十三五规划纲要实施情况中期评估工作调研报告

十三五规划纲要实施情况中期评估工作调

研报告

按照市人大常委会 2018 年工作安排，市八届人大常委会第十五次会

议听取和审议《xx 市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要实 施情况中期评估报告》。为此市人大财经委在何新来副主任的带领下， 从 9 月 10 日至 9 月 21 日分别邀请部分常委会组成人员、人大代表和 2 名专家组成调研组，听取了市发改委、财政局、工信委等 19 个部 门的总体汇报和专题汇报以及 13 个县市区的汇报，并深入兴平、乾 县、淳化、彬州、旬邑等 5 个县市实地察看了 18 个项目并召开座谈 会。

一、“十三五”规划纲要中期评估工作情况

今年 3 月初，市政府根据中省统一安排和部署，组织召开我市

“十三五”规划纲要中期评估工作会议，传达了中、省“十三五”中

期评估工作会议精神，对评估工作进行了安排和部署。评估坚持系统 全面、突出重点、科学严谨、实事求是的基本原则，采用自我评估与 第三方评估相结合、总体评估和专项评估相结合、市县上下联动评估 的方式，围绕增强产业发展新动力、构筑均衡整合新格局、建设生态 文明新家园、打造改革开放新高地、汇聚全面小康新合力等五个方面 进行了评估。6 月初，第三方 xx 师院课题组在深入调研的基础上， 形成了第三方评估报告。市发改委以第三方评估结果为参考，通过比 较测算进度，剖析存在问题，搜集反馈意见，起草了《 xx 市“十三

五”规划纲要实施情况中期评估报告（征求意见稿）， 9 月初形成了 》

评估报告（讨论稿）。

调研组在听取了 xx 市“十三五”规划中期评估工作汇报后认

为，市政府重视评估工作，安排部署周密，较好地完成了“十三五”

规划实施情况中期评估。但仍有四点需要改进：一是评估方法有待改 进。存在评估方法单一、综合评估与专项评估结合不够、定性分析与 定量分析结合不够、缺乏对数据系统分析等问题。二是评估内容需进 一步完善。从评估的内容看，没有建立系统的评价指标体系，对标排 查不够细致，数理分析不足，存在问题剖析不深。三是总体规划与专 业规划衔接不够。各项指标之间的关联、关系不够具体，专项规划对 总体规划的支撑作用不足。四是西咸新区划转影响分析需进一步细 化。西咸划转直接关系到“十三五”规划纲要中后期执行情况，在评 估中对划转造成的影响及后续效应分析不够细致、深刻，缺乏详细数 据支撑。

二、“十三五”规划纲要实施情况

“十三五”以来，市政府认真贯彻落实中、省政策，全市经济社

会呈现稳中有进的发展态势，但《纲要》执行总体不够理想，距离《纲

要》预期目标差距较大。

（一）主要指标完成情况

《纲要》的主要目标分为经济发展、创新驱动、结构升级、民生

福祉、生态文明等五个方面 34 项指标。从评估结果看，全市各项指

标完成进度不均：经济发展 7 项指标中，仅有社会消费品零售总额和

外贸进出口总额等 2 项指标达到预期进度，生产总值、人均 GDP、规

模以上工业增加值、全社会固定资产投资、地方一般公共预算收入等 5 项指标未达到预期进度；创新驱动 5 项指标中，科技进步贡献率、 研究与实验发展经费占生产总值比重、大中型企业研究与实验发展经 费占主营业务收入比重、万人发明专利拥有量等 4 项指标未达到预期 进度，文化产业增加值比重由于统计口径变化没有具体数据；结构升 级 5 项指标中，服务业增加值占 GDP 比重达到预期进度，常住人口城 镇化率、非公经济增加值占 GDP 比重等 2 项指标未达到预期进度，战 略性新兴产业占 GDP 比重由于统计口径变化没有具体数据，信息化指 数暂无数据；民生福祉 7 项指标中，城镇登记失业率、人口自然增长 率、居民消费价格指数、高中阶段教育毛入学率、基本医疗保险覆盖 率等 5 项指标达到预期进度，城镇新增就业人数、居民人均可支配收 入等 2 项指标未达到预期水平；生态文明 10 项指标中，单位工业增 加值用水量累计降低、城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率 等 3 项指标提前完成目标任务，单位 GDP 能耗降低、单位 GDP 二氧化 碳排放强度降低、主要污染物排放降低、森林覆盖率等 4 项指标基本 达到预期进度，耕地保有量、城市空气优良天数、治理水土流失面积 等 3 项指标未能达到预期目标。

