“土地财政”下的土地和住宅市场：对地方政府行为的分析

广东社会科学　２０１１年第２期　“土地财政”　下的土地和住宅市场　对地方政府行为的分析　●　●　郑思齐师展　［提　要］在我国当前的分税制财政体制下，地方政府面临着财政和政绩的双重压力。我国目前实　行地方政府垄断的土地出让制度，许多受“土地财政”理念主导的地方政府通过一些方式抬高土地出　让价格（例如实施“饿地政策”），以弥补预算内收入的不足，缓解财政压力，但是却可能会推动居住　用地价格和住宅价格的上涨。更进一步，为了在招商引资中占据优势，许多地方政府压低工业用地价　格，抬高居住用地价格以弥补机会成本。本文的实证研究表明，在控制其他因素的情况下，越依赖　“土地财政”的城市，以及通过低价出让工业用地进行招商引资力度越强的城市，居住用地供给的受　限程度越高，居住用地价格上涨的压力也越大。但上述地方政府行为通过土地市场传导至住宅市场的　效果在统计意义上并不显著。　［关键词］地方政府土地财政土地出让房价地价　［中图分类号］Ｆ２９３．３１［文献标识码］Ａ［文章编号］１０００—１１４Ｘ（２０１０）０６—０００５—０６　一、引言　随着我国城市化步伐的不断加快，房地产业迅速发展，同时它也成为民众舆论关注的焦点。　特别是近几年住宅价格的快速上涨引发了一系列社会问题——居民住房支付能力严重不足，以及　“蚁族”、“蜗居”等现象的出现，这使得高房价经常成为新闻的头条。以同质价格指数计算，　２００１至２００８年我国３５个大中城市新建商品住宅平均销售价格上涨了１．２倍，年均上涨　１２．２％　。伴随着住宅市场的升温，高地价也成为社会的一个热点话题。２００３至２００８年，全国　居住用地平均出让价格上涨了近一倍　。一些大中城市“地王”频出，“面粉比面包贵”的现象　￥本文系国家自然科学基金项目（项目号７０９７３０６５）“土地利用一交通一环境空间一体化模型的理论及应　用：以北京和深圳为例”和国家社会科学基金重大项目（项目号０９＆ＺＤ０４２）“加快保障性安居工程建设研究”　的阶段性成果。　５　屡见不鲜。近几年国家相关部门频繁出台政策抑制住宅价格和居住用地价格的过快上涨势头，尽　管效果并不显著，但也从侧面说明了高房价和高地价的确带来了严重的经济和社会影响。　城市化进程所带来的大规模人口流动，以及近几年流动性资金充裕等因素为住宅市场和土地　市场带来了旺盛的需求。需求的冲击固然重要，但供给端的问题同样不可忽视。在城市化高速推　进的情况下，土地和住宅的供给是否能够及时与需求相匹配，就显得尤为关键。当前新建商品住　宅市场中的供给不足，尤其是土地供给不足是制约我国城市住房市场健康发展的瓶颈（张小宏，　郑思齐，２０１０）。在中国特殊的土地出让制度下，地方政府拥有土地供应一级市场的垄断权，土　地供给不足在很大程度上是地方政府行为作用的结果。近几年来，在我国许多城市中盛行的　“土地财政”现象，在一定程度上代表了地方政府的供地理念。在这种理念下，地方政府限制居　住用地的供给量，从而抬高居住用地价格，是当前房价居高不下的主因之一。简单的数据分析表　明，近年来全国供地计划完成水平持续不高，２００３～２００８年全国居住用地出让面积年均增长率　仅为５％，而出让价格年均增长率却达到了１４．７％㈤。在地方政府“土地财政”理念的主导下，　居住用地供给疲软，地价趋于上涨。　二、“以地生财”和“饿地”政策推动了居住用地和住宅价格的上涨　当前财政分权体制下的地方政府，普遍面临着财政收入来源狭窄的压力，“以地生财”成为　地方政府纷纷采取的一种缓急之策。