面临的问题较多。在初期进入市场时，中小企业就面临很多阻碍，在基础设施、金融服务、国防工业等领域对中小企业存在一定的限制，多数民营中小企业难以进入。政府部门也存在忽视中小企业的现象，如在招商时设置门槛过高，政府采购过程中不考虑中小企业等。而垄断行业中的大型企业，利用自身的竞争优势，对中小企业进行挤压，妨碍其进入市场。另外，中小企业各种税费负担仍然很重，中国税制以流转税为主，这就导致盈利水平较低的中小企业承担了繁重的税负。而部分地方政府，为缓解财政困难，存在对中小企业乱收费用的情况，加重了中小企业的负担。
在众多问题中，融资难一直是制约中小企业发展的主要难题。虽然在国家相关政策的支持与各地区各部门的大力帮助下，中小企业融资问题得到了一定的缓解，使得可抵押资产多、信誉等级高、经营良好的中型企业融资状况有所改善，而中小微企业的融资状况仍不容乐观。据工业和信息化部统计，目前银行信贷可基本覆盖大型企业和80%的中型企业，而对
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于小微企业只能达到20%。授信额在500万元以下的小企业贷款占全国企业贷款数额的比例不到5%；同时，中小企业还存在融资成本偏高的情况，中国中小企业融资成本比大型企业平均高出6-8个百分点。导致上述问题的原因主要是中国金融体系不够完善。国外经验表明，诸如担保机构这样的金融服务机构是解决中小企业融资难问题的主要途径。 对于中小企业，由于其自身规模小、抗风险能力弱、管理水平落后、信用水平低、财务信息不规范及缺乏透明度等问题，难以从银行获得贷款。担保机构利用其自有资金，包括国有资本、商业性资金以及企业互保资金，为中小企业提供担保，提高中小企业的信用度，并收取一定数额的担保费作为报酬，通常担保费率较低，不超过贷款总额的2%，从而有效的解决了中小企业融资难问题。而且，由于担保资金的金融杠杆作用，允许担保机构以数倍于净资本的最高十倍数额为企业提供担保，杠杆作用越大，可担保的金额就越多，为中小企业的发展提供了稳定、持久、足量的资金。担保机构的产生为银行和中小企业之间构建起一座桥梁，缓解了中小企业的融资难题。 担保是金融机构分散信贷风险的选择工具
对于金融机构，担保体系的建立，有利于金融市场发展和完善。市场经济下，银行间的竞争日趋激烈，各个银行大量开拓新市场，开展新业务，随着中小企业的迅速发展，对于资金的需求也日益高涨。但出于银行对自身风险管理的考虑，开展对中小企业信贷支持业务难度很大。担保体系的建立，提高了中小企业的信用等级，有效的分担了银行的贷款风险，并为银行节约了信息成本。由于担保机构大部分具有专业人员配备以及信用风险评估方面的技术，并且与申请贷款的中小企业身处一地，与当地企业建立有良好的合作关系，掌握一手资料快速准确，并可对中小企业经营情况实时监控，有效的预防了潜在信用风险的发生。担保机构在信息方面相较商业银行存在很多优势，缓解了中小企业与商业银行间的信息不对称问题，很大程度上分散并化解了银行的信贷风险，避免了中小企业的道德的风险以及商业银行的逆向选择。使得一大批被银行拒之门外的中小企业获得了贷款，为商业银行拓展了新的业务，创造了巨大的业务市场。 担保体系是政府构建金融体系的组成部分
对于政府，通过发展担保机构，构建完善的金融服务体系，可加大对中小企业融资需求的扶持，在解决中小企业融资困境和发展问题的同时，可以推动经济发展、创造财政税收、吸纳就业，有利于社会经济的稳定。
总体来看，担保服务体系的建立和运行有利于缓解中小微企业融资难问题，促进社会经济发展；商业银行借此拓展中小企业信贷业务的同时合理控制风险，改进对中小微企业的金融服务，培育新的业务和利润增长点。
2. 监管机构及内容不明、立法层次较低等问题突出，合理监管体系有待建立自中国经济技术投资担保公司成立以来，真正意义上的融资担保机构开始出现。总结20年多来中国担保行业的发展，其政策制度经历了以下四个阶段：
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表 1：中国担保行业发展及政策制度历程 时间 1993-1997年 发展阶段 起步探索阶段 阶段性特点 各类担保机构萌芽，银担合作渠道初步建立，融资担保需求不强 中小企业担保服务需求增加，行业扶持力度1998-2002年 基础构建阶段 加大，各类担保机构涌现，“一体两翼”担保格局形成 2003-2008年 扶持发展阶段 相关法律法规及制度 《担保法》 《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》 外部经营环境良好，民营担保机构“井喷”，《中华人民共和国中小企市场规模迅速扩大，违规经营现象并现 业促进法》 2009年至今 规范整顿阶段 外部环境变差，风险事件频发，监管体系问《融资性担保公司管理暂题显现，行业整顿力度加大 行办法》 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制 起步探索阶段（1993-1997年）：《担保法》
1992年，重庆高新区管委会和中国工商银行共同发起，与高新区部分企业共同出资成立融资担保基金，为出资企业融资提供担保。同年，上海等地民营企业自发组织成立互助基金，为成员企业取得银行贷款提供担保。
1993年，经财政部和国家经贸委报国务院批准，中国经济技术投资担保公司（中国投融资担保有限公司的前身）成立，成为中国第一家政策性融资担保机构，标志着中国担保行业发展的开端。
在起步探索阶段，中国担保机构的各种形式都在萌芽，“一体两翼”格局初现。由于该阶段中国银行业商业化进程滞后，信贷资金供不应求，对担保服务的需求不强，担保产品单一，担保机构数量少。
这期间规范担保行业的主要法律是1995年颁布的《担保法》。《担保法》对担保的方式、条件、责任承担等做了具体规定，明确政府不得为企业提供担保，规范了担保主体，成为维护担保机构利益的法律依据。
基础构建阶段（1998-2002年）：《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》 1998年，安徽铜陵、江苏镇江、山东济南等地展开试点工作，建立担保机构和担保基金，为企业融资提供服务。浙江、福建、贵州等地也在地区内设立担保机构和基金，主要向民营企业提供融资担保服务。同年，北京、广州两地也相继建立了专门针对科技行业和建筑业的担保机构。1999年11月，萧山市第一家互助担保机构萧山市义桥镇担保服务有限公司成立，共吸纳会员企业13家。
在基础构建阶段，国家出台多项促进中小企业发展，并且组织建立中小企业信用担保体系，鼓励向中小企业提供融资担保的政策。1999年，随着中国人民银行《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》及国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意
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见》的发布，对中国担保体系制度进行了进一步的发展和完善。指导意见中，对担保机构的资金来源、行业性质、种类、服务对象、职能、业务程序、资金管理以及行业的监督管理都做出了明确的规定。2000年7月，国家经贸委发布《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，其中指出各级政府要加大财政扶持力度，安排一定资金投入信用担保行业，加快建立信用担保体系，以更好的支持中小企业发展。随多项行业扶持政策的出台，中国担保机构也呈现出多样化的特点，担保行业得到了积极的推动发展。 表 2：基础构建阶段担保行业相关政策汇总 出台时间 政策制度名称 制定单位 主要内容 对担保机构的资金来源、行业性1999年6月1日 《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》 国家经贸委 质、种类、服务对象、职能、业务程序、资金管理以及行业的监督管理做出了明确的规定 《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》 鼓励各级政府加大财政扶持力国家经贸委 度，安排资金投入信用担保行业，加快建立信用担保体系 2000年7月6日 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制 扶持发展阶段（2003-2008年）：《中小企业促进法》
