第一章普惠性农村金融体系的基本理论 第一节普惠的来源与普惠制 一、普惠的来源
普惠一词较早运用于国际贸易中发达国家对发展中国家实施的一种关税优惠制度，称为普遍优惠制（GeneralSystemofPreferences）。普遍优惠制（简称普惠制）是由阿根廷经济学家罗尔·普雷比查首次提出，真正在国际贸易中得到实际运用是在1968年3月的联合国贸易发展会议（UnitedNationsConferenceonTradeandDevelopment）上确定的。其主要思想是：发达国家在制成品、半制成品、少数农产品以及自然资源等方面对发展中国家减免进口关税，并且不能要求发展中国家或地区给予回报。 二、普惠制的目标和原则
在发达国家与发展中国家和地区之间实施普惠制，其目的是增加发展中国家在国际贸易中的收益，推动其国内的工业化进程，进一步带动发展中国家和地区的国民经济增长。本着联合国贸易与发展会议最初制定普惠制的精神，普惠制具备三个基本原则。第一，普遍性。即要求发达国家对所有发展中国家出口的商品都给予关税优惠。第二，非歧视性。在普遍性的基础上，更强调所有发展中国家和地区全部无一例外、不加歧视的可以受到普惠制的待遇。第三，非互惠性。在执行普惠制时，发达国家给予发展中国家和地区的特别关税减让是由发达国家单方面、无对等的付出，即发达国家不能要求发展中国家和地区做出对应的减税等回报。
三、普惠制对农村金融体系的借鉴意义 （一）普惠制的合理性
因为国际分工不同，不同国家和地区在国际市场上所处的地位不同，世界经济在市场经济的支配下难免会出现不平衡现象。普惠制所倡导的普遍性、非歧视性和非互惠性主张的是使国际贸易中不同国家的地位达到实质上的平等，而不是表面上对等。国内城乡差距越来越大，与城市发展水平相比，农村发展严重落后，呈现出严重的城乡二元结构，这也是社会劳动分工不同所造成的。在竞争性的金融市场中，贫困及低收入群体往往被传统的金融服务排斥在外。不过，并不能因此就将城市与农村的发展分开。这就需要在现有的金融体系建设中引入普惠金融理念，通过完善现有的农村金融体系，增强金融服务创新，来保障农户及农村中小企业等的金融权益。 （二）普惠制的期限性
普惠制的期限性是指普惠制不是永久的，其实施以10年为一期，每一阶段结束后要对受惠国进行一次全面审议，并决定是否将对该国的普惠制再向后顺延一期。这项条款实施的意义主要在于，当一些受惠国或地区的产品和服务在国际市场上显现出较强的市场竞争力时，取消其对本国的受惠国资格，不再享受关税优惠。普惠制的非永久性目的并不是简单的在国际贸易中给予发展中国家和地区以优惠，而在于通过从实质上创造平等的贸易机会，使发展中国家和地区的经济和贸易状况得到改善，从而普惠制的目标也得以实现。
当前我国经济已进入到以工补农的发展阶段，按照国际上的普遍做法，在这一阶段应该实行工业反哺农业，城市支持农村。不过，与国际贸易中不平等的贸易地位不同，中国的“三农”问题历史悠久，有来自内部的很多根深蒂固的羁绊，而且受很多客观条件的约束，在农村金融体系中开展“普惠制”是一朝一夕难以实现的。因此，应从整体着眼，建立普惠性农村金融体系，注重以普惠金融带动“三农”发展的长效机制，打好开展普惠金融的持久战。 第二节普惠性农村金融体系的内涵及理论框架
要建立普惠性农村金融体系，需要了解普惠性金融的内涵。普惠金融或金融服务的可获得性是2005年由联合国在宣传小额信贷时提出的。普惠金融倡导建立一个能够包容社会中的绝大多数人，包括以前难以得到传统金融机构服务的贫困和偏远地区客户的金融体系，使每个个体能够平等的分享社会进步和经济发展带来的好处。
CGAP（2006）将普惠性金融体系分为顾客、微观层次、中观层次和宏观层次。 一、客户层面
穷人及低收入群体构成了普惠性金融体系的客户层面。微观、中观以及宏观层面的活动都是围绕他们的金融服务需求而开展的，即普惠性金融服务是以能够涵盖贫困及低收入群体为服务目标的。 （一）明确目标服务对象
普惠金融服务的目标是建立一个能够涵盖所有客户的金融服务体系，其中特别强调对贫困和弱势客户群体的包容性。这些客户包括农民、工人、退休人员等等。不过经过实践证明，他们是有能力借款并归还的。很多微型金融的客户比商业银行系统内的客户更依赖于现有的资金来源，他们为了得到一笔小额的贷款，甚至愿意付出相对较高的利息。因此，尽管这些潜在的客户一直被正规金融所忽视，但其数量甚至在发达国家也称得上是庞大的。 （二）金融创新
对于现有的这些金融机构来说，将金融服务提供给特别贫困和偏远地区的人们也是一种挑战，最难能可贵的是保持机构自身的可持续性发展。这就需要增强金融创新，来满足不同层次客户的需求。 （三）全方位的保障
贫困及低收入群体也需要全方位、不同种类的金融服务，以应对不同时刻的特定需求：如婚丧嫁娶、突发性事件（疾病、意外伤害、失业
以及失窃等）或投资机遇。因此，贫困人口也需要除信贷之外的储蓄、转账以及保险等全方位的金融服务体系来保障他们的各项金融需求。 二、微观层面
作为普惠性金融体系的主心骨，微观层面是零售金融服务的提供者，直接为穷人及低收入客户提供服务。作为一个普惠性的金融体系，需要有各种各样的金融服务提供者来满足客户不同种类的需求。没有任何一家金融服务提供者能够独自担此重任。因此，微观层次的金融服务提供者涵盖了从非正规的资金放款人或储蓄会所到正规的商业银行以及其间包括的所有金融服务主体。据相关调查显示，在为低收入群体提供金融服务的金融机构主要有商业银行、国有开发银行、农业银行、邮政储蓄银行、微型金融银行、特许的非银行金融机构、乡村银行或社区银行、非政府组织、保险公司、转账支付公司、非银行私人零售商、非正规互助组织（如储蓄信贷轮会、丧葬协会等互助组织）等。
（一）金融可持续性
将金融服务送达大量贫困人口，金融的可持续性是非常重要的。与那些依靠捐赠或政府扶持的组织相比，实现自身可持续发展即使不是建立普惠金融的最终目的，也是唯一的出路。首先，它可以为贫困人口提供连续持续的金融服务。更为重要的是，为贫困人口提供金融服务的高成本其实并不像人们想象中那样一定会导致机构自身的财政问题。事实上已经有一些金融服务的提供者在向非常贫困的客户提供高质量服务的同时也实现了成本覆盖。 （二）金融机构的区位因素
在实践中，多样化的金融机构是必须的。但是与能够接触到每一个贫困和偏远客户的金融网点来说，后者的作用更为突出。龚维新（1994）指出：一个理想地点的潜力可谓是一个不利地点的二十倍。由此可见，在布设金融机构网点时，分支机构和驻点的区位选择是十分重要的。
（三）增强不同种类金融机构间的分工与协作
每种金融机构都有各自的优势和工作重点，同时也有不同的自身缺陷，没有任何一家金融机构能够满足被传统金融机构排斥在外的贫困和低收入群体的所有金融需求。因此，在本领域内发挥好自身职能外，增强与其他类型金融机构的优势互补和分工协作，在为穷人提供金融服务的同时持续创新，才能提升成本效益，服务更加便捷和安全。 三、中观层面
因为向贫困人口提供金融服务的成本往往是较高的，这就成为了传统金融涉足农村金融市场的一大障碍。这一层面包括基础的金融设施以及一系列降低交易成本、扩大覆盖范围、培训人才和提升金融服务提供者之间透明度等服务。它包含的参与者与实施者的范围很广泛，例如稽核人员、评级机构、专业网络、行业协会、信贷部门、交易支付系统、信息技术、技术服务商以及培训机构。这些实体能够超越国家和地区的界限，或者成为全球性的组织。按照各自职能分工的不同，可以将中观层面的金融服务提供者分为以下四类： （一）金融基础设施
这部分主要是指金融中的支付结算系统。支付工具可以有现金、支票、旅行支票、汇票、借贷卡、电汇和自动取款机。参加中央银行的支付结算系统可以使金融服务的提供者为穷人提供更高质量的服务，同时还能使金融服务更广泛、更深入的触及贫困和偏远地区的客户。不过，我国支付结算系统只允许正规金融机构加入，对于规模较小的或新型的金融机构是有限制的。这就使那些最接近穷人的金融机构被支付结算系统排斥在外。
（二）信息基础设施，提升透明度
金融透明度是指金融机构的相关信息能够真实、即时、可比的获得。首先，提升透明性可以提升金融机构自身服务水平；其次，准确、规范的信息可以帮助私人投资者和公众捐助者做出明智的决策，所以提
升透明度也能吸引资助者，从而将更多的金融资源提供给穷人；最后，提升透明度也能使客户增加对金融机构的了解，增强金融服务提供者之间对客户的竞争。这种竞争可能压低服务提供者的价格，最终以更优惠的利率吸引更多的客户。 （三）技术培训及服务
技术培训和服务能力建设目前仍是大多数小额信贷机构最急需的微观建设。金融机构依赖技术提供商的专业培训、现场咨询（如战略规划、建立员工激励机制等）。技术支持的范围广泛，包括财务管理、制定经营战略、员工培训、专业技术及营销策略等。 （四）网络和协会
网络或网络性服务机构一般是指金融机构的全球性或区域性自发组织。协会则主要指国家级的会员组织，但也有地区性和全球性的。网络和协会给金融服务提供者的分支机构（或会员）提供了一个发展共同事业的沟通平台，使他们可以相互学习，向更高标准迈进。 四、宏观层面
对可持续性微型金融的繁荣发展而言，配套的法律和政策框架是必不可少的。中央银行、财政部以及其他国家政府部门共同组成了普惠性金融体系的宏观层面。不过在建立一个普惠性的金融体系时，政府的作用受到了很多争议（如政府应该尽可能的远离小额信贷的提供，把工作交给私营部门完成，还是成为这方面的带头人）。越来越多的人认为，政府的作用应该是提供最好的政策环境和法制监管，使金融服务提供商能够竞争性和多元化的蓬勃发展。 （一）政策环境
政府在发挥政策制定，使为穷人提供服务的金融可持续发展方面有重要作用，政府至少要在保持宏观经济稳定、放开利率和执行适当的银行监管和监督措施三方面做出努力。
（二）政府部门积极的推动
在发达国家，政府部门常常用胡萝卜加大棒的政策积极诱使或迫使金融机构对那些被传统金融排斥在外的贫困及低收入群体服务。政府可以采取有利的财政和税收激励措施，主要有部门优先贷款（政府要求银行向微型金融机构发放优先贷款以造福包括穷人在内的弱势群体，但是这种做法也招致很多批评，因为它违背了风险与收益匹配的原则，给银行带来了额外的风险）、监督管理激励机制、政府支付（政府可以将社会保障福利通过自动转账支付到收益人的银行账户）等，既能避免对补贴的依赖，又有利于金融机构的可持续支农的发展。 第三节建立普惠性农村金融体系的意义
