浅析土地财政的原因及影响

浅析土地财政的原因及影响

作者：付廷小

来源：《大众理财顾问》2016年第01期

摘 要：土地财政在分税制改革之后成为了中国特色的地方财政现象。地方政府运用土地财政获取财政收入，满足教育事业、卫生事业、社会保障补助等方面的必要的支出。本文首先论述了土地财政的含义，并指出分税制改革是土地财政的直接原因，之后，针对土地财政作出的贡献以及带来的问题作出分析。最后，本文为解决相关隐患和风险提供了一些解决思路。 关键词：土地财政；分税制改革；公共事业；城市化；地方融资平台；基础设施建设 土地财政是一种中国特色的地方财政现象。土地财政属于地方预算外收入，土地出让收入在地方预算外收入中占比超过了50%，即使是相对于预算内财政收入，也几乎达到了三分之一强，可见土地财政的重要意义。而2014年，全国土地出让面积达27万公顷，同比下降26%，而土地出让收入四万余亿元，同比仅增长了3%。未来土地财政存在较大的风险，为了及时应对并解决地方财政出现的金融风险，本文梳理了土地财政的含义、成因及影响。 一、土地财政的含义

狭义上是指地方政府通过出让土地使用权获取的财政收入。广义上是指通过土地和房地产所获取的一切收入。通常土地财政包括以下四种手段： （一）土地出让金收入

由于我国法律规定了我国的土地为公有制，土地本身不能出让，但是可以出让土地使用权。但农村及城市郊区的土地使用权不可随意转让。唯一合法形式是政府可以依法征收农用地，将其性质变为城市用地，并给予补偿。政府通过低价征收农用地使之成为城市用地之后，通过高价出售的方式获取两者价差，也即土地出让收入。 （二）高地价推动高房价，房地产业的相关税收增加

分税制改革后房产税和土地税收划归为地方税种，并且房地产发展推动了建筑、建材、钢铁、有色金属、化工等产业的税收增加。 （三）低价出让工业用地招商引资

为外资提供低价的工业用地，来招商引资，以拉动地方经济发展。 （四）以土地为抵押作为融资工具

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在抵押贷款的制度背景下，地方纷纷成立以地方城市建设投资公司为代表的地方政府融资平台，用土地作为抵押物，用地方政府财政作信用背书，获得城市公共建设的资金。 二、土地财政形成的原因

土地财政形成始于1994年的分税制改革。当年中央财政收入同比增加200%，从分税制之后中央财政收入比例一直维持在50%的高比例。地方财政收入占全国财政收入比例下降，但地方政府需要承担公共服务的大部分支出，尤其是关系到民生的教育事业、卫生事业、社会保障补助，地方财政的收入比例变小，但是支出负担大大增加。于是，在中央的默许下，土地财政成为了地方财政手段，而违规批地征地也层出不穷。

尤其是从2008年起，为了应对金融危机带来的经济下滑风险，中央政府出台了四万亿计划，试图通过加杠杆的手段，来为经济发展带来持续的动力。地方政府需要投入大量财政资金，土地财政的发展进入了新阶段。 三、土地财政的贡献 （一）加速我国城市化进程

我国的土地财政政策影响下的较低的征地补偿与较高的土地出让价格之间的高利润空间吸引了地方政府通过不断修编城市建设规划来扩大建设用地，占据大量具有升值空间的土地。这些土地少部分通过市场化手段等方式出让，大部分直接通过划拨的方式用于城市基础设施建设或非经营性单位建设。

另一方面，地方政府为了招纳、吸引具有竞争力的企业入驻，往往以成本价甚至低于成本的价格向具有实力的企业提供土地。这加速了当地的工业化进程和城市化进程。 （二）为地方基础设施建设提供资金

随着城市化进程不断加速，城市基础设施建设不断完善，房地产投资不断增加。但分税制改革之后，地方政府财权事权不相协调，地方财政往往难以负担如此巨额的投入。地方政府利用土地财政获取收入，为地方基础设施建设提供资金支持，为区域经济发展提供了坚实的基础。

（三）为地方政府的融资平台提供担保

过去我国法律规定，地方政府不允许发债，虽然近年来《预算法》的相关规定不断放开，但地方政府发债的额度非常小。为了给地方经济发展和城市建设提供资金支持，地方政府纷纷发起成立地方融资平台，也称城市投资公司。地方政府利用此平台发行城投债等融资工具，背后是地方政府的信用背书。地方融资平台的融资能力与土地财政紧密相关。一方面，地方融资

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平台以土地为资产，并且土地可以为债券或银行贷款提供担保，另一方面，地方融资平台承接土地平整、出让等业务，作为现金流和盈利的重要来源。 四、土地财政的弊端

（一）导致了地方政府寻租问题

由于现有城市土地的配置并非市场化配置，地方政府作为城市土地的唯一供应方，土地垄断为政府机构提供了巨大的寻租空间。例如，一些用地采用划拨或者协议出让等手段进行配置，容易滋生权钱交易等行为。 （二）导致土地资源利用代际不公

由于地方政府对于地方财政并没有自主支配权，而土地出让又可以使地方政府在短期内获得大量收入，因此地方政府往往忽略长远发展，在短期内扩大土地批租，扩大不必要的基础设施建设，不合理地减免企业税收以吸引外资。这就违背了可持续发展的规律，导致了土地资源利用的代际不公。

（三）导致土地资源利用效率低下

由于土地财政成为当前地方政府财政收入的主要来源，这就导致了地方政府往往盲目地、不科学地进行土地资源的无序扩张，降低了土地资源的利用效率。同时，市场对于土地的生态功能难以反映，会造成耕地、林地、草地等生态用地遭到破坏。 （三）土地储备融资隐含金融风险

一方面，由于土地财政主要由土地使用权转让收益及房地产业的税收组成，所以一旦房地产业出现问题，就会对地方财政造成负面的影响，隐含周期性风险。另一方面，由于地方政府通过融资平台发行了大量债务，并且这些提供贷款的融资平台往往责任主体模糊，这些融资平台能否良好运作都受到了地方官员的影响。土地财政加剧了地方政府的财政风险和商业银行系统的金融风险。

（四）一些地区出现无序扩张的城市景观

由于地方政府具有强烈的动机扩大城市用地规模，一些地区出现了土地城市化而人口和产业未城市化的空城现象。从2008年到2012年，这四年间中国新城区的建设面积达到了近一万平方公里，在一些地区出现了“鬼城”现象，居民人口密度小于10人/公顷。 五、结论

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土地财政在过去的经济发展中起到了非常重要的作用，同时也带来了一场自上而下由政府主导的城市化进程，对于社会经济造成了深远影响，但是也造成了很多隐患和风险。为了解决这些问题，在土地资源的配置和利用方面，地方政府应当增加土地审批透明度，增强地方的权利，增强审查与监督。同时，在未来房地产下行的背景下，土地财政不可持续。经济发展需要从以政府消费为主导向以居民消费为主导转型。本文仅对于土地财政的影响做了定性的描述与概括，相关定量的分析还有待进一步研究与补充。 参考文献：

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