2003年1月1日，《中小企业促进法》正式颁布实施，担保行业发展有法可依。该法律规定，县级及以上政府和部门应选择部分有条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点，并大力推进中小企业信用担保体系建设。以《中小企业促进法》颁布为起点，中国担保行业监管进入了一个新的阶段，各种类型担保机构大量涌现，机构数量迅猛增加，并且日益呈现多元化的发展趋势。
2005年，为规范中小企业信用担保机构的市场准入，促进担保机构的健康发展，国家发展改革委发布《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》，对跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构的设立与变更做出规范。2006年，由国家发展改革委、财政部、人民银行、税务总局、银监会五部门发布了《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，主要针对担保机构规模较小，抗风险能力不强，行业管理不完善等问题，提出对于建立健全担保机构的风险补偿机制，完善担保机构税收优惠等支持政策，推进担保机构与金融机构的互利合作，切实为担保机构开展业务创造有利条件，加强对担保机构的指导和服务等方面的具体措施。2008年，国务院办公厅在《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中指出，为应对金融危机的冲击，进行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，支持中小企业发展，落实对担保行业的资金注入，增加对担保机构的支持。 五年间，中国担保行业保持较快发展势头，整个行业运行大致平稳，没有出现系统性风险。据统计，2008年末全国担保机构已由2003年末的966家增长到4247家，年均增长速度达28%；2008年筹集担保资金2334亿元，当年为23万户中小企业提供的贷款担保额达7221亿元，实现收入376.4亿元，实现利润44.7亿元；2008年末，在保中小企业近17.4万户，在保责任余额4429.7亿元。
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但这一阶段，部分担保机构从事资金拆解、高风险投资等问题，直接放贷风愈演愈烈，亦有部分担保机构涉嫌非法集资和欺诈，业务风险突出。尽管，这一阶段中国担保行业迅速发展，对提高中小企业融资效率，促进中小企业和“三农”发展起到了重要作用，取得了良好的经济效益与社会效益。但是，担保行业依然存在市场定位不清、机构及业务运作不规范、风险管理水平亟待提高等问题，而监管制度体系不健全、社会信用体系缺失，也不利于担保行业的发展。
表 3：扶持发展阶段担保行业相关政策汇总 出台时间 政策制度名称 制定单位 全国人大常委会 主要政策内容 中央财政预算设立“中小企业科目”，2003年1月1日 《中小企业促进法》 并将扶持中小企业信用担保体系建设列为重要内容，使担保行业的政府扶持引导有了稳定的渠道 《关于鼓励支持和引导2005年2月29日 个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 《关于跨省区或规模较2005年12月29日 大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》 《关于加强中小企业信2006年11月23日 用担保体系建设意见的通知》 《关于中小企业信用担2008年1月9日 保机构有关准备金税前扣除问题的通知》 发改委、财政部等五部委 作为专门文件，从财政扶持、税收减免、银保合作、抵质押登记、信息共享及组织领导等方面作了进一步明确 发改委 规定跨省区担保机构设立或变更条件 国务院 鼓励社会资本设立担保机构，建立健全信用担保体系，加强对信用担保机构的监管等 财政部、税务总局 允许担保机构风险准备金税前提取 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制
规范整顿阶段（2009年至今）：《融资性担保公司管理暂行办法》
担保机构在产生社会效益的同时，仍然有一系列的问题存在。首先，基础薄弱，社会信用度不高；其次，资本不足、盈利能力弱；再次，部分担保机构经营不规范甚至经营混乱，存在非法吸存、非法放贷、过度投资等违规行为。2009年开始，担保行业发生一些列信用风险事件：中科智担保集团从中国商业担保第一品牌到亏损12亿，且出现虚假出资，财务造假等丑闻，导致担保业务停滞发展，引发担保信用危机；再到华鼎担保骗贷案、郑州诚泰事件、金邦事件等一系列担保事件，都考验着金融机构及社会公众对担保机构的信任。这一连串担保危机的爆发，使担保行业的形象遭到重大损坏，扰乱了正常的金融市场秩序。 针对该阶段担保机构存在的现象，2009年2月，国务院下发《关于明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发[2009]7号），明确建立融资性担保业务监管部际联席会议，联席会议由银监会、发改委、信息部、财政部、商务部、人民银行、工商总局和法制办等八部
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门组成的，负责拟定融资性担保业务监督制度，指导地方政府对担保业务进行监管和风险处置。由此，担保机构的监管职责开始逐渐明确，各项规则开始落实，担保行业整顿开始逐步推进。
表 4：规范整顿阶段担保行业政策汇总 出台时间 2010年3月8日 政策名称 《融资性担保公司管理暂行办法》 制定单位 银监会、发改委等八部委 主要政策内容 融资性担保机构的专门监管规章 明确要求建立融资性担保业务监管部《关于进一步明确融资2010年3月24日 性担保业务监管职责的通知》 际联席会议，加强融资性担保业务的国务院办公厅 管理，制定相关的管理监督制度，并提出了“谁审批设立、谁监督管理”的原则，确定地方相应的监管职责。 《关于促进融资性担保行业规范发展的意见》 《关于规范融资性担保2012年4月15日 机构客户担保保证金管理的通知》 2012年5月25日 《中小企业信用担保资金管理办法》 《关于清理规范非融资性担保公司的通知》 银监会、发改委等部委 融资性担保业务监管部际联席会议 工信部、财政部 银监会、发改委等八部委 提出担保行业存在从事非法吸收存款、非法集资和高利贷等活动，采取措施进行规范。 对客户保证金管理进行统一规范，从制度上消除客户保证金被挪用的风险隐患，完善融资性担保行业制度体系。 对符合扶持条件的中小企业信用担保项目给予资金资助与补助 将非融资性担保公司划入监管范围，整顿非融资性担保公司的混业经营、经营违法违规业务等行为 对内保外贷、外保内贷及物权担保的外汇管理等跨境担保行为进行规范管理，并补充了具体的管理操作指引 明确要求加强担保机构的监管、推进融资性担保业务监管部际联席会议 再担保体系建设、有效降低小微企业和“三农”融资的成本，为小微企业和“三农”的经营和发展提供机制和环境的保障 明确要求省级再担保机构三年内基本实现全覆盖，研究设立国家融资担保基金，完善银担合作模式，建立健全2015年8月13日 《关于促进融资担保行业加快发展的意见》 融资担保业务风险分散机制；出台《融国务院 资担保公司管理条例》及配套细则，基本形成适合行业特点的监管制度体系；持续加大政策扶持力度，形成以小微企业和“三农”融资担保业务为导向的政策扶持体系。 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制
2011年6月21日 2014年1月6日 2014年5月12日 《跨境担保外汇管理规定》 国家外汇管理局 《关于促进融资性担保2014年7月15日 机构服务小微企业和“三农”发展的指导意见》 6
2015年中国担保行业信用分析报告 China Guarantee Industry Outlook 2015
2010年3月，融资性担保业务监管部际联席会议联合发布了《融资性担保公司管理暂行办法》，指出融资性担保机构的设立应当经监管部门审查批准，颁发经营许可证，凭许可证向工商部门申请注册登记，并且，对于融资性担保机构的业务范围、经营规则、风险控制、监督管理法律责任等方面做出了明确的规定。
这一阶段，随着国家不断推出多项政策法规对融资担保行业进行规范整顿，担保行业机构数量和业务规模平稳增长，资金积累增多，风险水平有所提高，支持中小企业融资的作用不断增强。