一、为什么要从金融体系着手——基于功能视角
对于金融体系的功能认识其实由来已久。较早对金融体系功能进行系统和明确阐述的是罗伯特·莫顿（R.Merton）和兹维·博迪
（Z.Bodie）。1993年，基于金融市场和金融中介的功能观点，他们提出了金融体系改革的理论，即“功能金融理论”。该理论有两个基本前提假设：第一，在较长一段时期中，金融功能的变化小于金融机构的变化，即与金融机构相比，金融功能具有更强的稳定性。第二，他们假定金融功能比组织机构更重要，要使金融功能更强、效率更高，需要通过组织机构的持续创新和增强相互之间的竞争来完成。基于上述两个假设条件，莫顿和博迪认为，任何金融体系都是为了使金融资源在不同的国家、地区之间得到有效地配置和使用，在选择合意的组织机构时，首先要了解需要金融体系实现哪些金融功能，然后再根据具体的时机和技术决定。由此，可以将金融体系的功能笼统的分为三种：一是提供清算和支付便利，二是聚集和分配资源，三是分散风险功能。
农村金融体系的功能缺失也引起了国内学者的关注。具有代表性的是白钦先提出：金融结构的变迁并不一定意味着金融的发展，只有适度优化的金融结构变迁才能促进金融发展；反之则会防碍金融发展，甚
至进一步影响到经济发展。他还进一步论证了金融功能的完善能更加接近金融发展与经济发展的目标，而且因为其自身的客观性和稳定性，能够最大限度的排除不确定因素，减少摩擦，从而使最终结果的准确性大大提升。
通过对前人相关研究的梳理发现，功能金融理论对解决“三农”中的农村金融改革问题得到了国内外学者的认同。农村金融机构种类繁多，而且随着不同时机和具体技术条件的改变，农村金融机构的组织形式和运行方式均表现出了较强的灵活性和多样性。因此，仅从改革农村金融机构处着眼是不够的。因为其更为稳定和客观的特性，从农村金融体系处着手，提升农村金融功能的发挥水准，不失为一种更好的解决途径。
二、建立普惠性金融体系的意义
与一般意义上的金融相比较而言，为弱势群体、弱势产业和弱势地区提供金融服务的普惠性金融更增强调包容性和公平性，尤其是能够为那些未曾得到现有金融体系所能提供服务的群体提供金融服务。我国的金融行业长期以来因为多种原因，一直被正规金融机构和组织占据垄断地位，金融市场缺乏有效竞争，资源配置严重不均衡，从而导致了我国农村地区严重的积贫积弱现象。在普惠性农村金融体系下，改变传统金融体系中为了控制风险而使资金更多的流向大企业、为传统金融机构服务不到的贫困和低收入群体提供金融服务，采用多种不同的渠道，将多层次的金融服务送至目前仍被正规金融排斥在外的贫困和弱势群体手中。只有当目前被传统金融遗弃的贫困地区和弱势群体能平等的拥有享受金融服务的机会，我们的金融体系才能称得上是普惠性农村金融体系。
第二章西部普惠性农村金融体系发展现状 第一节西部地区的农村金融需求现状
要建立普惠性农村金融体系，需要对农村地区金融需求进行调查。近年来，为了解农村金融需求情况及金融服务的满足水准，很多国内外
组织和机构以及部分学者采用问卷形式进行调查。其中包括国务院发展研究中心的农户问卷调查、银监会的问卷调查、亚洲开发银行的农户问卷调查等等。普遍的调查结果显示：目前农户的金融需求主要为信贷需求。其中国务院发展研究中心对西部706户农户进行了抽样调查，显示60.65%的农户有借贷需求，而且西部欠发达地区的生产型借款比例（51.94%）明显高于东部经济发达地区（21.95%）。根据2007年《西部地区农户家庭金融服务需求与满足水准分析报告》显示，西部地区2.35亿乡村人口，新农村建设中的资金缺口将达到3995-11515亿元。因此，西部农村居民的金融需求主要体现为资金需求。另外，根据亚洲开发银行问卷调查显示，农户的金融需求还有提供汇款。根据对贵州6县的抽样调查显示，有45%的农户有家庭成员在外打工，因此产生了对汇款服务的需要。
农户的金融需求受人均收入情况、资金用途及金融资源的可获得性三个主要因素的影响，下面主要从这三个方面来反映西部农村金融需求的现状。
一、西部各省农村居民收入及储蓄现状
受世界金融危机影响，2009年我国西部各省农民纯收入增长势头略有放缓，2006至2007年农村居民人均纯收入增长16.46%、2007至2008年农村居民人均纯收入增长15.91%，2008至2009年农村居民人均纯收入增长为10.30%，较去年减少5.61个百分点。总体来看，西部农村居民人均纯收入为3833.58元，较2008年通过将人均收入与人均储蓄存款情况进行对比发现，随着收入的持续增长，农户对储蓄的需求也有相对应水准的增加。2005年西部地区人均储蓄存款为2059.94元，2006年为2371.67元，较上年增长15.3%，2007年2558.92元，较上年增长7.9%；2008年为3232.43，较上年增长26.32%，平均增幅为16.51%。与人均收入13%的平均增幅相比较而言，可以发现，西部农户的储蓄意愿较强，储蓄增幅比收入增幅快3.51个百分点。 二、西部各省农村居民支出现状
人均支出普遍受地区经济发展的影响。近几年来，西部各省经济发展速度有了显著提升，2000年的GDP平均增长速度为8.7%，到2007年为13.94%，受世界经济危机的影响，2008年的GDP增速普遍有所回落，GDP平均增速为12.22%。
根据《2009中国农村住户调查年鉴》统计数据，西部各省的农村居民支出呈现逐年上升趋势，2000年的人均农村居民总支出为2136.1元，2005年人均农村居民总支出为3339.4元，2008年人均农村居民总支出为4725.8元。
通过对西部各省农村住户的调查发现，农户的人均纯收入主要有以下6项用途：家庭经营费用支出、购置生产型固定资产支出、税费支出、生活消费支出、财产性支出以及转移性支出。通过对西部农村居民支出情况的调查发现，在农村居民的人均支出中，所占比重较高的是生活消费支出，占各项支出总水平的60.4%，其次是家庭经营费用支出，占各项支出总水平的28.51%，最少的是财产性支出，仅占各项支出水平的0.6%。由此可见，西部农村居民的收入主要用来支付生产消费支出和家庭经营费用支出两大块。同时，对于财产性收入的投入几乎为零。
三、西部农村居民金融需求满足水准现状
相关调查显示，在西部各省的30772个农村家户样本中，一半以上的农户没有债务，债务金额在30000元以上的农户占总样本的3.3%。通过对西部各省共计11371户农户的调查发现，农村家户借贷主要来自亲朋好友，其次是银行或信用社。其中，来自亲朋好友的贷款约占总借贷来源的76.9%，来自银行及信用社的贷款占总借贷来源的34.5%。 通过对西部地区11367户农村家户借贷目的的调查，发现49.5%的农户将借贷资金用作其他消费性支出，36%的农户将借贷资金用于购买种子、化肥、农药等农业生产资料，只有3.2%的农户将借贷资金用于修建农田、水利设施或买农具、机器。
通过对30607户农村家户过去12各月贷款或借款的调查发现，仅34.6%的农户有过贷款或借款行为，而65.4%的农户没有发生过贷款或借款行为。
四、西部中小企业融资现状
根据2009年2月中国人民银行调查统计司对21家主要金融机构及15省市的中小金融机构进行的大中小企业贷款情况调查：首先，截止到2008年末，中小企业贷款余额109000亿元。虽然总量较上年有所增加，但是中小企业贷款在全部贷款余额中的份额却有所回落。全年新增中小企业贷款14000亿元，占全部企业贷款新增额的43.3%，比上年减少7.7%；占各项新增贷款的28%，较上年低8.3%。其次，与中型企业相比，小型企业贷款增速明显落后。2008年中型企业贷款余额同比增长17.9%，小型企业同比增长7.2%。第三，以中小企业为主要贷款发放对象的中小金融机构有城市信用社、农村合作金融机构和城市商业银行。小企业贷款在这三类金融机构中的比重分别为32.7%、32.6%和23.6%，比重明显高于主要金融机构，不过市场份额明显低于主要金融机构。第四，调查中还发现，中型企业贷款主要集中于制造业，房地产业，批发和零售业，水利、环境和公共设施管理业；小型企业贷款主要集中于制造业，批发零售业和房地产业，农林牧渔业占8.1%。
随着各地金融机构中小企业融资产品创新，2006年以来全国年均推出融资创新产品超过上百种，2008年超过500种。西部地区除传统的担保类融资产品外，其他融资创新产品占比接近50%。目前，全国规模以上农产品加工企业达9.2万家，比年初增加3620家，完成增加值13253亿元，占乡镇规模工业增加值30.3%。西部地区乡镇企业实现增加值9273亿元，同比增长13%，比全国平均高1.3个百分点，在全国比重由上年的10.9%上升到11%。 第二节西部地区金融服务的供给现状
作为普惠性农村金融体系的中枢，金融服务的提供者涵盖了从私人放贷者、民间的自助式信贷组织、商业银行、非政府组织等不同种类的
金融服务提供者。根据机构的性质不同，本文将目前西部普惠性农村金融服务的提供者主要分为以下四类：银行类金融机构、非银行类金融机构、非政府组织以及合作性金融机构。 一、西部金融机构整体存贷款余额
根据《中国地区经济监测报告》数据显示，2008年我国金融机构的存贷款余额依然主要集中于东部地区，东部地区的金融机构的各项存贷款余额均占东中西部总额的60%以上，中部存款余额占18.5%，西部地区金融机构的各项存款余额为16.9%。2008年中部各项贷款余额占总额17.6%，西部各项贷款余额占总额16.9%。东部金融机构各项存款余额增速在20%左右，贷款余额增速为18%左右，而西部各省金融机构各项存贷款余额普遍高于20%。与上年相比，西部地区金融机构的各项存贷款余额增长速度均快于东部和中部地区。
根据《中国地区经济监测报告》显示，西部各省金融构的各项存贷款余额呈逐年上升趋势。2008年西部各省金融机构的存款余额为7014亿元，贷款余额为4666亿元。2005至2008年间的金融机构各项存款余额平均增速为20.16%，各项贷款余额平均增速为17%。 二、西部各金融机构信贷支农服务现状