同时，地方政府还通过“饿地”政策使得开发商和购房者　形成了对未来土地供给紧缩的预期，推动了地价和房价的上涨。　分税制改革后，中央共享了作为地方政府主要财政收入来源的税收收入，地方的财权被上收　的同时，财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加（周业安，章泉，２００８）。这种财权与　事权的不对等使得地方政府面临着较大的财政压力，于是增强了地方政府借助于预算外收入补充　财政的动机，尤其是归地方所有的土地出让收入（陶然等，２００７；郭艳茹，２００８）。２００１—２００８　年，全国土地出让金增长了近７倍，年均增长４２％　，土地出让收入已成为地方政府补充财政的　“摄取之手”（陈抗等，２００２）。近两年来，居住用地出让价格在一些城市出现“井喷”，“地王”　接踵而至（例如２０１０年３月份在北京就出现了一日之内诞生三个“地王”的景象）。在这其中　最大受益者就是地方政府，２００３～２００８年全国３５个大中城市土地出让成交价款（土地出让金）　与地方财政预算内收入的平均比值达到了５４％。以北京为例，２００３～２００８年土地出让金与地方　财政预算内收入的比值将近４０％，土地出让金年均增长率高达５６％　。地方政府确实通过卖地　获得了不菲的收入。　在经济利益的驱使下，地方政府甚至通过“饿地”政策来抬高地价。从土地资源的角度来　看，我国目前的土地中绝大部分是农用地，由于严格的耕地保护制度以及土地城乡二元结构，强　化了我国建设用地的稀缺性，这些都已经在一定程度上导致了当前的供给不足。地方政府更是通　过限制土地出让量使土地市场处于“饥饿”状态，导致土地市场供需失衡和价格快速上升，这　种效果又通过开发商和购房者对未来土地供给仍将紧缩的心理预期被进一步放大。这样一来，地　方政府就能够通过出让同样数量的土地（通常受到土地利用总体规划和“建设用地指标”的限　制）获得更多收入，同时也带动周边的房地产市场。简单的数据分析表明，地方政府的确缺乏　增加土地供给的动机——以２００９年为例，北京、上海和天津等国内主要大城市的土地供应计划　完成率都不足６０％（中国国际金融有限公司，２０１０）。地方政府“以地生财”的理念和“饿地”　６　政策推动了地价和房价的上涨。　三、“招商引资”进一步强化地方政府抬高居住用地价格的动机　地方政府的目标并非单纯是高价卖地，其对于工业用地和居住用地的策略存在很大差异。根　据陶然等（２００７）的研究，地方政府往往会通过“低价出让工业用地，高价出让居住用地”的　供地策略实现其利益最大化，这种供地策略进一步强化了地方政府抬高居住用地价格的动机。　从地方经济发展的角度，地方政府需要高价出让居住用地弥补工业用地出让的机会成本。首　先，地方政府除了面临财政上的压力外，还面临着发展当地经济的压力。不同城市间资本接近充　分流动，地方政府需要在地区问的资本竞争中赢得引资的机会为其创造ＧＤＰ和政绩。工业用地　的出让尽管在短期内无法带来大量的土地出让金，但在长期却能够创造较为稳定的税收收入，这　也是地方政府乐于见到的。因此，工业用地市场可以近似被看作是一个“买方市场”，地方政府　是价格接受者（Ｐｒｉｃｅ　ｔａｋｅｒ），其在进行工业用地出让时会不惜开出“低地价”甚至“零地价”　的优惠条件，这无疑降低了地方的土地出让金收入，是一笔巨大的机会成本。　