监管部门有待明确，监管内容有待细化，立法层次有待提高
中国目前已形成了以《融资担保公司暂行管理办法》为核心的法律监管体系。但监管主体、监管内容与监管规则等方面都需要进一步明确、细化和落实。
第一，监管部门有待明确。国办发[2009]7号文只是规定了“谁审批设立、谁负责监管”，没有明确谁是担保机构的监督管理主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府负责确定本地区担保机构的设立审批、关闭和日常监管的部门。从目前的情况来看，有的省市指定金融局负责监管，有的省市指定工信委，有的指定发改委，基本没有解决存在多年的多头监管、权责不明的状况，影响了担保行业的可持续发展。
第二，监管内容有待细化。对担保机构的监管应该包括从市场准入到市场退出的全部业务活动。目前的管理办法中虽然规定了对担保机构市场准入的条件，但现存的担保机构并不需要履行市场准入程序仍然可以与银行合作开展担保业务，造成准入规定只针对新进入担保行业的机构和自愿履行准入手续的担保机构。目前的管理办法对担保机构风险监管的内容十分简单，偏重对信用风险的监管，缺乏对市场风险、操作风险等风险的监管。对担保机构市场退出的监管还是空白。对担保机构的公司治理、内部控制、风险管理、信息披露等方面的监管规则尚处于酝酿阶段，还没有细化的监管指引。这些都影响了担保行业基础准则的确立，不利于行业健康发展。
第三，立法层次有待提高。当前担保行业可依据的法律有《中小企业促进法》、《担保法》、《物权法》等，但对担保行业只有原则性的规定，专门针对担保行业的立法尚属空白，对担保人的权益保护不足。法规方面，1999年国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，由于经济社会环境发生了较大变化，其中的体系构成、资金来源、外部监督等方面内容已经不适应形势发展的需要。2010年发布的《融资性担保公司管理暂行办法》考虑更多的是防范融资性担保公司风险，对其服务对象、社会法律体系和相关运作未作规定。这些须有专门的法律、法规加以调整。
3.外部经营环境不佳，担保行业信用风险增大
担保行业发展的主要作用在于解决中小企业融资难融资贵的问题，其服务对象以中小企业为主。而中小企业对于宏观和区域经济的变化较为敏感。尽管担保行业并不一定完全跟随着经济周期变化而变化，但是经济周期变化会是影响其信用质量的重要原因之一。即：在经济稳定增长的情况下，担保行业面临的信用风险较小；在经济下滑情况下，担保行业的
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信用风险将增大。现阶段，在宏观经济增速持续放缓的背景下，中小企业经营困难、信用水平下降，中国银行业不良率上升较快，银担合作收紧，中国担保行业整体信用风险上升。 宏观经济下行压力加大，社会融资规模增速下降，担保业务增速放缓
自2011年以来，中国宏观经济增速呈现持续放缓的趋势。2014年，国内生产总值（GDP）为636463亿元，按可比价格计算，比上年增长7.4%，增速较2013年下降0.3个百分点，其中，工业增加值227991亿元，同比增长7.0%，增速已经是连续四年下降；固定资产投资完成额512761亿元，同比增长15.3%，增速较上年下降4个百分点，增速也已经是连续五年下降。分季度来看，中国GDP同比增速第一季度为7.4%，第二季度有所恢复，达到7.5%，但第三、四季度下行，均为7.3%。 1：2005-2014年中国GDP情况
70000016.0 60000014.050000012.0 40000010.03000008.06.0 2000004.01000002.0 00.02005200620072008200920102011201220132014 GDP（亿元） GDP增速（%） 资料来源：国家统计局，经新世纪评级整理绘制 2：2008-2014年末中国社会融资规模存量及担保余额情况
3000070.00 2500060.002000050.00 1500040.0030.00 1000020.00500010.00 00.002008年 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 在保余额（亿元） 在保余额增速（%） 社会融资规模存量增速（%） 资料来源：Wind，银监会，经新世纪评级整理绘制
中国担保业务规模受社会融资规模影响较大，社会融资规模增长能在一定程度上拉动担保规模。相反，社会融资存量规模下降将在一定程度上抑制担保市场发展。2008年下半年起，中国实施了适度宽松的货币政策，加大金融对实体经济的支持力度，社会融资规模存量由2008年末的不到40万亿元，快速增长至2010年末的65万亿元，年均增速达30.8%。
图图
2015年中国担保行业信用分析报告 China Guarantee Industry Outlook 2015
2011-2014年社会融资规模存量年均增长17.3%，增速比2009-2010年平均增速下降13.5个百分点，增速明显放缓。在此影响下，中国担保行业规模在经历了2010-2011年的快速增长后，2013年开始增速明显放缓。2014年末中国担保行业在保余额2.74亿元，同比增长6.39%，增速下降12.28个百分点。整体来看，近年来在中国宏观经济下行压力下，担保行业发展速度明显放缓。
中小企业生产经营陷困，担保机构进入代偿高峰期
受到近年来国际市场低迷、国内经济减速下行、劳动力及原材料等要素成本持续上涨、融资难及融资贵等多方面因素叠加影响，当前中国中小企业经营十分困难。自2010年第三季度以来，中国中小企业发展指数（SMEDI）由108.9一度下滑至2012年第三季度的87.5，中小企业景气度指数连续24个月下滑。2012-2013年，中国中小企业发展指数随略有回升，但仍处于100以内的不景气区间内，生产经营情况未出现明显改善。2014年，中国中小企业发展指数逐月下降，增速明显放缓。整体来看，中小企业发展情况不容乐观。 图 3：2010-2014年中国中小企业景气度走势 资料来源：Wind，经新世纪评级整理绘制
受中小企业经营困难、信用水平下降影响，担保行业业务风险上升，代偿发生情况不断增加，部分担保机构因失去代偿能力而倒闭。根据银监会数据显示，2014年末，行业融资担保机构由2012年的8590家下降至7898家，数量连续两年负增长。而根据14家样本担保机构代偿数据统计，2012-2014年，样本担保机构累计担保代偿率平均值分别为0.45%、0.75%和0.88%，代偿率持续上升。
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120.00100.0080.0060.0040.0020.000.002012-122014-062010-032010-062010-092010-122011-032011-062011-092011-122012-032012-062012-092013-032013-062013-092013-122014-032014-09中国中小企业发展指数 中国中小企业发展指数:效益指数 1
由于担保行业公开数据有限，我们筛选了14家主流担保机构作为样本数据，以反映担保行业发展现状。样本担保机构
包括：中债信用增进投资股份有限公司、中合中小企业融资担保股份有限公司、中国投融资担保有限公司、重庆三峡担保集团股份有限公司、深圳市中小企业信用融资担保集团有限公司、瀚华担保股份有限公司、江苏省信用再担保有限公司、广东省融资再担保有限公司、广西中小企业信用担保有限公司、东北中小企业信用再担保股份有限公司、上海市再担保有限公司、北京中关村科技融资担保有限公司、北京首创融资担保有限公司、北京市农业融资担保有限公司。
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10 图 4：2008-2014年中国融资担保机构数量及增长情况 1000045 900040800035 700030600025500020 40001530001020005 01000-50-10 2008200920102011201220132014担保机构数量（家） 增速（%） 资料来源：银监会，经新世纪评级整理绘制 银行业不良率持续上升，银担合作收紧