据统计，2009年，我国银行业金融机构涉农贷款余额91000亿元，比年初增长34.8%，其中农户贷款20000亿元，比年初增加32.8%。2008全年，我国涉农贷款余额为69000亿元，占各项贷款余额的21.6%，同比增长20.8个百分点。2008年全年新增涉农贷款13000亿元，占同期新增贷款总额的25.6%，同比增加2.3%。从涉农贷款增速来看，西部地区增长较快，同比增长速度在30%以上的有青海、云南、重庆、甘肃、陕西、四川等省，其中青海同比增长63.3%，云南57%，重庆51.9%。 （一）中国农业发展银行
2008年，中国农业发展银行资产总额13546.49亿元，同比增长
27.04%，其中贷款余额12192.79亿元，同比增长19.03%。全年累计发
放粮棉油收购贷款3948.3亿元，累放食糖、肉类、化肥等储备贷款325.6亿元。除传统业务外，2008年，中国农业发展银行重点发展了农业科技贷款，重点支持了一批技术和市场成熟、农业发展迫切需要的科技项目。全年投放农业科技贷款45.8亿元，年末贷款余额49.1亿元，比年初增加24.3亿元，累计支持农业科技项目185个。截止到2009年7月末，中国农业发展银行贷款余额达13743亿元，年平均增长15%以上。
（二）中国农业银行
2008年，中国农业银行总资产70143.51亿元，较年初增长32.21%。各项存款60974.28亿元，各项贷款31001.59亿元。截止到2008年12月31日，农行在西部地区的分行及分支机构共有7148家，占全国29.71%。全年境内中小企业贷款余额13112.5亿元，其中，小企业贷款余额3345.6亿元。
以中国农业银行云南省分行为例：截止2008年12月31日，全省累积发放涉农贷款377.85亿，占各项贷款累计发放额的76.41%。年末涉农贷款余额673.7亿元，剔除剥离139.76亿元，实际比年初增长101.95亿元，增幅14.33%。截止到2009年末，全行信贷支农各项贷款余额328.63亿元，比年初增加100.53亿元，增幅44.07%，连续4年保持30%以上的增幅。全年完成对农拨补资金38.05亿元。截止到2010年3月末，支农贷款余额358.03亿元，比年初增加29.4亿元，增长8.94%；存款余额124.22亿元，比年初减少1.61亿元。 （三）中国农村信用社
2008年末，农村信用社各项贷款37000亿元，其中农业贷款余额为17000亿元，占全国金融机构农业贷款的96%，同比增长15个百分点17。西部地区贷款累计发放11081.53亿元，其中农业贷款13094.43亿元，农业贷款累计回收率为83.71%。 （四）农村商业银行现状
2008年，全国农村商业银行共实现各项存款余额6616.57亿元，较上年增长约256.4%；各项贷款余额4075.59亿元，较上年增长26.7%。其中农业存款年末余额2264.04亿元，较上年增长6.6%。以内蒙古为例：内蒙古农村商业银行2008年贷款累计发放52.64亿元，累计回收46.4亿元，回收率为88.15%。2008年，股份制商业银行涉农贷款余额5361亿元，占涉农贷款总额的7.8%，同比增长35.2%，其中农户贷款和农村贷款的增加较为显著。 （五）中国邮政储蓄银行
2008年，邮储银行结束了“只存不贷”的历史。中国邮政储蓄银行负债业务年末余额20799.21亿元，较年初增加3581.86亿元，发放小额质押贷款40.55亿元，较年初减少2.52亿元；小额信贷278.29亿元，较年初增加277.62亿元。其中，西部储蓄余额4038.3亿元，新增存款766.6亿元，账户数为13488万户，2008年新增2312万户，户均余额为3377.6元。以云南省为例：2008年中国邮政储蓄银行云南省分行人民币各项存款余额21.31亿元，比年初增加4.21亿元，增幅为24.61%；其中农业存款余额为77万元，农业贷款为6737万元，较年初增加5498.21万元，增幅达441%。 （六）新型农村金融机构发展现状
针对农村地区金融服务不足问题以来，银监会自2006年12月开始调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策。截止2008年末，西部共有村镇银行41家、贷款公司3家、农村资金互助社7家。其中四川省共有新型农村金融机构15家，甘肃和内蒙古自治区发展较快，已成立9家新型农村金融机构。截止2009年末，银监会共核准172家新型农村金融机构，存款余额为269亿元，贷款余额181亿元。全国共设立1334家小额贷款公司，其中村镇银行148、贷款公司5家、农村资金互助社16家。共实现存款269亿元，发放农户贷款和小企业贷款分别为65.5亿元和91.2亿元22。 （七）非政府组织小额信贷
作为现代小额信贷领域的开拓者，非政府组织（Non—
GovernmentalOrganization,NGO）对农村金融市场上银行类金融机构的服务空白起到了弥补作用。NGO小额信贷是从国外引入我国的一种主要的形式。具有代表性的主要有中国社科院贫困问题研究中心的三个扶贫合作社、中国扶贫基金会管理的贫困农户自理能力建设服务社、联合国开发计划署与中国国际经济技术交流中心管理的部分乡村发展协会、香港乐施会的部分项目、国际渐进组织和鹤类基金会支持的贵州草海项目等，此外还有国际资助社团组合、准政府小额信贷组织以及民间的小额信贷组织，其资金主要以国际捐款、软贷款为主，辅以少量财政资金等。
目前，西部地区开展非政府组织小额信贷项目占全国总量的66%。根据中国人民银行2007年相关报告统计数据显示，目前在西部开展的非政府组织小额信贷项目主要有澳援青海海东项目，金额为1400万元；加援新疆项目，金额为300万元；香港乐施会云南和贵州项目，金额120万元；此外，还有四川省乡村发展协会、陕西陵县小额信贷项目等23。
三、西部农村保险现状
自2004年中国保监会在四川、新疆、云南等九个省区推广农业保险试点以来，农业保险主要有以下几种：第一，小额寿险。针对农村社会保障的脆弱性，专门为农民开发的生死两全保险。该年缴保费100元，包含8倍的意外身故保险，期满超额返本。第二，小额农业财产保险，为农业产品中多达160种产品提供保障。第三，小额意外保险和小额健康保险，专门针对农民疾病和生育造成的经济损失。第四，小额信贷保险，以农村信用社等金融机构发放小额贷款为切入点，转移农民因疾病、残疾或意外死亡导致的信用违约风险。
截止2009年6月底，全国农业保险的保费收入70亿元，提供风险支付赔款43.1亿元，参保农户6152万户次。西部各省2009年共实现原保险保费收入11137.3亿元，占全国原保险保费收入的8%
四、西部农村金融机构网点及从业人员情况
截止2008年12月31日，西部地区银行业金融机构个数、从业人数以及资产总额分别占全国的26%、22%和16%。以中国农业银行为例，2008年农业银行在西部地区共有分支机构7148家，占全国总量29.71%；共实现利润总额67.59亿元，占全国总量12.91%。
李明贤等（2008）分别从广度和深度两面进行了衡量：第一，存款服务。农村存款金融机构网点在行政区的覆盖率仅为16.3%。城市每个存款网点平均服务人数为4200人，而农村存款网点平均服务人数为7100多村民。第二，贷款服务。据调查显示，每万名农民拥有1.08个农信社网点，不足城市水平的一半。作为贷款服务主要提供机构的农信社网点对行政村的覆盖率仅为12.6%。其次，贷款服务覆盖深度不高。农村地区人均贷款额为741元，城市居民人均贷款额11679元，是农村居民的15倍。此外，农户从正规金融得到的贷款只占其借贷资金总额的53.5%，其余的46.5%来自非正规金融机构，而乡镇企业的资金满足率仅为44.9%。第三，汇兑结算覆盖面广度不高。邮政机构作为农村汇兑金融服务提供方面的主导者，在行政村的覆盖率仅为3.2%。第四，保险服务的覆盖面。农村保险服务无论是广度还是深度都很低。 五、西部农业股上市规模及融资现状
根据国信证券股票软件的行业分类，全国农林牧渔业股票共38只，总市值为1875.59亿元，其中新疆5只，云南3只，甘肃2只，四川1只。截止2010年5月20日，西部这11家上市公司的股票总市值为467.8亿元，占全国农林牧渔业股总市值的24.94%29。 第三节西部普惠性农村基础设施及相关服务现状 一、支付结算体系建设
截止2009年年末，全国除山西、西藏两省外，其他30个省（市、自治区）农信银机构（农村信用社、农村信用联社、农村合作银行、农村商业银行）的省辖核心业务机构全部集中接入农信银支付清算系统，
28个省（市、自治区）农信银机构开通实时电子汇兑业务，各地农村合作金融机构均可办理解付银行汇票业务，共有20587家农村信用社、1035家农村合作银行、1664家农村商业银行、88家村镇银行进入人民银行支付系统。全年农信社通过人民币大额支付系统发起业务共2294.56万笔，金额397600亿元。
2008年，农村信用联社和邮政储蓄银行共6.4万个经营网点提供农民工银行卡服务。到目前为止西部贵州、重庆、四川、陕西、云南、广西、内蒙、宁夏、甘肃共9个省区开展农民工银行卡特色服务。2008年，17542家农村金融机构接入人民银行大、小额支付系统，占支付系统参与者的21.5%；进入支票影像交换系统的农村金融机构达9825家，占支票影像交换系统参与者17%。以云南省数据为例：2008年邮政储蓄云南分行首批两家支行加入昆明区域性同城票据交换系统。将云南省边境一线边民开立的存量单位银行结算账户和个人银行结算账户纳入账户管理系统，共有151个单位账户、16089个个人银行结算账户进入账户系统 30 。
二、征信体系建设
截止2008年底，全国累计组织12.7万余次的中小企业金融知识培训及宣传，已有9.6余万户中小企业取得银行授信意向，贷款余额
7496.6亿元，占全国新增贷款的12.5%。以建立农户电子信用档案为重点，逐步完善农户信用评价体系。以广西、云南两省数据为例：截止2008年底，广西农村信用联社通过引用农户信用评分系统，为72万户农户累计发放农户小额信用贷款107亿元。到目前为止，广西省农村信用信息数据库共征集215万户有信贷关系的农户信用信息。建立了16个信用乡镇、378个信用村、1368个信用组。截止2008年底，云南省为13790户中小企业建立信用档案，2257户企业取得银行授信意向。云南省共有2548个机构网点开展农户信用档案建档工作，为