在居住用地市场和商品住宅市场中，住房需求相对强劲，且刚性较大。这样，地方政府就比　较容易操纵居住用地价格（近似是价格制定者，Ｐｒｉｃｅ　ｍａｋｅｒ），开发商也比较容易将高额的土地　成本转嫁给购房者。同时，由于目前我国还没有实施针对住宅的房地产税，居住用地（以及在　上面建设的住宅）并不能在长期为地方政府带来税收收入，而只能在“卖地”这个环节上创造　出让金收人。因此，地方政府就倾向于以“高价出让居住用地”来弥补“低价出让工业用地”　的机会成本。　上述地方政府策略所造成的结果是，一方面在土地出让总量受到限制的情况下，优先出让工　业用地在很大程度上挤压了居住用地出让的空问；另一方面，大量的工业用地低价出让可能对地　方经济发展和地方官员晋升做出了贡献，却将财政上的压力转移到了居住用地市场。这些都进一　步强化了地方政府抬高居住用地价格的动机。　四、对“土地财政”价格效应的实证检验　地方政府的“土地财政”理念是否的确对城市居住用地价格和住宅价格产生了影响？我们　利用２００３～２００８年我国３５个大中城市的数据对此进行了实证检验。首先，我们需要构造指标定　量测度地方政府的供地行为，分别表征地方政府对土地出让金的依赖程度和对招商引资的需求程　度。构造合理的指标来直接衡量地方政府的供地行为及其动机存在着较大的难度，这也是对于本　问题的定量研究文献匮乏的主要原因之一。作为一个探索性的定量研究，本文在实证过程中分别　构造了两个间接表征地方政府行为的变量。第一个变量是“协议出让量在土地出让总量中所占　比重”（ＮＥＧ—ＲＡＴＩＯ），用以表征地方政府对引资的需求程度，该变量值越大，表明地方政府　越倾向于低价出让工业用地，也具有更强的动力抬高居住用地价格以弥补其机会成本。第二个变　量是“土地出让金占地方一般预算内财政收人的比重（以下简称土地财政占地方财政的比重）”　（ＬＦＥＥ—ＲＥＶ），用以表征地方政府对土地出让金的依赖程度，该变量值越大，表明地方政府越　依赖于通过土地出让弥补地方财政的缺口，也会具有更强的动力抬高居住用地价格。对于前者，　更理想的形式应该是“工业用地出让量所占比重”，但限于城市层面工业用地出让量的数据无法　获取，且２００３～２００８年协议出让量中８０％都是工业用地，因此用“协议出让量所占比重”来近　７　似代替。在这两个指标的基础上，以居住用地价格和住宅价格作为被解释变量，建立地方政府供　地行为影响的地价方程和房价方程，总的方程形式如下：　Ｙ　＝／３ｏ＋卢ｌ　“＋卢２。　＋　（１）　其中，Ｙ分别为居住用地价格价（ＬＰ）和商品住宅价格（ＨＰ）；ｘ为地方政府供地行为衡量　指标，分别为ＮＥＧ—ＲＡＴＩＯ和ＬＦＥＥ—ＲＥＶ；ｚ为控制变量，用以表征住宅和居住用地市场需求，　ｓ为残差项。下角标ｉ为城市，ｔ为年份。为了消除变量之问可能存在的内生性，我们在实证过程中　运用系统广义矩阵估计方法（Ｓｙｓｔｅｍ　ＧＭＭ）对模型进行估计，用因变量的滞后项作为控制变量ｚ，　并对年份进行了控制，居住用地价格和住宅价格均做了对数处理并消除了通货膨胀的影响。　数据来源分别为：住宅价格数据为同质统计口径下２００３～２００８年３５个大中城市的新建商品　住宅平均销售价格，来自清华大学建设管理系房地产研究所；土地出让数据包括３５个大中城市　年度协议出让土地面积、总出让面积和成交价款（土地出让金），来自《中国国土资源年鉴》；　地方财政一般预算内收入来自《中国城市统计年鉴》。