从各县市区经济发展指标完成情况看，3 个“十强县”（xx）GDP

总量均实现了规划中期预期目标，兴平市规模以上工业总产值、全社

会固定资产投资等 2 项指标未达到预期目标，三原县全社会固定资产 投资、社会消费品零售总额等 2 项指标未达到预期目标，彬州市规模

以上工业总产值未达到预期目标；北四县（永寿、淳化、旬邑、长武）

规划实施情况普遍较好，仅有个别指标未达到预期水平，但经济体量 较小，对全市经济拉动作用不强；涉及西咸划转的 3 个县区（秦都、 渭城、泾阳）各项经济发展指标均未达到预期目标；其余 3 县（乾县、 礼泉、武功）只有一两项经济指标达到预期，其余指标均未达到预期 目标。

（二）重大项目完成情况

我市“十三五”规划项目 xx 个，总投资 xx 亿元。20xx 年至 2018

年上半年已实施项目 xx 个，完成投资 xx 亿元，占“十三五”规划项

目总投资的 xx%，占已实施项目总投资的 37.79%。其中：已竣工项目 xx 个，总投资 xx 亿元。在建项目 xx 个，总投资 xx 亿元，20xx 年至 2018 年上半年完成投资 xx 亿元，占在建项目总投资的 xx%。未开工 项目 xx 个，总投资 10785.46 亿元，占“十三五”规划投资的 xx%。

（三）重点任务完成情况

1、抓创新，产业融合升级初见成效。一是创新驱动起步良好。

2017 年高技术产业工业产值同比增长 28.2%，我市被评为国家知识产

权试点城市；2018 年荣获智慧城市时空云建设全国第二名。二是新 型工业集群逐步形成。投资 280 亿元的 cEc8.6 代液晶面板生产线项 目点亮投产，投资 110 亿元的 19 户液晶面板上下游企业加快建设。 雷丁秦星新能源汽车项目已成为全省新能源汽车产业布局重点板块。 旬邑中医药健康产业园引进了 12 家药企和 4 家食品企业，初步形成 了以医药、食品为特色的产业集群。三是农业现代化平稳发展。坚持

走特色主导、科技引领的三产融合发展道路，兴平双汇肉制品生产线

等一批农业产业化项目建成投产。四是商贸服务业不断发展壮大。实 施服务业物流项目三年滚动计划，三原、旬邑、淳化成功创建国家级 电子商务进农村综合示范县； 2018 年上半年，服务业增加值同比增 长 8.5%。

2、重协调，可持续发展的后劲不断夯实。一是基础设施建设不

断完善。西咸公交卡实现互联互通，我市入选全国公交都市创建城市。

“光纤入户”全面完成，4G 移动网络全覆盖，智慧城市建设受到国 家肯定。在全省率先实现县县通高速；柏岭寺水库蓄水，张家山泉群 供水工程通水，城乡基础设施得到很大改善。二是区域协调发展实现 新突破。xx 经济技术开发区升格为省级经开区，xx 新兴纺织工业园 加速发展。彬县撤县设市，彬州、三原、兴平被评为 2017 年“陕西 省县域经济社会发展十强县”，礼泉、乾县被评为 2017 年“陕西省 现代农业强县”。

3、求绿色，生态环境质量逐步改善。一是狠抓污染治理。扎实

开展“1+14”专项行动，全力治污降霾，2018 年上半年，Pm2.5 平均

浓度、空气质量综合指数分别下降 11.8%、4.9%，规模工业燃煤削减 xx 万吨。二是稳步推进资源高效利用。完成居民煤改气 2.5 万户， 煤改电 7 万余户，我市被纳入第二批中央财政支持北方冬季清洁取暖 试点城市。三是着力提升生态文明水平。全面实施园林绿化战略，全 市完成营造林 xx 万亩，新建（改造）杂果经济林14.59 万亩，淳化、 旬邑成功创建国家园林县城。国家湿地公园达到 6 个，湿地保护面积