637万农户建立信用档案，占云南省农户总数的72%。其中农信社共建立农户经济档案636.2万户，占全省农户总数的71.9%；评定信用户213.4万户、信用组8784个、信用村1208个31。 三、抵押担保现状
目前，西部各省积极尝试不同渠道解决农村市场抵押担保不足问题，如青海省针对不同类型中小企业客户需求，推出企业联保、存款浮动抵押、收费权质押等多种担保方式；甘肃农业银行开办面向“三农”信贷业务存货担保管理，使用借款人以房地产等核心资产作担保，不
足部分以粮棉油等存货，钢材、汽车、农机等库存商品担保方式补充。 以贵州省数据为例：2008年全市84家担保公司资本总额共计85亿元，担保额增至600亿元。全市新增担保额110亿元，累计担保余额350
亿元。2008年，贵州贵定县农村信用合作联社推进农户信用档案建设，提出和制定农户固定资产登记公示实施方案，对抵押登记公示后的23户农户发放贷款165万元。开发林权抵押贷款、企业商品抵押贷款、担保质押贷款等动产抵押 32 。
四、信息服务及行业协会等发展现状
专门为小额信贷提供信息服务的主要是一些一直致力于将小额信贷在中国进行推广和发展的国外机构，比较具有代表性意义的有：德国国际项目咨询公司、德国技术合作公司以及格莱珉基金。目前，国内部分IT服务提供商也在探索开发小额信贷服务软件，如北京华祺星辰科技发展有限公司推出的“小额信贷管理与会计核算系统”以及浙江杭州盈丰软件技术有限公司研发的“小额信贷业务系统”。
目前，出现了很多国际、区域以及国家范围内的微型金融发展支持网络（NetworkSupportOrganization,NSO）。这类网络支持组织主要在批发资金、提供技术指导、设定标准等方面发挥作用。国际上致力于
发展微型金融的网络主要有：小型企业培训教育及推广网络（SEEP）、小额信贷交换信息网（MIX）、信贷联盟世界理事会（WOCCU）、行动国际（ACCION）、国际社区援助基金会 （FINCA）等。
2005年11月9日成立的“中国小额信贷发展促进网络”，宗旨是促进政府对小额信贷的支持，增强小额信贷组织交流与合作，提升机构自身管理水平，为小额信贷发展筹集资金，促进小额信贷机构可持续发展，推动普惠金融体系建设。其主要功能为政策协调、行业自律、技术支持与培训、信息交流、筹资等。
第四节西部建立普惠性农村金融体系的政策环境
目前我国发展农村金融政策措施主要来自中央的政策文件、相关部门规章以及地方性法规三个方面。 一、中央政策层面
自2004年以来，连续七个中央“1号文件”都是相关“三农”问题，足以证明党中央对农村金融问题的高度重视。从2004年提出促进农民增收、积极兴办为“三农”服务的多种所有制组织；2005年抓紧制定农村多种所有制金融机构准入条件及监管办法，提出在有条件的地方建立小额信贷组织；2006年推进社会主义新农村建设，发展资金互助组织；2007年在贫困地区选择试点，大力发展农村小额贷款，到2008年全面提出调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作，进一步促进农业发展、农民增收。2009年提出，要大力发展小额信贷和微型金融，可从多渠道融入资金，并指出要抓紧出台涉农贷款的税收、信贷等激励措施。
2010年中央《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出提升农村金融服务质量和水平，引导各类金融机构加大对农信贷投入，加快培育三类新型农村金融机构，有序发展小额贷款组织，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇；增强金融产品
和服务方式转变；从农村信用环境建设、加大对中西部地区保费补贴力度等多面着手健全农业再保险体系，并指出支持符合条件的涉农企业上市。
二、相关部门规章
当前，在中国银行业监督管理委员会、中国人民银行、中国保险业监督管理委员会等的努力下，出台了一系列的政策及规范性文件，对农村金融市场的重构、完善和监管起到了推动作用33。 （一）中国银行业监督管理委员会的规范性文件
近几年来，中国银监会大力进行农村金融改革和服务创新，从2003年银监会连续进行农信社产权及管理体制改革；2005年关注小企业融资问题，推动实施“商业性小额信贷组织”试点；2006年正式提出调整放宽农村金融机构准入政策；2007年关于农村金融机构大力发展农村小额贷款；2008年连续出台关于《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《小额贷款公司试点指导意见》、《关于增强推进农村金融产品和服务方式创新意见》、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司相关政策的通知》、《银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》的一系列规范性文件。2009年出台《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，从准入条件、操作程序以及监督管理方面对小额贷款公司改制设立村镇银行做出具体规定，意在缓解目前小额贷款公司普遍存有的资金来源不足问题。 （二）中国人民银行的政策支持
人民银行从2003年开始加快农村地区的利率市场化改革。自2004年10月29日期起，农信社贷款利率上限升至央行基准利率的2.3倍。2008年4月发布《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司相关政策的通知》，分别从利率、存款准备金率、支付结算体系准入要求、会计科目的审批以及客户 信用档案建设五个方面做出详细要求。
2009年，中国人民银行对全国范围内农村地区的支付服务环境进行调研，出台了《中国人民银行关于改善农村支付服务环境的制度》，提出从账户管理、推广非现金工具、扩大支付清算网络覆盖面、完善支付市场、增强监管，提供安全的支付服务、重视金融知识培训等方面改善农村地区支付服务环境。提出：要建立有利于实施各项惠农政策的银行账户服务体系，发展适用于农村地区的支付工具体系，建设覆盖所有涉农金融机构的安全、高效的支付清算，促进农村地区支付服务组织多元化发展。
（三）中国保险监督管理委员会政策文件
2008年6月发布的《农村小额人保险试点方案》，选择在广西、四川、甘肃、青海、江西、黑龙江、河南、湖北、陕西九省开展农村小额人身保险试点，借此积累小额保险产品设计、销售模式、售后服务和风险防控方面的经验，扩大农村保险覆盖面，提升保险业服务水平。 2008年7月发布《关于增强政策性农业保险各项政策措施落实工作的通知》，从保险公司层面、监督管理层面以及领导沟通层面做出要求。2009年9月发布《关于进一步做好农业保险发展工作的通知》，提出要从扩大农业保险覆盖面、增强农业保险服务网络建设、农业保险产品开发、业务管理、农业保险与涉农信贷的合作、拓展涉农保险业务、建立行业联系会议制度七个方面，以及增强与各级各部门沟通协调，增强信息报送等多方面推进农业保险发展。 三、西部地方性法规
根据中央银行、保监会等相关部门的规范性文件，西部地区各地方政府在开展试点工作的同时，部分省（市、区）出台了各自相关规章以及规范性文件。以西部各省对小额贷款公司设立地方性管理规章为例：目前西部共有内蒙古、重庆、陕西、贵州、四川、云南六个省（市、区）设立了对小额贷款公司的地方性规章或政策。其地方性监管主体主要有省金融办、各级人民政府、工商、公安、人民银行及银监会当
地分支机构，贵州省另外有各中小企业局、财政部门和税务部门、农业部门以及发展改革委员会对小额贷款公司进行监督。 第三章西部普惠性农村金融体系发展现状的实证分析
近年来，对农村金融资源配置进行实证研究的较多，但是从整体上对普惠性农村金融体系进行评价的不是很多。本章从建立普惠性农村金融体系框架出发，试图通过构造一个能够涵盖普惠性农村金融体系四个层面指标的模型，分析目前西部各省普惠性农村金融体系的现状。因为西部普惠性农村金融发展尚属起步阶段，农业保险、支付结算体系、征信体系等方面的时间序列数据不可得，只能获取2008年西部内蒙古、广西、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和重庆11省的截面数据34。因此，本文通过采用因子分析方法，运用SPSS13.0统计软件对这11省的截面数据进行实证分析，并对各省因子得分及综合得分进行排名，反映目前我国西部普惠性农村金融体系的整体状况。
第一节西部普惠性农村金融实证分析指标体系 第二节西部普惠性农村金融实证分析指标体系 一、指标选取 （一）客户层面
普惠型农村金融体系的客户服务层面主要集中在农户和农村中小企业的金融需求，因此在获取数据时主要着重对这两者相关数据的搜集。但是因为2008年西部各省农村中小企业的数据为不可得，因此本文仅采用农户的各项指标数据。从衡量目前农村金融体系满足农村金融需求水准的角度出发，选取了西部各省农户贷款余额中银行和信用社贷款所占比重以及西部各省保险密度35这两个指标，作为说明目前西部农村金融体系对客户层面的满足水准。 （二）农村金融服务提供者
目前为西部地区提供农村金融服务的主体主要有政策性的农业发展银行、商业性的农业银行、合作性质的农村信用合作社以及新型的农村金融机构等，根据数据的可得性和可比性，本章分别选取了西部各省农户人均贷款额、西部各省农户人均保险赔付额以及西部各省农林牧渔业固定资产投资额三个指标。 （三）金融基础设施及服务
这一层面主要考察了体现支付结算功能的西部各省农民工银行卡的试点情况，截止2008年12月31日，对已经成为农民工银行卡试点的省份赋值为1，否则赋值为0。 （四）宏观层面
本部分主要选取代表中央政策支农扶持力度的农林水事务财政投入以及西部各省地方政府部门规章中针对小额信贷的规章设立情况。截止2008年12月31日，西部各省中，已经设立小额信贷规章的省份赋值为1，尚未设立的赋值为0。 二、数据来源