另外，需要说明的是，由于居住用地价格　数据无法获取，这里以各城市招拍挂出让地块的平均价格近似代替居住用地价格。在报告期内居　住用地占招拍挂出让土地数量中的绝大部分（６０％以上），所以这种近似是可以接受的。实证结　果如表１所示。　表１　地方政府供地行为对居住用地价格和住宅价格影响的回归结果（Ｓ—ＧＭＭ）　（１）　ｌｏｇＬＰ　ＮＥＧ（２）　ｌｏｇＬＰ　（３）　ｌｏｇＬＰ　（４）　ｌｏｇＬＰ　ＲＡＴＩＯ　—１．１１０一０．３５０一（０．５３８）　０．９００一（０．１５６）　０．４０８…（０．３３０）　（０．１３９）　０．０９８２（Ｏ．０５９７）　０．０５６１（０．０４３９）　１．５０５…一０．５７１…（０．１３６）　１．５１７…（０．１０５）　（０．１２３）　ＬＦＥＥＲＥＶ　ｌｏｇＬＰ一阶滞后　ｌｏｇＨＰ一阶滞后　ｌｏｇＨＰ二阶滞后　（０．１６８）　一０．５８４…截距项　ＡＲ（１）　ＡＲ（２）　Ｈａｎｓｅｎ—ｏｖｅｒｉｄ　４．１９３…ｆ１．Ｏ５２）　３．５７…（１．Ｏ８Ｏ）　０．５８２（０．３５１）　０．００１　０．０５９　０．５３１　０．５７０一（０．２２６）　０．００２　０．０９７　０．４９９　０．０１１　０．２９２　０．２６７　０．０１０　０．４００　０．２１３　Ｌ　Ｈａｎｓｅｎ—Ｅｇ　Ｌ０．３８２　０．２２３　０．４１４　０．１３８　０．６０３　０．３９１　０．６７８　０．２９５　Ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅ　Ｅ—Ｈａｎｓｅｎ—Ｅｇ　Ｄｉｆｅｒｅｎｃｅ　０．２３６　０．３７５　０．５１９　０．１２２　０．３７４　０．６２４　０．６６０　０．３０８　Ｅ工具滞后期　工具变量数　个体数　［１，２］［２，３］　２７　３５　［１，２］［２，３］　２７　３５　［１，２］［２，３】　２７　３５　［１，２］［２，３］　２７　３５　观测值　１７３　１７３　ｌ３８　１３８　注：（１）所有回归都控制了时间虚拟变量；（２）括号内为异方差稳健标准差；（３）　、　和　｝分别　表示１０％、５％和１％的显著性水平；（４）Ａｒｅｌｌｅｎｏ—Ｂｏｎｄ一阶、二阶序列相关检验ＡＲ（１）和ＡＲ（２）报告的　是Ｐ值；（５）Ｈａｎｓｅｎ　ｏｖｅｒｉｄ报告的是Ｈａｎｓｅｎ过度识别检验的Ｐ值；（６）Ｌ＿Ｈａｎｓｅｎ　Ｅｇ和Ｌ—Ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅ是针对所　有ＧＭＭ变量的Ｈａｎｓｅｎ—ｉｎ—Ｄｉｆｅｒｅｎｃｅ检验，Ｅ—Ｈａｎｓｅｎ　Ｅｇ和Ｅ—Ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅ则只针对内生变量ＬＦＥＥ—ＲＥＶ和　ＮＥＧＲＡＴＩＯ，报告的都是Ｐ值；（７）工具滞后期的第一个区间表示滞后因变量的工具的滞后范围，第二个区　间针对内生解释变量ＬＦＥＥ—ＲＥＶ和ＮＥＧ—ＲＡＴＩＯ。　８　四个方程均通过了系统广义矩估计的检验过程，估计结果具有较高的可靠性，我们重点关注　ＮＥＧ～ＲＡＴＩＯ和ＬＦＥＥ—ＲＥＶ这两个指标，在地价方程（１）和（２）中，两个指标的系数都在　５％的置信水平下显著为正，这说明至少在我们的考察期内，地方政府对招商引资的需求确实推　动了地价的上升，结果与预期相符；而地方政府对土地出让金的依赖也对房价有推动作用，被舆　论热议的“土地财政”在一定程度上导致了地价的上升　其中ＮＥＧ—ＲＡＴＩＯ的系数为１．