xx 万亩。

4、促改革，不断激发市场活力。一是供给侧结构性改革成效显

著。“三去一降一补”深入推进，30 万吨/年以下煤矿全部关闭，房

地产去库存周期缩短到 9.6 个月，2017 年全年共为企业减免税 xx 亿 元，为 xx 户企业争取直供电 xx 亿度，市场活力加速释放。二是“放 管服”改革初见成效。自主取消下放市级行政审批事项 43 项，第一 批“最多跑一次”事项顺利实施，“一枚印章管审批”等试点工作顺 利推进，“减证便民”“双随机一公开”监管工作进展顺利。三是对 外开放取得新进展。20xx 年外贸进出口总额 30.1 亿元，2017 年达到 38.64 亿元，同比增长 xx%，招商引资引进合同项目 xx 个，实际到位 资金 xx 亿元；实际利用外资 xx 万美元。2018 年上半年，成功举办 了“丝绸之路文化艺术节”，积极通过第三届丝博会招商引资到位资 金 xx 亿元。

5、惠民生，社会事业稳步发展。以xx 件惠民便民实事为抓手切

实推进民生建设，20xx、2017 年两年累计投资 216 亿元。大力推进

精准扶贫、精准脱贫，20xx、2017 两年共脱贫人口 xx 万人、退出贫 困村 xx 个，贫困发生率降至 xx%。教育、文化事业取得长足发展。 基本实现公办幼儿园行政村全覆盖，义务教育阶段适龄人口入学率 100%，全市 xx 个县区市顺利通过义务教育发展基本均衡县验收。基 本实现公共文化设施网络全覆盖。 2017 年成功创建全国文明城市。 2018 年成功承办省十六届运动会。全民健康保障不断加强。综合医 改深入推进，城乡跨省异地就医住院费用直接结算基本实现。 2018

年上半年，城镇基本医疗保险累计参保 xx 万人。

三、存在的困难和问题

“十三五”规划实施以来，我市综合实力稳步提升，城镇面貌不

断改观，人民生活持续改善，但对照“十三五”规划，发展不平衡不

充分的问题依然突出，许多短板弱项亟待破解，主要表现在七个方面：

（一）西咸新区划转影响。客观方面，西咸新区体制调整，划转

了 xx 市 GDP 总量的 15.4%、社会消费品零售总额的 21.9%、地方财政

收入的 17.2%、常住人口的 12.4%，尤其是划转了投资总量的 41.7%， 规模以上工业总产值的 22.5%。整体移交了 101 个 xx 市近年来重点 谋划的“十三五”重大项目，直接影响我市经济基础和发展后劲，而 划转后社会事务交接滞后所导致的教育、卫生医疗等问题以及划转后 的洼地效应、新区竞争等影响不容忽视。主观方面，西咸新区划转区 域是 xx 市近年来重点谋划的新的经济增长点，划转后对 xx 市干部干 事创业信心有很大影响。

（二）产业结构不优。 2018 年上半年三次产业结构占比为

7.6:57.5:34.9，呈现出一产不强、二产重而不优、三产发育不足的

发展状况。农业基础设施薄弱，产业化水平不高，农产品品牌建设滞 后，一二三产融合发展水平不足，2018 年上半年一产占 GDP 比重分 别高出全国、全省 xx 个、xx 个百分点。工业发展水平较低，能化工 业仍居主导地位，上半年能化、建材产值占到七大支柱产业的 50%， 传统产业增长缓慢，新兴产业体量小、拉动效应不强， 2018 年上半 年二产占 GDP 比重分别高于全国、全省 17.09 个、8.73 个百分点。

第三产业对经济增长贡献度偏低，2018 年上半年三产占 GDP 比重分

别低于全国、全省 xxx 个、xx 个百分点。GDP 总量质量不高，公共财 政预算收入占 GDP 比重偏低，20xx、2017 年分别为 3.4%、3.3%，分 别较全省低 xx 个、xx 个百分点，2018 年上半年为 xx%，低于全省 6.39 个百分点。

（三）工业经济发展后劲不足。工业转型升级压力较大，支撑重

点项目开工建设要素不足，项目用地、节能减排等要素制约日益突出，

考核激励措施弱化，营商环境不优，招商引资工作力度不大，加之受 宏观经济影响，企业扩大投资信心减弱，导致全市重大项目数量少、 建设进度慢，2018 年上半年能化产业增加值增长 6.6%。726 户规模 以上工业企业中 211 户减产、65 户停产，企业利润总额下降 3.7%， 规模工业企业培育缓慢。同时，企业自主创新不足，财政资金投入力 度有限，难以发挥示范引导作用。