金融风险演化与经济周期密切相关。通常，在宏观经济景气期间，显性金融风险较小，而隐性金融风险逐渐积聚。当宏观经济增长放缓时，金融风险则会加快暴露。2008年金融危机爆发后，虽然中国经济刺激政策抑制住经济增速的大幅回落，但诸多经济运行层面的深层次矛盾依然暴露。近年来，在经济增速持续放缓的背景下，中国金融风险暴露呈现出加速态势，商业银行不良贷款规模和占比均较快上升，尤其是2014年以来。根据银监会统计，2014年末，中国银行业金融机构不良贷款余额1.43万亿元，不良贷款率达1.64%，上升0.15%；中国商业银行不良贷款余额0.84万亿元，不良贷款率1.29%，提高了0.29%，2014年商业银行不良贷款率创2009年来新高，信贷资产质量持续下降，信用风险明显上升。
为了控制不良水平的上升，银行终止了对一些资质较差的中小企业的贷款发放，收紧了银担合作渠道，降低担保机构授信额度，甚至有的银行暂停与民营担保机构的合作，加大了担保机构生存压力。
图 5：中国商业银行不良贷款情况 140007.00120006.00100005.0080004.0060003.0040002.0020001.0000.0038161492725038161490000100001010000100-------------------8899900111223344455000001111111111111100000000000000000002222222222222222222不良贷款额-损失类（亿元） 不良贷款额-可疑类（亿元） 不良贷款额-次级类（亿元） 不良贷款率（%） 资料来源：Wind，经新世纪评级整理绘制
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第二部分 担保行业信用特征
1.市场主体不断丰富，但机构数量进入负增长阶段，机构间信用水平分化加剧
“一体两翼”担保体系建立健全，但民营担保机构数量不断收缩
在担保行业的发展过程中，按照担保机构的性质和目标划分，有三种常见的担保模式：政策性担保机构、互助性担保机构和商业性担保机构，这也是中国在1999年《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》明确规定下形成“一体两翼”担保模式。其中，“一体”是指中小企业信用担保机构，“两翼”是以中小企业为服务对象的互助性和商业性担保机构。
表 5：中国担保机构类型及特点 机构类型 组织形式 政策性担保机构 企业法人、事业法人和社会团体 以财政拨款为主，部分为央企、大型国企代为出资 不以盈利为目的，政策导向明确 商业性担保机构 企业法人、个人独资或合伙、国有独资市场化运营 国有企业、民营企业等出资组建 管理科学，风险防范和控制意识较强；担保业务创新积极性较高 互助性担保机构 社团法人，部分为企业法人 会员企业出资 资金来源 典型特征 不以盈利为目的，只为会员企业提供担保服务 对会员企业信用信息获取以政府信用为保证，信誉优势 度高；担保费用较低；有稳定的资金来源，抗风险能力强 行政干预产生的“寻租”劣势 及低效率；“财政担保”容易诱发银企双重道德风险和逆向选择 管理科学，风险防范和控制意识较强；担保业务创新积极性较高 充分，利于与企业建立长期合作关系，节约交易成本；对企业贷款担保手续简便，担保费率低 过于追求高收益，易产生一些机构内控薄弱、不合规行为常发生 与银行协作过程中处于弱规模小、数量少、区域经业务集中于同一行业易造成担保的行业风险过大 缺乏专业人才和审批机制，其经营管理能力和信用能力难以得到银行信任，受认可度较低 萧山义桥担保等 短视行为；担保费率较高；营和服务范围有限；担保银担合作状况 合作沟通较多，受银行认可度高 势，取得银行认可度的过程较长，建立合作关系的难度更大 公司实例 中债增、中投保、中关村担保、省级再担保等 武汉信用、瀚华担保等 资料来源：新世纪评级整理绘制
不同运作模式的担保机构，在满足企业多样化担保需求方面各有利弊。政策性担保机构或国有商业性担保机构的优点在于：国有担保机构资信良好有较强的信用保证，当企业发生贷款违约时，首先由国有担保机构向贷款人代偿；国有担保机构实力雄厚，有政府财政为
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背景，资本补充能力强，且与政府关系更为密切，必要时获得政府支持的可能性很大，代偿风险承担能力强，因此将贷款违约风险传递给贷款机构或个人的风险非常小。正是由于这种明显的优点，故国有担保机构尤其是政策性担保机构更容易得到银行的支持合作，进而高效率的促成中小企业担保贷款活动，并且在合作中能够处于一个相对平等的地位。同时，随着资本实力较强的国有担保机构越来越多地参与资本市场担保业务，其担保实力和持续经营能力对于资本市场的健康和稳定日益重要，政府为防范系统性风险进行干预或支持的可能性也会相应增大。相比之下，民营担保机构股东实力不强，在担保业务及资本补充等方面的支持力度有限，业务风险容忍度高，竞争优势不足，发展在一定程度上受限。但与商业性担保机构及互助性担保机构对比，政策性担保机构亦存在一定的缺点，具体表现在：申请担保贷款的条件较为严格，一般为国家鼓励支持的高新技术企业以及符合国家产业政策倾向及其他相关要求的企业才能有资格获得政策性担保机构的担保；另外，政策性担保机构虽然是市场化运作，但是由于其是政府出资，有一定的政府背景，在其运作过程中难免会出现政府部门对担保机构的市场化运作的干涉。
中国担保行业在不同发展阶段，市场竞争格局也不尽相同。1992-1997年，中国担保行业处于起步探索阶段，第一批政策性担保机构出现，成为市场竞争主体，并初步构建了行业运作模式。1998-2002年，地方性担保机构数量不断增加，民营的商业性担保机构和互助性担保机构开始萌芽，加入市场竞争。进入2003年，受《中小企业促进法》对担保行业的推动促进，中国担保行业进入了一个新的阶段，各种类型担保机构尤其是民营担保机构大量涌现，机构数量迅猛增加，并且日益呈现多元化的发展趋势。
2009年开始，行业部分负面信息使商业性担保机构遭遇信任危机，加上严峻的宏观经济形势考验，小型、民营担保机构经营压力明显增加，行业进入规范整顿阶段，不同类型担保机构信用资质出现分化。据银监会公布的数据显示，2011年末，全国共有融资性担保机构8402家，其中国有担保机构占18.7%，民营担保机构占81.3%，民营担保机构在市场竞争中占据主导地位。2012年末，全国共有融资担保机构8590家，其中国有担保机构占22.2%，民营担保机构占77.80%，国有担保机构数量增长较快，故比重上升，而民营担保机构则出现负增长。2013年以来，全国融资担保机构数量出现负增长，民营担保机构数量加速减少，国有与民营担保机构间的信用水平分化趋势明显。 表 6：中国国有及民营担保机构数量及比重变动（单位：家，%） 机构背景 国有担保机构 民营担保机构 合计 2010年末 数量 1427 4603 6030 比重 23.67 76.33 100.00 2011年末 数量 1568 6834 8402 比重 18.70 81.30 100.00 2012年末 数量 1907 6683 8590 比重 22.20 77.80 100.00 2013年末 数量 比重 2014年末 数量 — — 7898 比重 — — 100.00 1923 23.50 6262 76.50 8185 100.00 资料来源：银监会，经新世纪评级整理绘制 注：“—”表示监管部门尚未公告当期统计数据
国有担保机构因具有政府隐性背书，可获得一定的外部信用支持
担保机构受经济环境影响大，而且缺乏有效的风险转移机制，因此，如果有可靠的外部支
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持，将有助于担保机构在不利环境下保持足够的代偿能力。通常，担保机构可获得的外部支持包括但不限于政府支持、股东支持、合作金融机构支持以及其他方面的支持等。 政策性和非政策性担保机构、国有背景和民营背景担保机构获得的外部支持力度往往相差较远。通常来说，政策性或大型国有担保机构因背景特殊、定位较高，因此可获得更多的外部支持，除了股东在资本补充方面的支持外，还可获得股东流动性支持、合作银行风险分担支持、政府专项代偿补偿支持等。国有担保机构往往能够在自身代偿义务无法实现时，仍可通过其他途径获得代偿资金，使债权人的利益得到保障。同时，这类外部支持明显的担保机构更易与合作金融机构建立起合作关系，提高运营质量，从另一方面提升信用水平。相比之下，民营担保机构股东支持能力相对有限或支持意愿不强，故而获得外部增信的可能性较小。