本部分实证分析采用的数据为西部11个省（市、区）2008年一年的各项指标截面数据。数据主要来自：《2009中国金融年鉴》、《2009中国统计年鉴》、《2009中国地区经济监测报告》、《2009中国乡镇企业及农产品加工业年鉴》、《2009中国农村住户调查》《、2008年区域经济统计报告》《、2009中国支付体系发展报告》、各金融机构网络年报、中国银监会、保监会网站统计资料以及中国小额信贷发 展促进网络等资料。 第二节实证分析结果及说明 一、对实证过程的统计学评价
从统计学意义的角度来看，各指标之间相关水准较好，整个实证分析具有可行性；信息提取方面，两个因子共提取原始数据的86.232%，信
息损失较少，样本信息利用度较高；从分析结果来看，旋转前的因子因为不够明显，不便于实际问题的解释，故采用了方差最大化的正交因子旋转方法。经旋转后各因子的意义显著，便于利用前两个因子对原有11个指标的解释说明。另外需要说明的是，在各指标得分中，有部分省份的得分为负值。这并不表明这些省份的普惠性农村金融体系的作用是负的，而是与该指标西部平均得分相比，这部分省份低于平均水平。
二、实证分析结果
（一）客户层面和微观层面
第一主成分反映了西部各省农户借贷中银行及信用社占比、保险密度、农户人均农业贷款、人均保险赔付额以及人均农林牧渔业固定资产投资额。主要侧重于西部普惠性农村金融体系的客户层面和微观层面。从上表的得分排名来看，内蒙、新疆、宁夏三省的得分位居前三名，说明这三个地区客户满足水准和金融服务提供者的发展水平较好。贵州和广西两省这两层面的得分与各省平均水平相差较多，在今后的普惠性农村金融体系中需要重视客户层面和金融服务提供层面的建立和完善。
（二）中观层面和宏观层面
第二主成分分析了西部各省农民工银行卡试点情况、小额信贷规章制定情况以及西部各省人均农林水事务财政投入。主要反映了西部普惠性农村金融体系中观层面和宏观层面的发展现状。从上表得分排名情况看，青海、宁夏、新疆三省得分位居前三，说明这三个省份金融基础设施及服务做的比较好，政府及相关部门对普惠性农村金融的重视水准较高，效果较好。四川和重庆两省的得分较西部平均水平相差较多，可以看出是因为这两省人均农林牧渔业固定资产财政投入较少造成的。
（三）综合评价
观察发现，在参与本次实证分析的西部11个省（市、区）中，综合得分高于平均水平的只有新疆、宁夏、内蒙和青海四个地区，其中青海得分仅为0.23，刚刚达到平均水平。其余7个省（市）均低于平均水平，其中广西和贵州得分最低。通过对西部各省普惠性农村金融体系各项指标综合得分排名可以发现，目前我国西部地区只有少数几个地区普惠性农村金融体系发展较好，大多数省份有待完善。西部普惠性农村金融地区发展呈现较为明显的地区发展不平衡现象。 第四章西部普惠性农村金融体系的问题分析
当前在西部地区建立普惠性农村金融体系仍然面临着规模、深度和成本效益三大主要挑战：第一，要为广大农村地区、为数众多的农业人口提供大规模的、高质量的和多样化的金融服务；第二，要探索更为有效的途径，持续降低传统农村金融体系服务门槛，将农村金融服务深入到更为贫困和偏远的客户群体；第三，强调农村金融服务提供者自身的可持续性，即制度主义的微型金融理念，寻找农村客户群体与金融服务提供者之间最佳成本效益契合点。下面将主要从普惠性农村
金融体系的四个层面来分析西部目前普惠性农村金融体系存有的问题。 第一节客户层面的问题分析 一、对农户的金融服务
通过对西部各省农户借贷情况及其来源发现，目前农村金融市场上仍存有非常严重的二元金融结构，且西部地区农户借贷来源明显分为亲朋好友和银行、信用社等金融机构。其中根据对西部各省11371户农户的调查显示，来自亲朋好友的贷款约占总贷款余额的76.9%，银行及信用社贷款仅占34.5%。与非正规的借贷来源相比较而言，西部地区的银行、农信社等正规金融并不占明显优势，甚至在西部多数省份以非正规借贷为主要贷款来源。
产生这种现象的原因：从供给的角度看，传统的正规金融机构受较低的存款利率、征收利息税等约束，以及缺乏国债等在农村地区的证券投融资渠道，使得农村民间资本转向非正规金融服务提供者，从而产
生了对正规金融的“挤出”效应。从需求角度来分析，基于农村经济活动普遍具有的分散性、微型性、长周期性、风险不便掌控等特点，正规金融机构不愿意进入农村金融服务领域，广大农户只有依赖于长期一直存有的民间借贷。 二、农村中小企业融资
近年来西部各省农村中小企业发展迅速，无论从企业个数、资产规模还是营运能力，西部地区农村中小企业都呈现出持续增长的趋势，同时，农村中小企业的金融需求，特别是信贷需求空间广大。不过调查数据发现，2008年，西部中小企业贷款余额109000亿元，虽然总量比上年有所增加，中小企业贷款在总贷款余额中的份额却呈现下降趋势；同时，在中小企业中间也存有金融支持失衡现象：与中型企业贷款同比增长17.9%相比，小型企业同比增长仅为7.2%，小型企业贷款增速明显落后。同时，西部乡镇企业资金来源主要依赖自有资金，而金融机构贷款、国家及相关部门扶持资金贡献不大，农村中小企业间接融资难问题仍然非常严重。主要原因可以归结为以下四个方面： （一）逆向选择问题难以解决
因为农村中小企业自身规模有限，尤其是西部的一些小型农业企业，抵押担保品非常缺乏，银行等金融机构在贷款审批时难以避免信用风险。而且在贷款发放之后，较高的监控成本使得银行面临的违约风险被放大，从而导致了西部农村中小企业，尤其是小企业贷款增速有放缓趋势。
（二）资本市场直接融资难度大
间接融资缺乏抵押担保，直接融资门槛又相对过高。目前我国《证券法》规定，发行公司债券实际发行额很多于5000万元人民币。对于规模普遍较小的农村中小企业来说，银行又不愿意为中小企业提供债券发行担保，直接在资本市场上融入资金门槛太高。 （三）政策性担保支持不足
在国际上，解决中小企业融资难问题的通行做法是政府支持或出资，建立一个中小企业担保体系。据了解，目前全世界近一半的国家及地区已经建立了这种中小企业担保体系。目前，西部地区政策性担保严重不足。此外，我国商业性、互助性的担保企业规模小，能力有限，难以满足广大中小企业的担保融资需求。
（四）农村小企业经营风险大，风险分散机制欠缺
经营受季节性影响、企业技术含量不高、内部管理和财务制度不健全，农村小企业的经营风险普遍偏大，加之与担保行业相关的政策法规及部门规章尚不完善，与担保相关的风险分散、补偿机制没有到位，担保公司在面临农村中小企业时也不愿意承担过高的风险。 第二节金融服务供应层面的问题分析
从目前来看，西部地区农村金融服务提供者从政策性银行、商业性银行到合作性银行、新型农村金融机构、非正规金融机构以及小额贷款公司等非金融类企业一应俱全，不过农村金融市场上的经营绩效和服务能力仍然较弱。 一、农业发展银行 （一）资金投向单一
虽然近几年来中国农业发展银行积极探索，开发了一批农业科技项目贷款等新的贷款投向渠道，不过在农发行总体贷款结构中，这类贷款余额不足1%，粮油收购贷款占比高达81%，棉花收购贷款占18%。作为政策性银行的中国农业发展银行实际上成了粮食收购组织。随着粮食购销市场的放开，中国农业发展银行的市场份额也受到挤压，其盈利能力也受到影响，减弱其政策性贷款的能力。 （二）缺乏有效的法律保障
与农业银行这种商业银行不同，中国农业发展银行作为政策性银行，缺乏像《商业银行法》这样的法律保障。中国农业发展银行的操作规
范及监督约束等一直比照相关银行处理方法办理。不过作为政策性银行的中国农业发展银行无论从业务范围、运作形式还是追求的目标都与一般的商业银行大不一样，因此急需建立完善关于农业政策性银行的相关法律法规。 二、农业银行
中国农业银行自1997年将经营战略调整为以利润为核心，其商业化改造也难以避免的与其服务农业，为农村经济提供融资服务任务相冲突，随着贷款权上收、农村机构网点撤并，农业银行的支农力度逐渐减弱。近年来，农业银行在西部地区贷款总量中，除西藏外，农牧渔业贷款比重各省普遍低于10%，支农力度明显较弱。 （一）双重目标难以兼顾
自20世纪90年代以来，农业银行从提升盈利能力角度考虑，共撤并了21000个服务网点，占原设网点总量的40%。从经营绩效来看，脱离“三农”的分行比涉农分行绩效更好。不过农业银行一直以农业和农村经济为传统服务领域，必须承担大量政策性涉农贷款，难以扩大商业化经营规模。
（二）西部各省农业银行分支机构差异较大
目前农业银行各分支机构在西部不同省（市、区）各有不同。其中新疆、甘肃、青海三家分行以多元化经营为重点，在按照政策要求发放扶贫、支农贷款的同时，为大型工业企业和基础设施项目提供资金，保证银行自身经营；广西、云南两省处于农业较发达、但平均收益率偏低，农村信用社和农发行占据主要地位，农业银行逐步脱离农业；四川、内蒙古以及新疆地区农业比重较大，盈利水平较高，不良贷款率低，农业银行主要以农业信贷为主；贵州和西藏两家分行主要以涉农小额信贷为主，包括小额贷款、扶贫贷款、为信用社提供的政策性、合作性和商业性贷款。 三、农村信用社
（一）农信社的历史包袱
自从农信社改革以来，中国人民银行专项票据置换了农信社大量不良贷款。不过，因为存有不良贷款率越高补偿越高和为防范金融风险检查低报资不抵债数的问题，农信社的实际资不抵债数额受到质疑。同时，这次解决的仅仅“2002年底实际资不抵债数”的50%，剩余部分还需当地政府和农信社共同承担。 （二）产权改革难以推进
一方面，受农信社以前连续严重亏损的影响，大规模的资金持有者缺乏投资信心；另一方面，很多农户股东的金融、管理监督知识欠缺，不能有效履行股东职责，使得农信社股东金融投资意识偏弱。 （三）地方政府职能定位不明
农村信用社的管理权在经历了多次变化后，目前对于省政府和省级联社是否应该干预农村信用社的经营活动、省联社是否尊重农信社的法人地位以及地方政府能否真正把对农信社的管理落到实处，而不是仅限于兑付人民银行专项票据存有很多争议。 （四）农信社本次改革西部地区获益不多
经过本次改革，江苏、浙江等经济较为发达的地区所获得的专项票据占比较
贷款余额占比低20%，重庆、陕西、贵州的专项票据占比与其贷款余额占比大
体相当，获益较多的是中部地区，其中江西、山东和吉林三省央行专项票据占
比远远超过相对应贷款余额占比。可以看出，西部地区农信社的历史包袱还未得 到有效缓解。
四、邮政储蓄银行