（四）县域经济发展不均衡。县域经济实力整体比较薄弱，且发

展极不平衡，2017 年全市县域 GDP 规模最小的永寿县为 73.1 亿元，

仅为兴平市(241.1 亿元)的 30.3%，2018 年上半年永寿县仅占兴平市 的 26.6%。在 2017 年全省县域经济监测中，彬州市、兴平市、三原 县位列“陕西十强县”，而淳化和永寿在全省排名 50 名以后，目前， 县域经济社会发展差距仍有进一步加大的趋势。

（五）环境质量问题不容乐观。 2017 年，空气质量重要评价指

标 Pm10、Pm2.5 年均浓度分别下降 9.7%、2.4%，今年 1-8 月份，市

区环境空气质量综合指数 7.22，较去年同期下降 7.2%；虽然有所改

善，但受“高耗能”产业主导工业的影响，全市能源消费总量控制和

污染物排放降减难度较大，平衡经济健康发展与节能环保任务艰巨， 污染防治、生态改善仍面临巨大挑战。

（六）民生保障短板突出。公共服务投入水平偏低，资源供给不

足，服务不均衡、效率不高， 2018 年上半年一般公共服务财政支出

17.28 亿元，较上年同期同口径下降 0.9 个百分点。教育基础设施建 设资金短缺，中省资金加上市县自筹资金仅能满足总需求的 40%；公 办高中负债问题严重，据不完全统计，目前全市公办普通高中债务高 达 10 亿元左右；2018 年上半年，教育财政支出 39.93 亿元，较上年 同期同口径下降 2.8 个百分点。公共卫生服务体系亟待加强，事关人 民群众切身利益的住房、养老等社会事业发展现状与群众期盼还有不 小的差距。基层文化服务设施建设不到位，综合性文化服务中心达标 率低。

（七）营商环境仍需优化。我市在全省营商环境考核中排名靠后，

很多环节、措施需要改进。一是基础设施不完善，部分园区、路段的

水、电、气、暖、通讯和垃圾、污水处理等基础设施建设不到位。二 是“放管服”改革亟需加强。政务大厅职能发挥不充分，网上办理事 项占比低。部分职能部门仍存在审批事项繁杂、办结效率低下、推诿 扯皮、监管不当不力等问题。企业与政府沟通渠道不畅。三是优化营 商环境工作氛围不浓。自《陕西省优化营商环境条例》施行以来，部 门、县区对优化营商环境的工作多停留在开会、发文件上，没有通过 具体举措来落实条例。

四、推进规划实施的意见建议

“十三五”中后期，市政府要继续以供给侧结构性改革为主线，

加速补齐弱项短板，努力完成“十三五”规划纲要确立的目标任务，

促进经济社会持续健康发展。

（一）坚持问题导向，开创事业发展新局面。一是强化“十三五”

规划引领作用，立足长远发展，对照发展指标，细化责任分工，做好

统筹协调，确保各项工作与规划有效衔接。二是坚定发展信心，沉着 应对西咸划转问题。冷静客观看待西咸划转影响，调整思路、破解瓶 颈，抢抓机遇、迎难而上，重点抓好基础设施建设和项目规划，培育 一批新的经济增长点。三是强化监测监督工作，形成规划实施的强大 合力和制度保障，切实维护《纲要》的法律性、严肃性、权威性。密 切关注经济形势变化，加强分析研判，及时将中省新理念、新部署、 新要求融汇到年度计划中，增强工作预见性、针对性和实效性。四是 强化对重大问题研究，对后两年难以有效解决的长期性问题，深入调 查研究，提出战略性、全局性的对策建议，为“十四五”发展奠定坚 实基础。

（二）坚持投资拉动，多措并举促发展。充分发挥投资拉动作用，

切实提高投资有效性和精准性，推进投资结构战略性调整，以项目建

成投产引领产业升级。一是建立机制、强化保障。严格落实领导包抓、 讲评观摩、考核、问责等工作机制，持续做好项目建设要素保障。二 是强化招商引资工作。紧扣中省政策和投资导向，围绕主导产业培育、 基础设施配套和民生事业短板等重点领域，谋划一批大项目、好项目。