表 7：部分国有担保机构获得的外部支持情况 机构名称 中投保 安徽担保集团 广东再担保 重庆三峡担保 深圳中小保 江苏再担保 深圳高投投 东北再担保 中关村担保 首创担保 北京农担 控股股东 国家投资开发公司 安徽省人民政府 广州粤财投资控股 重庆渝富资产经营管理有限公司 深圳市投资控股有限公司 江苏省人民政府 深圳市投资控股有限公司 吉林省投资（集团）有限公司 北京中关村科技创业金融服务集团有限公司 北京首都创业集团有限公司 北京市农业投资有限公司 银行风险分担支持 — 有 有 有 有 有 — 有 — 有 有 政府专项资金/代偿补偿支持 — 有 — 有 — — 有 — 有 有 有 股东流动性支持 有 — — — — — — — 有 — — 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制 注：“—”表示公司未获得该项支持或支持不明
2.直接融资担保及非融资担保快速增长，业务结构有所调整
中国担保市场业务由再担保业务和直保业务构成，通常再担保业务由政府审批的为数不多的政策性再担保机构承接，一般商业性担保机构仅从事直保业务。
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图 6：担保业务品种分类
担保业务品种
直保业务 再保业务 非融资性担保
融资性担保
一般责任再担保 工程履约担保 直接融资担保
间接融资担保
连带责任再担保
诉讼保全担保 公募融资担保 银行贷款担
保 保本基金担保
私募融资担保
小额贷款担
保
资料来源：新世纪评级整理绘制
债市增信需求扩大，直接融资担保快速增长，发展机遇与风险管控压力并存
根据银监会数据统计，2012-2014年末，融资性担保余额在担保总余额中的比重分别为83.52%、86.00%和85.40%，融资性担保在担保业务规模方面仍占据主导地位。目前银担合作产生的间接融资担保是融资性担保的主要业务品种，受银行信贷政策收紧影响，增长速度缓慢。但随着中国金融市场的不断深化以及多样化金融产品的创新，金融市场对风险分担及增信需求不断扩大，担保机构将担保业务逐渐延伸到直接融资市场，包括对企业债、中票、短融、中小企业集合票据等公募融资工具的担保，对中小企业私募债、信托计划等私募产品的担保，以及对互联网金融兴起下P2P平台产品的担保。 图 7：2011-2014年末中国担保市场产品结构
3000070.002500060.002000050.001500040.0030.001000020.00500010.0000.002011年末 2012年末 2013年末 2014年末 非融资性担保余额（亿元） 融资性担保余额（亿元） 担保余额增速（%） 资料来源：银监会，经新世纪评级整理绘制
根据Wind数据统计，2014年，担保机构承保的债券新发数量217支，新发规模为1373.86亿元，同比增长77.16%；当年末，担保机构在债券市场担保余额已达到1760.23亿元，
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同比增长63.31%，高于融资性担保业务增速近50个百分点。担保机构在债券市场中的重要性日益凸显。未来，随中国债券市场的进一步扩容，资质水平良好的担保机构或将面临更为广阔的发展空间。
图 8：2011-2014年末中国担保机构债券担保数量及余额 20001800160014001200100080060040020002011年末 2012年末 2013年末 2014年末 资料来源：银监会，经新世纪评级整理绘制
表 8：截至2015年9月末中国债券市场实质性违约债券汇总 违约时间 债券名称 12金泰01 12金泰02 12津天联 13华珠债 12东飞01 12东飞02 担保人 违约事件 未能按期兑付本息3300万元 未能按期兑付本息5000万元 未能按期兑付利息800万元 未能按期兑付本息2.6亿元 未能按期兑付本息6000万元 未能达成回购协议，未能按期兑付本息 未能按期支付本息4亿元 原因 债务泥潭；合同纠纷；民间借贷；联保互保 大量诉讼；高管离职；董事长失联 资金紧张 海泰仅支付225万元利息 宣布无法兑付本息 宣布无法兑付本息；现金流断裂 担保人拒绝代偿；投资人拟起诉担保人 债务逾期；资金紧张；涉及诉讼；资产受限 环保标准提升导致停产改造 政策影响；经营亏损；违规立案 宣布无法兑付本息；担保人拒绝代偿 宣布无法兑付本息；担保人拒绝代偿 商标转让款，四处筹集资金未果 宣布无法兑付本息 处理方式 债券担保余额（亿元） 债券担保数量（支） 2502001501005002014年7月 控股股东 2014年7月 2014年8月 海泰担保 中海信达担保 2015年1月 东台交投集团 2015年2月 12蓝博01 中海信达担保 2015年2月 2015年4月 12致富债 12湘鄂债 中海信达担保 无 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制
债券担保业务具有单笔金额大、期限长等特点，虽然承接债券担保业务，使得担保机构减少了对银担合作渠道的依赖，收入来源亦有所增加，但自身业务集中度因此上升，保后管理压力增大。近年来，在银行信贷资产质量受到宏观经济持续放缓影响的同时，债券市场
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也同样受到影响。另外，中国政府对债券违约的容忍度上升，进一步加剧了债券违约事件的出现。2014年3月，11超日债利息违约正式标志着中国债券市场打破刚性兑付。此后不到两年的时间内，中国债券违约事件频繁发生，债券类型从私募债到公募债，发行主体从民企到国企。目前中国共发生债券违约15起，公募违约债券6起，私募违约债券9起。中国债券市场刚性兑付的打破，使得违约风险蔓延至担保行业，部分民营担保机构和风控能力较差的国有担保机构债券担保业务风险有待关注。 非融资性担保因风险相对较低而受市场欢迎
担保机构除提供融资性担保服务外，还开展非融资性担保。传统的非融资性担保主要包括工程履约担保、诉讼保全担保等，由于非融资性担保较为零散，担保费率较低，故总体规模相对较小，发展速度相对缓慢。自2010年证监会发布《关于保本基金的指导意见》以来，保本基金作为新的非融资性担保品种，受到担保机构的发展重视。保本基金担保发展迅速，受到大型国有担保机构的重视。在中国宏观经济下行，担保机构为了规避或分散融资性担保风险，不断扩大非融资性担保。根据银监会数据统计分析，2014年末，非融资性担保余额同比增长10.96%，高于担保总余额增速4.57个百分点。作为相对而言的低风险业务，未来非融资性担保仍有较大发展空间。
总体来看，传统银担合作渠道下的间接融资性担保仍是担保机构的主要业务和收入来源。但债券市场增信需求的快速上升，为资本实力强的大型担保机构提供了新的业务渠道和发展空间。另外，非融资性担保近年来逐步得到重视，未来也将成为担保机构拓展低风险业务的新选择。
3.行业盈利空间受限，风险分担机制不足，高风险低收益业务模式亟待调整
中小企业盈利能力较弱，信用能力和意识均较低。目前，不论是民营担保机构还是国有担保机构均面临高风险、低收益的业务模式困境，各类担保机构不得不在实现政策目标、资产保值增值和风险管理中艰难寻求平衡。担保行业高风险低收益业务模式亟待调整。 行业担保能力不足，盈利空间受限，代偿压力加大
担保机构的收入来源主要是担保费收入，但国家对担保费的费率有上限要求，即担保费率不高于人民银行制定的商业银行同期贷款基准利率的一半，目前行业担保费率平均水平在2-3%。其次，必须在担保机构净资产20%以内进行风险投资，并且资金的投向有着严格的管理与监督。此外，担保机构还需计提担保赔偿准备金率（在保余额1%）和未到期责任准备金（担保收入50%）。这在制度上限制了担保机构的盈利水平。
在担保费率受限的情况下，扩大担保业务规模是担保机构增加业务收入的主要措施。根据银监会数据显示，2010-2013年，我国融资担保在保余额从1.2万亿元增加到2.2万亿元，年均增长23.6%。其中，融资性担保机构约80%的担保额涉及中小微企业和“三农”，中小微企业融资担保贷款余额从0.7万亿元增加到1.3万亿元，年均增长22.1%。2013年行业融资性担保放大倍数为2.3倍，虽然较2010年以来一直维持的2.1倍有所提升，但仍处于较低水平。以14家样本担保机构来看，2012-2014年末其担保总余额分别为3465.67