自银监会2006年12月31日正式批准中国邮政储蓄银行开业，西部各省邮政储蓄银行取得了快速的发展。其中，2009年储蓄余额、新增存款额、账户数量、新增账户数分别占全国总量的19.4%、21.4%、20.4%和22%，其支农力度也得到了显著增强。以邮政储蓄云南分行为例：2008年农业存款余额为77万元，农业贷款为6737万元，较年初增加5498.21万元，增幅达441%，机构网点数量也有所增加。加上庞大的网点优势，邮政储蓄银行很有可能成为我国的第五大国有商业银行。不过，中国邮政储蓄银行在成为第五大商业银行之后，同样面临巨大的市场竞争压力，难保不会重走四大国有商业银行收缩经营网点、上收管理权限的老路。
此外，邮政储蓄银行也是目前比农村信用社更贴近“三农”的银行。据统计，全国4.5万个邮政汇兑业务网点中，有70%的网点设在农村，70%左右的汇款流向农村，构成了与农信社的竞争关系。但是，邮政储蓄银行没有农村信用社那样的历史包袱，而且邮政储蓄银行作为一家国有的大型银行，比农信社品牌含金量高，在农户心中的信誉高。因此，在这种前提条件下展开的竞争对于农信社来说必然是不公平的，甚至还有可能增加农信社破产倒闭的风险。 五、新型农村金融机构
自2006年12月银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入条件以来，全国共核准172家新型农村金融机构，贷款余额为181亿元，小额贷款公司1334家，极大的便利了农村地区经济的发展。虽然新型农村金融机构的建立和发展受到了国家相关部门的支持，不过作为新兴的农村金融机构，目前仍然存有很多需要解决的问题。 （一）市场认知度低，难以找到主发起人
以云南省村镇银行为例：目前全省仅有富滇银行、玉溪市商业银行和曲靖商业银行三家地方性商业银行。因为云南省县域经济欠发达，乡
镇经济落后，导致商业银行牵头组建村镇银行的意愿不强烈。同时，新型农村金融机构因为缺乏社会公信力，业务拓展非常困难。
造成上述问题的原因主要有以下几点：第一，受外部环境影响，传统的农业发展银行、农业银行，尤其是农村信用社和邮政储蓄银行，支农力度大，机构网点多，农户对这类金融机构比较信赖，在农村金融市场竞争中处于优势；第二，与东部地区相比，西部农村经济不发达、农村中小企业落后，发起设立村镇银行意愿不强，新型农村金融机构资金来源主要靠注册资本、股金和吸收存款，难以与传统的农村金融机构展开竞争。
（二）业务系统不健全
受自身条件限制，新型农村金融机构没有属于自己的综合业务系统，按照中国人民银行2008年4月发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司相关政策的通知》，符合条件的村镇银行可以按照相关规定申请加入大额支付系统、小额支付系统和支票影像交换系统。贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司自主选择金融机构开立存款账户，并委托存款银行代理支付结算业务。这一规定极大的限制了贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司的业务拓展空间。
（三）设立门槛与西部农村地区现状不符
以农村资金互助社为例，《农村资金互助社管理暂行规定》中明确要求在乡镇和行政村设立农村资金互助社的，注册资本分别不应低于30万元人民币和10万元人民币，注册资本必须为实缴资本。在西部地区，尤其是广大贫困和偏远地区，这一门槛显得很高，使得农村资金互助社无法涉足。
（四）抵御风险压力大
首先，因为农村地区普遍存有抵押品缺乏，担保体系不健全等问题，新型农村金融机构承担着与传统农村金融机构同等的违约风险。其次，
因为新型农村金融机构贷款利率定价高于普通农村金融机构，较高的贷款利率可能将一部分承受不起高利率的农户排斥在外，降低新型农村金融机构在金融市场上的竞争力，从而影响其抗风险能力。 六、非政府组织小额信贷
非政府组织小额信贷项目具有两个典型特征：第一，不吸收存款，经营运作主要依靠捐赠资金，此外还有项目所在地地方政府资助，因此资金来源单一，补贴资金一般金额较小，且不稳定，融资规模和融资渠道有限；第二，服务目标定位于贫困和弱势群体，发放小额度的贷款，且贷款发放手续简便。
此外，在过去的10多年中，非政府组织的小额信贷也正在越来越多的体现出了“商业化”的运作方式，采取这种做法的理由通常被理解为追求商业上的可持续，挖掘资金来为更多的穷人服务。不过，目前仍有一半的非政府组织小额信贷是不可持续的。一方面，不可持续的非政府组织小额信贷难以提供相当规模的、稳定的扶持资金，另一方面，因为追求自身的可持续发展，非政府组织的使命也会受到动摇，更多的贫困农户将失去信贷支持。 七、农业保险
因为近几年我国洪涝灾害频繁，尤其是今年西南五省的大旱更是给农业保险了一个严峻考验。目前，西部农村地区防灾抗灾能力非常脆弱，主要依靠政府和社会救济，农业保险发挥作用并不大。相对经济较为发达的地区和城市，西部农村农业保险市场还很落后，主要原因有以下几个方面：
（一）农业保险市场拓展困难，保险能力弱
以西部2009年保险业数据为例，2009年全国共实现原保险保费收入11137.3亿元，西部原保险保费收入总计2011.1亿元，仅占全国总量的18%，保险公司保险大数法则理论要求的前提条件就是必须大面积承保。因为长期以来历史原因，农村地区经济发展长期落后，农民收入
偏低，普遍缺乏保险意识。西部农村贫困地区特有的复杂地形使农业保险组织难以得到广泛和深入的发展，西部地区农业保险承保率偏低，不能大面积承保。这就导致保险公司赔付率过高，同时不能大面积承保，农业保险组织也不能吸收大量的保费，从而降低了对灾害发生时的补偿力度。
（二）商业性保险公司发展农业保险积极性不高
2008—2009年，西部地区遭受洪涝、冰雹、地震以及干旱等自然灾害，造成的损失巨大。依照保费收取的相关理论，保费的费率应当依照农业生产损失率来计算。农业保险要覆盖这些风险，收取的保费对贫困的农村家庭来说是非常高昂的。不过，低于最低保费率，保险公司就会亏损。商业保险公司的营利性和农业保险亏损这两者之间的矛盾就造成了现在西部地区保险公司不愿涉足农业保险的主要原因。 （三）农业保险与小额信贷尚不协同
因为受政策环境的影响，农业保险的补贴工作很不到位，农户参加农业保险缺乏积极性。据相关资料显示，目前农村地区个人贷款普遍存有利率偏高问题，一般都要超过基准利率50%-90%，这就增加了农户贷款的成本，对于资金本来就短缺的贫困及低收入农户来说，无形中就提升了他们获取金融资源的门槛。 （四）保险网点不足
目前西部各地的保险机构大多设在县级以上，县级以下地区基本没有保险机构。虽然农户自身缺乏参保意识，但是很多农户在缴纳保费之后却因为当地没有保险网点而不能及时提供需要理赔的信息，还需要到更远的地方索赔，增加了农户参保的成本。另外，因为很少有保险网点设在贫困和偏远地区，因此，保险人员对客户的基本情况了解不足，这也增加了农业保险组织者的风险。 第三节金融基础设施及相关服务的问题分析
从目前西部地区金融基础设施及相关服务的现状来看，西部各省普遍处于建设的初期阶段，各省发展水平有很大差异，比较突出的主要体现在支付结算、征信体系的建设和抵押担保等方面。 一、支付结算服务 （一）支付结算尚不便利
以新型农村金融机构为例：虽然近年来国家逐渐放宽农村金融机构的准入条件，并允许了四类新型农村金融机构加入人民币银行结算账户管理系统和联网核查公民身份信息系统。但是只有符合条件的村镇银行可以申请加入大额支付系统、小额支付系统和支票影像交换系统。其他三类新型农村金融机构目前仍需委托他行代理支付结算业务。这在很大水准上牵制了这三类新型农村金融机构的业务发展。 （二）农民工银行卡有名无实
目前，中国人民银行会同相关部门开展的农民工银行卡试点工作在西部9个省（市、区）展开。其最大的特点是异地取款手续费较普通卡低0.2%，查询不收手续费。但是，农民工银行卡在实际运用中并没有体现出专为农村客户服务的特色优势：首先，作为银行机构开展的一种农民工银行卡特色服务，从开卡到使用等各个流程与普通银行卡同样繁琐，没有体现出针对农民工这一特殊客户群体的简便、易懂性。其次，农民工银行卡取款日限额仅为5000元，仅为普通卡取款日限额的四分之一，给持卡人现金取用带来极大的限制。第三，农民工银行卡的收费标准并没有充分带给农民实惠。目前邮政绿卡的费率仅为0.5%，比农民工银行卡提供的特色服务还低。 （三）非现金类金融工具使用不足
目前西部各地区金融市场上普遍呈现出现金工具单一，票据类非现金工具使用不足的问题。这主要是因为农村地区金融生态环境较差、基础设施不够完善、政策规章约束所造成的。 二、农户及中小企业征信体系
要建立普惠性农村金融体系，需要一个完善的、全面的客户征信体系作为支撑。要建立一个符合普惠性农村金融体系要求的征信体系，仅靠一两家金融机构是不可能完成的。不过，根据对西部各省农户及中小企业征信体系建设现状的研究发现，目前为农户及农村中小企业建立信用档案的主体大多为农村信用社，其他涉农金融机构对农户和农村中小企业掌握情况较少。 三、农村金融市场抵押担保
从目前现状来看，西部地区的融资担保公司很多，但是为农户及中小企业提供小额担保的只有政策支持的担保公司、担保基金，以及地方性小规模的、商业性的担保公司。从政策支持的担保公司实际运行状况来看，普遍存有可持续性经营问题，政策性担保机构数量较少，覆盖面小；地方性、商业性的担保公司为覆盖风险，往往收取较高的保费，与较为贫困的农户和农村中小企业的实际情况相冲突。受自身规模和实力限制，急需担保业政策法规、风险分散机制和补偿机制等其他配套设施的完善。
第四节政府部门的激励与监管 一、政策激励措施 （一）利率上限
利率上限的限制可以一定水准上保护借贷者的利益，但是对于新设立的农村金融机构和小额贷款公司来说，较为严格的利率上限一方面会扼制投资者或发起人组建新型农村金融机构积极性，使已有的金融机构逐渐淡出农村金融市场或发展缓慢。另一方面，较高的利率水平使得信贷资源成了更加昂贵的金融产品，无形中将更多的农户及农村中小企业拒之门外。因为建立普惠性农村金融体系要求实现金融服务提供者自身的可持续性发展，因此，较为严格的利率上限限制最终只会使更少的金融需求者得到服务。 （二）税收优惠