１　１，协　议出让土地所占比重每上升１％，地价相应上升１％，这种推动作用是比较明显的，而土地出让　金占地方财政的比重每上升１％，地价上升０．９％；在房价方程（３）和（４）中，ＮＥＧ—ＲＡＴＩＯ　和ＬＦＥＥ—ＲＥＶ的系数均为正，但并不显著，说明地方政府埘招商引资的需求和对土地出让金的　依赖在一定程度上通过地价传导到房价，但效果并不显著。其原因可能与两个市场的市场化程度　差异有关，土地市场基本由地方政府垄断，受市场因素的影响较小，地方政府供地行为对其影响　较为显著，而住宅市场市场化程度较高，受到其他市场因素影响较大，使得地方政府供地行为对　其影响较弱。　五、主要结论和政策建议　房价问题已经远不是房地产市场内部的问题，它是目前我国公共财政、收入分配、福利政　策、土地制度等多个体制中制度缺陷和市场错位的综合体现（张小宏，郑思齐，２０１０）。本文从　地方政府行为的角度，分析了地方政府“土地财政”理念对居住用地和住宅市场的影响：在中　国特殊的土地制度以及地方政府所面临的财政压力下，地方政府选择“以地生财”，抬高居住用　地出让价格，获得大量的预算外土地出让收入。同时，在经济发展和政绩考验的压力下，城市间　的招商引资竞争进一步加大了地方政府高价出让居住用地以弥补低价出让工业用地的机会成本的　动机。我们对地方政府行为的价格效应进行了实证检验，发现在控制其他因素的条件下，越是依　赖土地出让金的城市，居住用地的受限程度越高，地价也相应越高；而地方政府“招商引资”　的力度越大，居住用地的价格也越高。但是，上述地方政府行为通过土地市场传导至住宅市场的　效果在统计意义上并不显著。　地方政府的上述土地供给策略正是目前我国公共财政和土地制度中的制度性缺陷在地方政府　动机和行为上的折射，而治本之策仍是制度的改革和创新，而非短期内的房地产价格调控政策。　要扭转地方政府的“土地财政”理念，应调整日前我国的公共财政体制，改变当前中央和地方　财权事权不匹配的现状，同时需要逐步打破地方政府垄断土地一级市场的状况，避免过高的垄断　超额收益。另外，应当积极探索以住宅市场价值为基础的房地产税，使居住用地能够长期为地方　政府创造持续稳定的税收现金流，缓解地方政府过度依赖一次性卖地收入的局面，削弱地方政府　“以地生财”的动机。　①数据来源：清华大学建设管理系房地产研究所。　２００４～２，００９年各卷。　②③④⑤参见国土资源部：　《中国国土资源年鉴》，　参考文献：　［１］Ａｒｅｌｌａｎｏ，Ｍ．ａｎｄ　Ｓ．Ｂｏｎｄ．Ｓｏｍｅ　Ｔｅｓｔｓ　ｏｆ　Ｓｐｅｃｉｉｆｃａ—ｔｉｏｎ　ｆｏｒ　Ｐａｎｅｌ　Ｄａｔａ：Ｍｏｎｔｅ　Ｃａｒｌｏ　Ｅｖｉｄｅｎｃｅ　ａｎｄ　ａｌｌ　Ａｐｐｌｉｃａ一　９　ｔｉｏｎ　ｔｏ　Ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ　Ｅｑｕａｔｉｏｎｓ．Ｒｅｖｉｅｗ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃ　Ｓｔｕｄ—　ｉｅｓ，１９９１，５８（２），ＰＰ．２７７～２９７．　［２］Ｂｌｕｎｄｅｌｌ，Ｒ．ａｎｄ　Ｓ．Ｂｏｎｄ．Ｉｎｉｔｉａｌ　Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　Ｍｏｍｅｎｔ　Ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎｓ　ｉｎ　Ｄｙｎａｍｉｃ　Ｐａｎｅｌ　Ｄａｔａ　Ｍｏｄｅｌｓ．