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亿元、4361.87亿元和4739.78亿元；平均担保放大倍数分别为6.17 倍、7.01倍和 6.74倍，尽管样本担保机构背景良好、资本实力强，但受银担合作渠道收紧、自身风险控制需要，仍将担保放大倍数控制在10倍以内。且2014年14家样本担保机构中，除4家担保机构因从事委托贷款或创投等高收益业务而获得6%以上的平均资本回报率外，其余11家担保机构的平均资本回报率均在5%以内，盈利水平不足。 图 9：2012-2014年样本担保机构担保能力释放情况
5000.004500.004000.003500.003000.002500.002000.001500.002012年 2013年 2014年 平均担保放大倍数(倍) 资料来源：经新世纪评级整理绘制
图 10：2012-2014年样本担保机构盈利能力情况
34.0033.0032.0031.0030.0029.0028.0027.002012年 2013年 净利润总额 (亿元) 资料来源：经新世纪评级整理绘制
表 9：2012-2014年样本担保机构平均资本回报率分布 区间 2012年 2013年 2014年 0-4%（含） 3 3 3 4-6%（含） 5 5 7 6-8%（含） 2 2 1 8-10%（含） 1 1 1 10-14%（含） 1 1 2 14-20%（含） 1 2 0 20%以上 1 0 0 合计 14 14 14 2014年 平均资本回报率(%) 7.407.207.006.806.606.406.206.005.805.60担保责任总余额(亿元) 7.207.006.806.606.406.206.005.805.60资料来源：经新世纪评级整理绘制
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从行业代偿情况来看，根据银监会数据显示，2013年末，融资性担保代偿余额413亿元，同比增长100.3%；担保代偿率为1.6%，同比增加0.4个百分点。以样本担保机构作参考，样本担保机构平均担保代偿率由2012年的0.53%上升至0.88%，担保代偿率上升0.35个百分点；担保代偿率超过1%的样本担保机构数量由2012年的2家上升至6家。样本担保机构均为行业内主流担保机构，尽管资本实力强，却依然面临担保能力提升和代偿风险控制两难的问题。且近年来，样本担保机构以担保客户为对象，开展委托贷款业务和P2P担保业务的现象较为普遍，尽管短期内通过上述方式能够使得担保客户资金短缺问题得到缓解、自身代偿风险延迟暴露，但在宏观经济放缓背景下，代偿风险整体仍趋于上升，且实际代偿风险或高于指标显示。整体来看，担保行业代偿压力较大。 反担保变现困难，比例分担及再担保缺乏，行业风险分担机制不足
担保机构在开展业务时，承接了银行等金融机构转嫁的全部信用风险，但所获得的收益却较低，其往往需要建立有效的风险分担机制，以反担保、比例担保及再担保等方式化解或分散自身所承担的业务风险。
首先，反担保措施的设置是目前担保机构化解业务风险的最主要方式。由于担保机构为客户提供担保后，就有了替客户还款的义务，相应的其获得了向客户追偿的权利。为了尽可能的把风险从自身分散出去，担保机构在提供担保时应设置充分的反担保措施，提高反担保物对贷款的抵押覆盖率。一旦担保客户发生代偿，担保机构设置的贷款抵押率越高，可追回的损失就越多，自身所承担的损失风险就越小。从发挥的现实作用来看，尽管目前反担保措施的设置是担保机构运用最广泛的风险分散方式。但项目实际发生代偿后，为处置抵押物，担保机构、银行及担保客户需通过繁琐的诉讼、拍卖程序，耗时长且中间不确定性因素多，往往使得实际追偿效果甚微。
其次，比例担保是担保机构分散业务风险的最有效方式。所谓比例担保，即担保机构只为担保客户提供一定比例的担保，并就按一定的比例收取保费。在比例担保的模式下，一方面担保机构只承担了部分担保风险，而剩余部分风险则还留在银行、政府等风险分担机构，相应减轻了担保机构的代偿压力；另一方面，风险分担机构共同把控担保客户信用风险，为风险管理能力相对薄弱的担保机构增加了一道风险屏障。对担保机构而言，虽然比例担保方式风险分散效果最为直接，但由于国内银担风险分担机制尚未建立，故担保模式基本为全担保形式，比例担保极少。
最后，再担保是对担保机构设立的担保。当出现担保机构不能独立承担担保责任时，再担保机构将按合同约定比例向债权继续清偿剩余的债务。再担保机制能够有效的分散担保机构所承担的风险，使得担保机构因代偿过多而倒闭的概率减小。再担保模式的关键环节在于寻找能够为担保机构提供再担保的融资性担保机构，而这一融资性担保机构的实力必须相对较强，一般是由大型国有融资性担保机构充当。尽管近年再担保机构在政策性驱动下数量不断增长，但对融资性担保机构的数量和区域覆盖程度不足，对担保机构的风险分散作用有限。未来，随各省级再担保机构的全面覆盖、政策性功能的进一步发挥，或将对合作担保机构的风险分散作用得到体现。
2015年中国担保行业信用分析报告 China Guarantee Industry Outlook 2015
“高收益”业务诱发部分担保机构违法违规经营
受宏观经济下行以及银行信贷政策收缩等不利影响冲击，中小企业的融资被迫更多地转向民间借贷，银行信贷政策的紧缩也导致民间借贷利率不断上升，全国多个地方民间高利贷现象突出。受担保盈利模式的限制，一些担保机构在面临高收益的诱惑下，参与其中，使自身暴露于极大的金融风险之中。具体表现在以下三个方面：
第一，担保机构参与高利贷活动。部分担保机构除了以自有资金进行高息放贷外，更多的则是通过各种渠道以高回报的承诺，广泛吸收民间资金用于放高利贷。这种做法在给担保机构带来高收益的同时也使自身陷入极大的潜在风险，一旦出现无法填补的坏账，整个链条就会断裂。以“河南诚泰担保事件”为例，河南诚泰担保不仅从事银行担保业务，还吸收了400多名社会投资者资金，进行理财和房地产投资，超出《办法》规定的经营范围。 第二，股东借壳担保机构进行融资并用于其他投资。这使得担保机构的资产负债表存在严重的风险。以河南盛归来投资担保公司为例，其业务范围包括担保、对房地产业的投资、咨询服务，但是在实际运营中则以18%年息为诱饵，与数千投资者签订“理财合同”，为该公司旗下房产项目融资输血。
第三，担保机构直接对中小企业放贷。在正常的市场情况下，银行通常会给企业续贷，过桥贷款具有风险小、期限短、收益高的特点。但是，当经济情况异常，银行在收回贷款之后可能延缓续贷甚至停止发放贷款，此时过桥贷款将面临无法收回的困境，使得担保机构陷入困境。以厦门融典融资担保公司和广东华鼎担保公司为例，这两家担保公司做了大量的“过桥贷款”业务，由于过桥贷款的风险识别不足而陷入经营困境。 “深圳模式”：投保联动为担保行业平衡收益及风险提供业务创新思路
深圳市高新投集团有限公司是国内集“保证担保、金融服务、创业投资”为一体的综合金融服务集团，成立于1994年12月，为深圳市属全资国有企业，是国内最早设立的专业担保机构之一，集团注册资本22亿元人民币，2014年末在保余额为320亿元。深圳高新投在全国率先开展了“投保联动”模式，结合融资担保业务，对具有高成长性的科技型中小企业客户以参股方式投资，通常单笔投资规模在400万元左右，主要投资领域涉及节能环保、新兴信息产业、生物产业、高端装备制造、新材料、移动互联及高端服务业等，公司先后完成了对大族激光、中兴通讯、比亚迪等51家创业企业的投资，累计投资金额1.61亿元。2014年，深圳高新投担保代偿率为1%，处于行业平均代偿水平以下；净资产收益率为14.67%，明显高于同行资本回报平均水平。
担保机构在为客户提供银行贷款担保时，收取的保费很低，而被担保的企业大多处于成长初期，经营风险远远超过所收的担保费用，低廉的担保收入无法抵消企业破产带来的连带担保损失，如果单纯提高担保费用又会增加企业负担，有违政府设立国有担保机构的初衷。“投保联动”模式正好可以将风险和收益有机结合，利用担保换期权、担保换股权及担保换分红等手段，解决融资担保的低收益问题，为担保机构纯粹以担保业务为主的盈利模式提供了创新思路。
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“安徽模式”：担保机构回归政策性导向的探索
2014年12月15日，安徽省信用担保集团有限公司与省财政厅、省政府金融办、人行合肥中心支行、安徽银监局联合出台了《安徽省政策性融资担保风险分担和代偿补偿试点方案》，在全省开展“4321”新型政银担合作机制试点工作。在此背景下，安徽省开始探索担保机构回归政策性导向的担保体系建设。