首先，现行的税制结构和税收扶持政策不对称。目前我国主要实行流转税，农信社的税收优惠为企业所得税优惠，使得在实际中农信社所得到的好处并没有多少。其次，税收优惠的力度不够。针对当前西部农村地区巨大的金融缺口，较小的金融供应量，仅仅对农信社一家金融机构实施税收优惠政策是不够的。近年来，随着西部新型农村金融
机构的逐渐增多，对于农业贷款的投入也需要国家的税收政策来扶持。 (三)农业小额保险补贴缺位
从2004年保监会在四川、新疆、云南等地推广农业保险试点以来，到目前为止全国已经有9个省区市开展了农业保险试点。从国际经验看，农业小额保险需要政府的大力支持、规划统筹，以及给小额保险提供者或客户以补贴，借此推动农业小额保险的发展。目前各类保险机构提供农业小额保险意愿不强的主要原因还是缺乏农业小额保险补贴，无法兼顾商业性和公益性的双重目标。 二、对新型农村金融机构的监管 （一）村镇银行
尽管2006年银监会在资本要求、业务范围、境内投资人持股比例以及高管任职资格等方面放宽村镇银行的准入条件，但是对于村镇银行进入市场仍设有非常严厉的监管措施，包括对村镇银行资金投放的限制、贷款发放范围等。
（二）贷款公司和小额贷款公司
首先，《贷款公司管理暂行规定》规定：贷款公司不得吸收公共存款、贷款只能投向“三农”事业、对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%。同时它还要求贷款公司的资本充足率在任何时点都不得低于8%，资产损失准备充足率100%。
此外，只贷不存的小额贷款公司自诞生以来面临的主要瓶颈是不能吸储导致的后续资金不足，可持续性发展受到威胁。为此，2009年6月银监会发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》的通知，
从准入条件、操作程序、监督管理三个方面作出具体安排。不过，《通知》中对转制的条件作出了严格规定：治理机制和内控机制要健全、新设后持续经营3年以上、清产核资后无亏损挂账且最近两个会计年度连续盈利，不良贷款率低于2%、已足额计提呆账准备金且贷款损失准备金充足率在130%以上；资产应以贷款为主、涉农贷款余额占全部贷款余额的比例不得低于60%，且全部投放在县域等硬性指标要求。另外还规定，凡申请成为村镇银行的小额贷款公司必须有一家银行业金融机构作为主发起人。这样高的转制条件、繁琐的转制手续对于目前的小额贷款公司来说成本是高昂的，而且是不切实际的。 （三）农村资金互助社
《中国银监会关于农村资金互助社监督管理意见》对于农村资金互助社的监管比村镇银行、贷款公司和小额贷款公司更为严格：资本充足率在任何时点均需维持在8%以上；拨备充足率始终保持100%等。此外，农村资金互助社缺乏相关的法律规章，经营管理无章可循，内部运行机制不健全、产权制度混乱。
第五章发展西部普惠性农村金融体系的政策建议 第一节服务客户的目标定位
在西部地区建立普惠性的农村金融体系，意在建立一个能够包容所有贫困农户、农村中小企业以及农村地区目前尚无法获得有效金融资源的主体在内的金融体系，为他们提供一定规模的、稳定和持续的金融支持。因此，首先需要了解客户层面普惠性农村金融体系的需求主体以及日益多样化的金融需求。 一、农村金融的需求主体
进一步发展西部普惠性农村金融体系，首先需要明确农村金融需求的主体。目前主要分为农户、农业企业以及农村的公共基础设施建设三大类。其中，农户又分为纯农牧户、农业兼业户、专业大户等；农村企业也分为各种不同种类的生产或贸易性质的组织；农村基础设施建
设方面，主要包括公路、通讯、水电、医疗卫生等方面。随着农村基础设施水平的提升，其经济效益和社会效益也是巨大的，在普惠性农村金融服务领域也值得重视。 二、农村金融需求呈现多样化趋势
目前西部农村金融市场也出现了两个层次的需求：在较为发达的一些农村地区，已经开始需要增设一些商业性的金融机构，而在很多贫困和偏远的农村，金融的需求还停留在简单的存款、取款和借贷需求上。第一层面的金融需求包括存、汇、兑以及支付结算的基础性金融服务；第二层面则主要是来自第一层面金融需求的派生，主要包括农户信贷的担保抵押、信用档案建设管理、信用评级、资本市场融资、农业保险等。因此，在建设普惠性农村金融体系的过程中，需要根据当地经济发展情况，充分了解当地农户的实际需求，既不能落后于客户需求的发展步伐，同时还要保证满足基本的金融需求，发挥金融对当地农村经济的支持作用。
第二节对金融服务提供者的政策建议
根据中国银监会的相关规定，中国目前的普惠性农村金融体系应当包括五个层次：非金融机构的小额信贷项目、备案小额金融机构、新型农村金融机构和传统的金融机构。普惠性农村金融供给者存有的核心问题是：为什么现有各类金融机构经过长期的发展，到目前仍然无法为贫困的农户和企业提供充分的金融服务以及金融服务难以普遍惠及农村中的贫困和弱势群体。本章将试图从这几个层面，提出西部普惠性农村金融服务供给者的政策建议。 一、银行类金融机构
（一）巩固农业发展银行地位，拓展业务范围
作为农业政策性银行，农业发展银行是市场调节缺陷与政府干预市场资源配置的结果，在普惠性农村金融服务的提供者中应当占据非常重要的地位。不过，从西部农发行贷款余额情况来看，多年来一直徘徊
在20%左右，没有显著的增长，甚至在2003年还一度有下降的趋势。因此，应当继续巩固农发行在农村金融体系中政策性银行的地位，充分发挥政策性银行参与市场资源配置，解决目前西部农村金融资源配置不足问题。按照建立和完善普惠性农村金融体系的目标，明确自身职能，严格区分政策性业务和商业性业务，实现自身的可持续发展。 其次，农发行应适当调整其业务范围，积极开展与农、林、牧、副、渔业种养及加工流程相关的商业性业务。此外，农业发展银行还可以利用政策银行的优势，代理农业政策性保险业务。 （二）明确农业银行的功能定位
目前农业银行的商业性质要求以利润最大化为目的，自20世纪90年代起，共撤并了21000个服务网点，约占原有总网点数量的40%。尤其是在经济较为落后的西部地区，农业银行发展规模缩减的更为明显。以农业银行2008年数据为例，农业银行在西部地区的机构数量占全国总量的29.71%，而利润总额仅占全国的12.91%。很明显，要实现农业银行商业性利润最大化目标，不可避免的会与农业银行服务“三农”的政策性目标产生冲突，削弱其支农积极性，降低支农力度。因此，必须重新明确农业银行在普惠性农村金融体系中的功能定位要突破农业银行商业性和政策性定位的冲突，需要从以下三方面着手：第一，要发展有竞争的农村金融市场环境，赋予农业银行有选择信贷项目的自主权，并按照市场确定利率水平。第二，在国家政策支持农行发展“三农”业务的基础上，更多的支持农村中小企业的融资需求，把握市场定位，推广农户小额信贷和联保贷款。第三，建立规范的政策性金融运作机制，明确委托代理政策性金融业务，实行政策性金融业务与自营业务分账经营、分账管理，做好政策性金融的风险防范和补偿工作。
（三）邮政储蓄银行
银监会批准邮政储蓄银行正式开业，本意是要让邮政储蓄银行发挥自身网点优势，与其他农村金融服务提供者形成优势互补，支持农村地
区金融资源的均衡配置。但是这也不可避免的使邮政储蓄银行有可能发展成为我国第五大国有商业银行。作为一个大型的国有商业银行来说，要使其将自身的发展目标局限于成本高、收益低、风险可控性差的农村金融市场是难以实现的。因此，应当在原有邮政储蓄体系中已有的农村小额贷款业务的基础上，分离出专门从事农村小额信贷业务的部门，确保其继续发挥邮政储蓄银行的网点优势和国有商业银行的品牌优势。
其次，要处理好邮政储蓄银行在农村金融市场上与农村信用社的竞争关系。如问题分析部分所述：因为农信社存有沉重的历史包袱，来自地方各级政府的行政干预较多，自身负担有较多的政策性支农任务，与邮政储蓄银行的竞争显然处于劣势。因此，需要引导邮政储蓄银行与农村信用社在农村金融市场上展开良性竞争关系，更大水准的满足农村金融需求，强化农信社的竞争意识，从总体上提升农村金融市场资源配置效率。 二、农村信用社
与大型银行类金融机构不同，农村信用社是小型的社区性金融机构。因此，在完善农信社法人治理工作中，应当根据农信社的小型和社区型特点，根据实地情况采用形式灵活、结构规范的管理模式，将农村信用社建设成我国未来的社区银行，改善我国农村金融体系的竞争结构，更好地为农户和农村中小企业服务。同时，应继续保持目前农村信用社以县（市）为产权组织的格局，审慎对待省级产权制度改革。 此外，还应尽快建立和完善全国统一的农村信用社支付结算网络。在农信社与其他商业银行竞争时，拥有自己独立的支付结算网络可以增强农信社的竞争优势，促进农信社业务的拓展。同时，对于同处于监管体制下的农信社和其他商业银行，农信社的不利地位也可以得到显著改善。
三、新型农村金融机构
自银监会2006年调整放宽农村地区金融机构准入门槛，截止2009年末，全国共核准了172家新型农村金融机构，存款余额达269亿元，贷款余额181亿元。以云南省为例：截止2009年末，云南省共组建5家村镇银行，小额贷款公司试点覆盖16州市59个县区。不过到目前为止，云南省尚无符合银监会要求的贷款公司和农村资金互助社。 （一）树立自身形象，增强与地方部门沟通
以四类新型农村金融机构中发展较为迅速的村镇银行为例，虽然西部各省村镇银行在四类新型农村金融机构中的数量最多，规模最大，但是目前仍然存有公信力不足，资金来源仍需进一步拓展。目前，在西部很多地区还存有村镇银行是私人银行的认识误区。因此，要想纠正公众对村镇银行的错误认识，就必须做好自身宣传、提升形象。此外，还可以通过增强与当地银监局、人民银行、财政、税务、工商、公安等部门的沟通协调，拓展自身的业务。 （二）降低准入门槛
虽然银监会已经调整放宽了四类新型农村金的准入门槛，不过对于农村资金互助社等金融机构的设立门槛在经济落后的西部地区来说仍显得较高。以云南省为例，目前全省尚无一家符合银监会标准的农村资金互助社和贷款公司。因此，建议适当降低农村资金互助社及贷款公司的设立标准，赋予现有民间自发成立的农村资金互助组织的合法地位，增强其服务“三农”的能力。 （三）制度创新，实现可持续发展