，］ｏｕｒ—　ｈａｌ　ｆｏＥｃｏｎｏｍｅｔｒｉｃｓ，１９９８，８７（１），ＰＰ．１１５～１４３．　［３］ＥＬ　Ｇｌａｅｓｅｒ，Ｊ　Ｇｙｏｕｒｋｏ，Ａ　Ｓａｉｚ．Ｈｏｕｓｉｎｇ　ｓｕｐｐｌｙ　ａｎｄ　Ｈｏｕｓｉｎｇ　Ｂｕｂｂｌｅｓ．Ｊｏｕｒｎａｌ　ｆｏ　Ｕｒｂａｎ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，２００８，６４：　１９８～２１７．　［４］Ｒａｎ　Ｔａｏ．Ｌａｎｄ　Ｌｅａｓｉｎｇ　ａｎｄ　Ｌｏｃａｌ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｆｉｎａｎｃｅ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ’Ｓ　Ｒｅｇｉｏｎａｌ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ：Ｅｖｉｄｅｎｃｅ　ｆｒｏｍ　Ｐｒｅｆｅｃｔｕｒｅ　—Ｌｅｖｅｌ　Ｃｉｔｉｅｓ．Ｗｏｒｋｉｎｇ　Ｐａｐｅｒ　ｆｏｒ　ＰＫＵ—Ｌｉｎｃｏｌｎ　Ｃｅｎｔｅｒ，　２００９．　『５］Ｒｏｏｄｍａｎ，Ｄ．”Ｈｏｗ　ｔｏ　Ｄｏ　Ｘｔａｂｏｎｄ２：Ａｎ　Ｉｎｔｒｏｄｕｃ—　ｔｉｏｎ　ｔｏ“Ｄｉｆｅｒｅｎｃｅ’’ａｎｄ“Ｓｙｓｔｅｍ”Ｇｒａｍ　ｉｎ　Ｓｔａｔａ．”Ｃｅｎｔｅｒ　＿厂。ｒ　Ｇｌｏｂａｌ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｗｏｒｋｉｎｇ　Ｐａｐｅｒ　Ｎｏ．１０３，２００６．　［６］陈抗、Ａ．Ｌ　Ｈｉｌｌｍａｎ、顾清扬：《财政集权与地　方政府行为变化从援助之手到攫取之手》，北京：《经　济学》，２００２年第ｌ期。　［７］郭艳茹：《中央与地方财政竞争下的土地问题：　基于经济学文献的分析》，北京：《经济社会体制比　较》，２００８年第３期。　［８］刘守英、蒋省三：《土地融资与财政和金融风险　——来自东部一个发达地区的个案》，北京：《中国土　地科学》，２００５年第１９期。　１０　［９］陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演　变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，北京：　《经济研究》，２００９年第７期。　［１０］陶然、袁飞、曹广忠：《区域竞争、土地出让与　地方财政效应：基于１９９９—２００３年中国地级城市面板　数据的分析》，北京：《世界经济》，２００７年第１０期。　［１１］王文剑、覃成林：《地方政府行为与财政分权增　长效应的地区性差异》，北京：《管理世界》，２００８年　第１期。　［１２］张小宏、郑思齐：《住宅用地供给短缺与结构失　衡的背后：对地方政府动机和行为的研究》，上海：　《探索与争鸣》，２０１０年第１１期。　［１３］中国国际金融有限公司：《房地产行业系列分析　之四：土地篇》，２０１０年。　［１４］周业安、章泉：《财政分权、经济增长和波动》，　北京：《管理世界》，２００８年第３期。　作者简介：郑思齐，清华大学建设管理系房地　产研究所副教授、博士生导师；师　展，清华　大学建设管理系房地产研究所硕士研究生。北　京１０００８４　［责任编辑潘莉］