安徽省“4321”新型政银担合作模式即：原保机构、省级再担保机构、银行、地方政府按照 4:3:2:1 比例承担代偿责任，是将再担保机制、财政风险补偿机制与风险分担机制集成创新，建立“资源共享、风险共管、优势互补、多赢互利”的新型“政银担”合作关系。对于与安徽省担保集团建立比例再担保关系的政策性担保机构，开展单户 2000 万元及以下的小微企业贷款担保业务，目前试行“4321”担保业务模式。
从安徽模式实际推行情况来看，2015年11月末，工行、农行、中行、建行四大国有商业银行已全部纳入新型政银担合作试点，合作银行（含分支机构）100家，全省16个省辖市、87个县（市、区）、113家担保机构加入试点，已覆盖全省所有区域和主要金融机构。截至2015年11月末，全省新型政银担合作放款215亿元，服务企业4280户，户均502万元，呈加速发展态势，新型政银担合作机制正成为全省银担合作领域的新趋势。 安徽模式契合当前“三农”、小微企业融资服务实际，能有效发挥政府引领、担保护航、银行跟进作用，有助于缓解小微企业和“三农”融资难、融资贵问题，实现多方共赢。对政府而言，通过省、市、县三级政府建立担保风险补偿基金，有助于发挥政府财政资金的引导和杠杆作用，把更多的金融资源引向小微企业和“三农”经济，为中小微企业融资增加信用，帮助更多的中小微企业满足申贷条件，推动中小微企业加快发展。对银行而言，新模式为解决一直困扰银行服务中小微企业的准入难、抵押难和处置难问题打开了突破口，选择新模式开展业务，除了能有效扩大银行市场规模、提升利润水平外，担保贷款的总体风险远低于银行其他类型贷款。按照银行分担20%风险测算，即使代偿率达到5%，银行担保贷款不良率也只有1%，低于全省小微企业贷款不良率。此外，与抵押贷款出现不良时抵押物处置费时且成本较高相比，银行虽然需承担20%的风险，但是另外80%可以快速被代偿到位。担保机构追偿以后，银行还可以获得20%的追偿所得，实际损失不到1%。增强了担保机构应对风险、可持续发展的能力。对担保机构而言，政银担风险分担机制的建立，使得担保机构由过去承担100%的风险转变为现在承担40%的风险，代偿能力提升至原来的2.5倍。通过风险分担，增强银行管控风险、与担保机构共同化解风险的责任感，将促进代偿比率实现稳中有降，担保业务的总体风险得以降低。
第三部分 担保行业信用展望
展望2016年，国内外经济形势仍存在诸多不确定性因素，面临一定下行压力。中国中小企业在经济增速换档期，将面临经营压力增大、违约风险上升等问题，从而使得以中小企业为服务对象的担保机构面临更高的信用风险。但政策层面，政府正在不断进行监管体系的规范以及扶持政策的推行，有利于担保行业的长远发展。
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1.外部经营环境仍然复杂，行业风险仍将持续暴露
国际经济缓慢复苏，外贸企业出口形势严峻
进入2015年，全球经济复苏仍然不均衡。以美欧日为代表的发达经济体不仅复苏强度和表现各不相同，而且经济复苏基础尚不稳固。美国GDP总量自2008年金融危机受创以来，在政府的调解下逐渐回复常态的趋势，2015年前三季度GDP同比增速均维持在2%以上，处于近5年来的较高水平；就业形势、制造业和服务业PMI指数、私人投资、房地产市场销售等指标表现较好。但美国2015年前三季度经济增长趋好的指标有放缓迹象，进出口贸易略有萎缩，通胀水平不及预期。欧盟2015年经济维持低速增长的同时，就业市场见底趋势明显，制造业和服务业PMI略有增强，但投资萎缩、工业和服务信心指数的不足制约了欧盟经济的增长。日本2015年经济增长整体疲软，就业、PMI和投资形势的好转难以扭转老龄化、通货紧缩、政府债务及财政资金压力等对经济增长的抑制，前三季度GDP环比增速始终在0左右徘徊。新兴市场金砖国家2015年普遍面临自身潜在增长率下降和资金外流等问题，目前俄罗斯、巴西及南非经济均复苏动力不足，新兴市场回升势头依然脆弱。综合来看，2015年前三季度全球经济仍处于艰难复苏进程中，并呈现两极分化态势，发达经济体好于新兴经济体。 图 11：发达经济体GDP增速走势
8.006.004.002.000.00-2.00-4.00-6.00-8.00-10.00-12.002012-032007-032007-082008-012008-062008-112009-042009-092010-022010-072010-122011-052011-102012-082013-012013-062013-112014-042014-092015-02美国GDP当季同比(%) 日本GDP当季同比(%) 欧盟27国GDP当季同比(%) 资料来源：Wind，经新世纪评级整理绘制
2015-0721
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22 图 12：发达经济体制造业PMI指数走势
65.0060.0055.0050.0045.0040.0035.0030.00159159159159159159000000000000000000------------------000111222333444555111111111111111111000000000000000000222222222222222222美国制造业PMI 欧元区制造业PMI 日本制造业PMI 资料来源：Wind，经新世纪评级整理绘制
尽管2015年中国政府不断助推中国装备“走出去”，积极推动地区间合作进程，调整人民币汇率中间价报价机制，以刺激国内进出口形势的发展，但受大宗商品价格下跌和全球制造业增长乏力的影响，2015年中国进出口贸易呈明显下滑态势。2015年三季度国内进出口总值17.87万亿元人民币，比去年同期下降7.9%，降幅明显。其中，出口10.24万亿元，下降1.80%；进口7.63万亿元，下降15.10%；贸易顺差2.61万亿元，扩大1.8倍。预计2016年，在外部经济环境复杂、国际市场需求持续低迷、传统竞争优势继续弱化、贸易摩擦有所加剧等因素的综合影响下，中国进出口行业短期内难有较大回升，外贸企业，尤其是中小型外贸企业将承受较大生存压力。 图 13：2010-2015年前三季度中国进出口情况
450060.00400050.003500300040.00250030.00200020.00150010.0010000.00500-10.000-20.00159159159159159159000000000000000000------------------000111222333444555111111111111111111000000000000000000222222222222222222出口金额（亿美元） 进口金额（亿美元） 进出口金额当月同比（%） 资料来源：Wind，经新世纪评级整理绘制 国内宏观经济放缓，中小企业国内市场承压
进入2015年，中国GDP增速进入下行通道，生产资料价格下跌但费用升高吞噬企业利润，虽然监管机构多次通过货币政策及财政政策释放流动性和刺激内需，但是国内经济仍然持续下行。经初步核算，2015年前三季度国内生产总值487774亿元，按可比价格计算，同
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比增长6.9%。分季度看，一季度同比增长7.0%，二季度增长7.0%，三季度增长6.9%。分产业看，2015年前三季度国内第一产业增加值39195亿元，同比增长3.8%；第二产业增加值197799亿元，同比增长6.0%；第三产业增加值250779亿元，同比增长8.4%。预计2016年，随着国内经济增长和劳动生产率增长减速，住房、汽车带动的消费增长效应将逐步减弱，最终消费支出和社会消费品零售总额实际增速将延续回调势头，中小企业市场空间将继续承压。
图 14：2013-2015年前三季度中国GDP及三大产业增长情况 20.00 18.0016.00 14.00 12.0010.00 8.00 6.004.00 2.000.007.7 7.8 7.7 8.010.07.89.07.5 8.07.67.4 7.07.3 7.3 7.46.07.25.07.0 7.0 6.9 7.04.03.06.82.06.61.06.40.02014Q12014Q22014Q32014Q42015Q12015Q22015Q37.5 2013Q12013Q22013Q3 2013Q4 GDP(万亿元） GDP增速(%) GDP增速(%) 第二产业增速(%) 第一产业增速(%) 第三产业增速(%) 资料来源：Wind，经新世纪评级整理绘制