首先，相关部门应当降低小额信贷转制成为村镇银行的条件、简化办理程序，切实解决特别是小额贷款公司资金来源问题；其次通过小额信贷担保基金的建设，开拓新型农村金融机构从金融市场获取资金的渠道，解决特别是小额贷款公司资金来源问题；第三，减少政府部门的行政干预，转变对新型农村金融机构传统的管理方式，赋予其更多的经营自主权。
（四）货币政策支持
首先，在新设立的四类新型农村金融机构中实行有差别的存款准备金政策。按照风险水准和机构营运能力将新型农村金融机构分为不同等级，并实行有差别的存款准备金率，对那些风险控制、经营业绩较好的机构可以使用更低的存款准备金率。其次，进一步完善支农再贷款政策，加大再贷款对新型农村金融机构资金投入，引导信贷资金投向，扩大农户贷款并缓解农户及农村中小企业贷款难的问题。 （五）适度放开利率上限限制
应该适当放松利率管制，推动利率的市场化形成机制。根据国际上发展小额信贷经验，要实现机构自身可持续的发展，由市场决定的利率水平是非常必要的。对于利率过高与扶贫目的相冲突的矛盾可以通过财政补贴和税收优惠等方式缓解。尤其是在新型农村金融机构中间，适当扩大农户及农村中小企业贷款利率浮动范围，拓宽信贷资金来源
渠道，可以缓解新型农村金融机构尤其是小额贷款公司融资难的问题。 四、非政府组织小额信贷
关于非政府组织小额信贷面临的商业化转型，目前讨论较多的是其商业化后对原有扶贫宗旨偏移的担忧。因此，根据世界各国非政府组织小额信贷近年来的发展趋势，关于非政府组织小额信贷下一步的发展，目前主要有以下几种可能：发展成为非政府组织小额信贷机构、转变成为社区资金互助组织、转变成为非银行金融机构、成立小额贷款银行、与正规金融机构开展合作业务等。 五、农业保险 （一）发展思路
发展农业保险应该坚持政策性农业保险为主导，商业性农业保险作补充思路。成立全国性的政策性农业保险公司，由从中央到地方的各级财政部门按比例分担注册资本。保证农业基本保险业务覆盖面，同时辅以不同费率的专项保险业务，在网点选择上着重选择落后地区。对
于包括专业农业保险公司、外资农业保险公司以及农业保险合作社在内的商业性农业保险，政府应该对其农险业务提供保险补贴、巨灾再保险以及税收优惠等扶持。同时，在现有商业性农业保险公司中引入政策性农业保险，通过政策引导和农业保险补贴的方式，发挥商业性农业保险对农业风险的保障作用。 （二）农业保险补偿机制
受自身弱质性约束，农业具有投入高，风险大，客户分布较为分散的特点，从而导致农业保险长期以来发展缓慢。对此，首先应当制定农业保费补贴政策，无论是对农户的补贴还是对农业保险组织者进行补贴，都将大大缓解目前农业保险市场上存有的供需不对称问题。其次，可以由政府牵头成立农业风险基金，对于受到特大灾害损失的农业保险组织者提供资金补偿。农业风险基金的资金来源可以由中央和地方各级财政支持，为农业保险组织者提供风险分保和再保险服务。 （三）小额信贷保险
在农业小额信贷备受关注的今天，将小额信贷保险引入普惠性农村金融体系的保险层面是很有现实意义的。开展针对客户、费率较低的小额信贷保险，丰富农村金融产品和服务种类，不仅可以保障贫困农户和农村中小企业的贷款需求，同时还能进一步完善农村金融市场上的风险分散机制，推动小额信贷的发展。
第三节优化西部普惠性农村金融的基础服务设施 一、完善信用担保机制 （一）发展政策性担保
要加大政府支持农业信贷的扶持力度，大力发展政府出资的各种信用担保机构，并拓展其涉农担保业务。在西部农村金融运行较好的省份可以发展由政府牵头、农户及中小企业参股的专项信用担保组织。此外，有条件的地区还可以成立农村信贷担保基金，引导专业合作社、农村中小企业及协会的加入。
（二）完善信用担保风险分散机制
加快农村信用档案建立和完善，推广信用村、信用户以及农村中小企业信用档案的建设，降低信用担保的成本。开展由地方人民银行牵头，专业化评级小组开展的对信用担保机构的评级工作，规范和激励信用担保组织开展农业担保业务。 二、加快农村信用体系建设
加快农村农户的个人信息档案和企业信息库的建立健全，并实现信息共享。目前西部大多数地区只有农信社一家金融机构开展了农户信用档案和农村企业信息库的建立工作。对此，应当由中央银行牵头，积极倡导农业发展银行、农业银行等多家有实力的金融机构参与其中，尽快建立和完善统一、标准的农村信用体系建设。 三、继续改善农村支付环境
在新型农村金融机构快速发展的同时，要提供多层次、多样化的支付服务，提升新型农村金融机构的支付结算水平。首先，可以考虑进一步放宽新型农村金融机构加入人民银行支付结算体系的标准，为农村资金互助社、贷款公司和小额贷款公司支农业务的拓展提供便利，支持其加入大、小额支付系统以及支票影像交换系统，提升支付结算系统在农村地区金融服务的覆盖率。其次，积极改善农村地区非现金类金融工具使用的外部环境，提升农村地区现有金融基础设施水平，为将来推广银行卡、票据、网上支付、手机银行、电话银行服务等非现金金融工具的应用和创新做好准备。 四、增强金融教育，优化信用环境
金融教育包括从业人员的职业道德教育、专业技能教育，同时还包括农户和中小企业及投资人的金融知识宣传，以及对所有潜在的普惠性农村金融需求者金融知识的普及。就目前西部普惠性农村金融体系现状来看，客户层面主要有农户和农村中小企业，需要对他们开展金融教育培训。金融服务提供者层面主要是对新型农村金融机构的从业人
员及其管理者组织专业技能培训和相关法律法规、农业保险、公司管理、小额信贷模式等教育培训。
过对金融从业人员和金融服务接受者双方的教育培训，一方面可以提升普惠性农村金融从业人员的素质，规范各类金融机构在农村地区的发展和竞争；另一方面通过金融知识的普及，提升需求者和投资方的信用意识，优化信用环境，强化贫困及低收入农户的诚信意识和维权意识，对于建立市场化的金融监管也起到积极作用。 五、培育适度竞争的金融市场
目前主要针对不同种类的贷款，在农村金融市场上展开适度竞争，有助于通过市场产生合理的资金价格水平，优化农村地区的金融资源配置。同时，农村金融市场上的适度竞争也可以引导民间借贷，发挥其弥补传统正规金融机构服务空白的积极作用。 六、良好的外部政策环境
政府相关部门应当营造一个适合新型农村金融机构发展的良好的政策环境：第一，逐步增加对农村地区的公共产品和公共投资，降低农村地区金融机构准入门槛，消除对农村和农业部门政策性歧视，制定鼓励农村金融产品创新的政策机制；第二，营造经济稳定、较快发展的宏观环境，降低金融危机、经济危机对农村经济的冲击，管理好农村金融机构和农户对未来经济的预期，防止过度通货膨胀提升农村金融市场上的信贷违约率。
第四节完善西部地区普惠性农村金融体系监管制度 一、监管主体
以西部各省对小额贷款公司制定地方性管理规章为例：截止2008年底，西部仅有内蒙、重庆、陕西、贵州、四川和云南6个地区建立了小额贷款公司管理规章，在新型农村金融机构快速发展的今天，金融机构监管制度的建立仍然显得较为缓慢。对此，应当建立一个包括政府部门、行业自律、内部控制等多个层次的监管机制。政府的监管主
要是来自于银监会、证监会等专门的金融监管部门和中央银行的统一管理；行业自律主要通过制定普惠性农村金融的行业标准、组织人员定期教育培训等方式，对政府相关部门的监管起到补充和支持的作用；普惠性农村金融机构自身也应当提升自身内部控制水平，优化内部控制管理机制，保证自身健康可持续的发展。 二、差别监管
针对目前西部农村金融体系显著地地区差异，不同类型金融机构自身也有着各自的业务特色、风险分级。应该针对不同类型、不同发展阶段的金融机构实行差别化监管。在监管费用征收、各项监管指标的评定上，充分体现各地区、各部门、各业务上的不同标准：对于会员制的机构，目前不吸收存款的，由非金融合作机构实施非审慎性监管；对于吸收存款的组织或机构，对其进行审慎监管，包括提升资本充足率等要求。对于新型农村金融机构，要改变原有压制性的监管方式，努力营造较为宽松的法律环境，减少对其扩大业务规模的限制。 三、监管激励
在控制风险、保障农村金融安全稳定运行的前提下，运用监管手段激励西部地区普惠性农村金融体系的进一步发展。可以借鉴美国《社区再投资法案》的成功经验：第一，定期向社会公众公布各金融机构满足监管要求水准，利用市场化的监管机制提升金融机构自觉性；第二，在中央银行审批金融机构的各项申请时，参考监管机构对其出具的监管评估报告，对于监管规定执行较好的金融机构优先审批。 四、对新型农村金融机构的监管
面对新设立的新型农村金融机构，相关监管部门要尽快实地了解各机构、组织的运行特点和风险类型，制定出有针对性的监管方案，并推动相关法律法规的制定进程。此外，在新型农村金融机构发展的初期，尽快建立相对应的登记体系。一方面便于实施集中、统一和实时监控，另一方面也可以将以往不被列入监管对象的低收入农户信用资料纳入信用档案，便于提升贫困农户和农村中小企业整体的信用意识。
此外，虽然对新型农村金融机构实施“宽准入、严监管”的指导方针在现阶段有非常重要的现实意义，但是如何实现既能保证金融系统安全和稳定，又能放手发展新型农村金融机构，对于监管方式的转变也是非常具有前瞻性的。对此，可以在对于农村资金互助社等机构的设立门槛、小额贷款公司转制成为村镇银行等方面逐步调整，适应现阶段四类新型农村金融机构的发展需求，实现不同类型金融机构的均衡发展，扭转当前村镇银行发展迅速，其他三类新型农村金融机构普遍发展缓慢的局势。
五、建立政策性银行法律法规
目前，我国对于农业发展银行的监管仍依照《商业银行法》执行。不过作为政策性银行的农业发展银行无论从业务范围、运作形式还是发展目标，都与一般的商业银行有着很大的差别。根据《新巴塞尔协议》对金融监管的相关规定，作为一国实施金融监管的一种有效的基础设施，监管当局应当制定相对应的法律法规作为对金融业依法依规监管的依据。因此，应当尽快制定适用于农业发展银行的政策性银行法律法规，才能使农业发展银行的监管变得法制化、规范化，才能提升监管工作的透明度。
六、建立农村存款保险机制
目前农村金融市场上金融机构具有资金规模小、经营较为分散、风险高的特点。建立农村存款保险制度，使农村金融机构根据各自风险水准缴纳相对应存款保险，可以对规范农村金融机构业务的开展起到积极作用。同时，尽快出台相关存款保险的法律条例等，并成立存款保险机构，承担相对应的监督检查职能。 农村金融体系探究综述
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