2015年以来，受经济增速放缓、利率市场化实质性推动、金融脱媒持续深化和监管规范严格等因素的影响，商业银行盈利增速有所放缓，不良资产上升较为明显。据银监会数据统计，截至2015年9月末，我国商业银行流动性比例为46.16%，较年初下降0.28个百分点，银行间市场流动性略有下滑；不良贷款率1.59%，较年初上升0.34个百分点；资本充足率13.15%，较年初下降0.03个百分点；核心一级资本充足率10.66%，较年初上升0.10个百分点；拨备覆盖率184.72%，同比下降48.01个百分点，风险抵补指标有所下降。预计2016年，商业银行不良贷款的增加将会影响到银行信贷政策的调整，为了合理的规避风险，商业银行可能将在一定程度上压缩对中小企业的放贷规模或是减慢放贷的速度。 从中长期看，随着中国对外开放的不断提高，在中国经济结构调整、产业升级、区域经济结构的优化、城镇化的发展、内需的扩大的条件下，中国经济可保持平稳增长。但在国际经济、金融形势尚未完全稳定的外部环境下，在中国国内经济增长驱动力转变及产业结构调整和升级的过程中，中国的经济增长和发展依然会伴随着区域结构性风险、产业结构性风险、国际贸易和投资的结构性摩擦风险，以及证券市场大幅波动对金融、经济的冲击性风险，中小企业及担保行业在此过程中依然面临种种挑战。
2.行业监管新规即将出台，监管力度将进一步加强，监管机制有望优化
随着担保行业的快速发展，2010年颁布的《融资性担保公司管理暂行办法》（简称《办法》）已难以适应当前和未来行业发展和监管的实际需要：一是《办法》作为部门规章，无法设定行政强制措施和有效的行政处罚，监管部门缺乏对违规经营的融资担保机构的有效处理手段，违法行为得不到应有制裁，影响了监管权威性和行业长远发展。二是行业经营规则
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有待完善，审慎经营规则和风险控制要求已不能适应发展和监管的需要。三是融资担保机构由地方人民政府属地管理、国务院建立融资担保业监督管理协调机制的监管体制和监管责任有待明确、落实。因此，有必要制定融资担保机构管理的行政法规，为加强融资担保机构的监督管理，促进融资担保行业健康发展，提供良好的法制保障。
2015年8月12日，国务院发布了《融资担保公司管理条例》征求意见稿，征求意见稿对融资担保机构的设立变更、经营规则以及监督管理等作了规定。如正式下发实施，管理条例将以行政法规形式取代《融资担保公司管理暂行办法》，尽管短期内会对行业发展规模形成约束，但中长期内将使得担保行业的安全和信誉得到维护，促使担保行业安全、稳健的运行。
表 10：《融资担保公司管理条例》征求意见稿重点内容 经营规则 1. 遵守审慎经营规则； 2. 对担保责任和资产实行风险分类管理； 3. 开展融资担保业务应当与有关当事人订立书面合同，按照风险共担、公平合理原则确定各自承担风险的比例和方式； 4. 融资担保余额原则上不得超过其净资产的10倍，对单个被担保人及其关联人提供的融资担保余额与其净资产的比例不得超过国家规定的上限，不得为其控股股东和实际控制人提供融资担保； 5. 资金运用应当符合安全性、流动性原则，所运用资金与其净资产的比例应当符合国家有关规定； 6. 准确计量融资担保责任风险，并按照有关规定提取各项准备金； 7. 对向被担保人收取的反担保保证金实行专户管理或者委托第三方存管，按照债权人要求及时提供相关信息； 8. 对办理融资担保业务中知悉的客户的商业秘密予以保密。 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制
3.行业扶持力度加大，再担保、小微及“三农”担保机构政策支持意愿明确
2015年7月31日，国务院召开国务院常务会议，部署加快融资担保行业改革发展，更好发挥金融支持实体经济作用，并提出了探索建立政银担合作模式、设立国家/地方政府性担保基金、发展聚焦小微和“三农”政策性融资担保机构、落实免征营业税和准备金税前扣除等税收优惠政策、对政府性融资担保和再担保机构减少或取消盈利要求等五大发展目标。2015年8月13日，国务院正式印发了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（以下简称《意见》，（国发〔2015〕43号），系统规划了通过促进融资担保行业加快发展，切实
监督管理 1. 国家对融资担保机构实行属地管理； 2. 加强对融资担保机构的非现场监管和现场检查； 3. 建立融资担保机构监管评价体系和风险预警机制，对融资担保机构实施分类监管； 4. 做好本地区融资担保机构统计数据的报送工作； 5. 定期分析评估本地区融资担保业发展和监管情况，及时向本级人民政府和国务院银行业监督管理机构报告； 6. 会同有关部门建立健全融资担保突发事件监测、评估、预警、处置机制，制定融资担保突发事件应急预案，及时、有效地处置融资担保突发事件等； 7. 监管措施包括现场检查，与融资担保机构董事、监事、高级管理人员进行监管谈话，对违反审慎经营规则的融资担保机构可以采取限制资金运用、责令暂停部分或者全部业务等措施。 24
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发挥融资担保对小微企业和“三农”发展以及创业就业的重要作用。
《意见》中明确提出要落实的目标有：省级再担保机构三年内基本实现全覆盖，研究设立国家融资担保基金，完善银担合作模式，建立健全融资担保业务风险分散机制；小微企业和“三农”融资担保业务较快增长、融资担保费率保持较低水平，小微企业和“三农”融资担保在保户数占比五年内达到不低于60%的目标；出台《融资担保机构管理条例》及配套细则，基本形成适合行业特点的监管制度体系；持续加大政策扶持力度，形成以小微企业和“三农”融资担保业务为导向的政策扶持体系。
总体来看，政府对促进担保行业加快发展给予了充分重视，未来将继续强化担保机构在中小微企业融资过程中的桥梁作用，加快再担保体系的建立，并配套相关的政策支持和监管，有利于行业长远发展。
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附录14家样本担保机构财务及经营情况（截至2014年）
机构简称 公开市场信用级别 AAA AAA AA+ AA+ AA+ AA+ AA+ AA+ AA+ AA+ AA+ AA+ AA+ AA 实收资本 （亿元） 60.00 51.26 45.00 37.34 35.00 30.00 30.00 28.10 18.00 17.03 10.02 10.01 — 6.60 净资本 总资产 总负债 货币资金 风险准备金 担保业务收入平均资本回报（亿元） （亿元） （亿元） 72.43 54.31 62.39 46.86 38.35 50.26 33.72 33.19 24.26 23.29 26.75 10.68 — 8.39 118.46 63.24 106.58 73.84 48.35 77.87 43.07 38.67 41.90 41.30 40.40 13.88 — 9.88 46.03 8.93 44.19 26.98 10.00 27.61 9.35 5.48 17.64 18.01 13.65 3.20 — 1.49 （亿元） （亿元） （亿元） 率（%） 0.35 0.38 2.58 16.44 21.67 34.97 26.77 21.31 15.73 7.04 6.87 4.17 — 0.70 11.18 4.90 3.83 8.57 10.29 2.43 6.74 3.44 3.48 10.07 6.41 1.22 — 1.05 7.45 4.76 8.09 7.48 6.24 8.81 2.29 1.71 2.29 4.38 2.70 0.49 — 0.72 5.03 4.97 2.20 6.39 4.18 14.71 2.06 5.58 13.51 9.45 5.33 3.44 — 4.53 中债增 中合担保 中投保 江苏再担保 瀚华担保 重庆三峡担保 东北再担保 广东再担保 深圳中小保 中关村担保 首创担保 上海再担保 广西中小保 北京农担 资料来源：新世纪评级经公开信息整理
注：因广西中小保未公开财务信息，故新世纪评级不予列示。
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