实施精准招商，精准招揽高科技人才，千方百计引进一批高精尖项目、

功能提升项目。三是积极扶持规上企业。对规上企业中 65 户停产企 业、211 户减产企业逐户进行认真分析，找准病根，帮助企业寻找解 决问题的良方和路径，使有限的规上企业稳定生产、运营，带动全市 经济发展。

（三）坚持创新驱动，加快经济转型升级。一是大力推动产业转

型升级。牢牢抓住关中协同创新发展战略机遇，加快科技成果转化，

推进产业转型升级，用具体措施推进建材产业绿色环保转型，促进食 品、纺织等产业技术、业态创新。大力推进现代农业发展，加强农产 品质量安全监管；着力培育新型农业主体，支持现代农业园区建设， 推动一二三产业融合发展。加快发展现代服务业，以发展“三个经 济”为抓手，强力提升现代物流、电子商务发展规模和水平；提升全 域旅游发展品质，以打造旅游特色小镇为发展模式，培育旅游产业发 展新业态。二是培育扶持新兴产业发展。深入实施“中国制造 2025” 陕西专项计划，抢抓中省新能源汽车产业发展机遇，以雷丁秦星汽车 为依托，精心布局 xx 市新能源汽车产业链。培育壮大生物医药产业， 加快高新区医药产业园、旬邑中医药健康产业园建设，力争“十三 五”末建成两个百亿级医药产业园。

（四）坚持统筹发展，推进城乡一体化建设。一要强化公共基础

设施建设。全面加强交通、水利、电力、信息基础设施建设，巩固

xx 综合交通枢纽和区域性物流中心地位，推动城乡协调发展。二要 增强县域经济的支撑作用。实施乡村振兴战略，加强县城发展扩容提

质和重点示范镇建设，科学规划建设特色农旅小镇和田园综合体，带

动城乡融合发展。完善县域经济发展激励机制，建立差别化的县域经 济评价考核指标体系和政策支撑体系，引导县域经济科学发展。

（五）坚持生态优先，不断改善人居环境。一是严格落实环境保

护要求。深入实施“1+3+35”方案，推行“五项清单”管理，扎实做

好中央环保督察反馈问题整改。统筹推进农村人居环境、土壤、水、 臭氧污染防治工作。二是稳步推进清洁能源利用。做好规模工业燃煤 削减和民用散煤清洁替代，实施煤改气、煤改电、煤改地热，实施天 然气储气调峰设施建设、煤改电电网扩容工程，扎实做好能源替代利 用过渡期居民用能问题。三是持续推进生态文明建设。以创建国家森 林城市为契机，大力植绿护绿，实施天然林资源防护、三北防护林等 重大生态工程，扎实贯彻落实《xx 市湿地公园保护管理条例》，推进 湿地保护与恢复和自然保护区建设，切实加强生态保护与修复。

（六）坚持推动改革，大力优化营商环境。一要围绕行政效能提

升，深入推进“放管服”改革。再梳理取消或下放一批“含金量”高

的行政审批事项，做好行政许可权改革、“三集中三到位”改革等工 作，切实提高网上办事精细化水平。二要着力破解要素制约。加强金 融支持力度，健全评估、担保、信用体系，实现全方位融资。高效集 约利用土地，扎实落实水、电、气、暖行业优惠政策，降低企业运行 成本。三要强化宣传督导。利用多种途径宣传《陕西省优化营商环境 条例》各项要求。做好营商环境监测评价，建立信息共享机制，提高 监测质量和效率。严格考核评价，严厉查处问责，营造重商护商的良

好氛围。

（七）坚持惠民利民，持续提升民生福祉。一要扎实推进精准扶

贫、精准脱贫。大力推进“八个一批”措施精准落实，切实提高脱贫

质量，确保 4 个贫困县年底顺利摘帽，12.34 万贫困人口稳定脱贫。 深入推进产业扶贫，深化“三变”改革，加大龙头企业和合作经济组 织培育力度，提升扶贫产业规模化水平。二要大力推进民生工程建设。 加强公共文化基础设施建设，推进义务教育优质均衡发展，切实解决 幼儿园教育小学化、“择校热”等问题，稳妥化解公办高中负债问题。 全面加强师资队伍建设。支持科技人才、高校毕业生、返乡农民工创 新创业。积极推进社会保险扩面提标，提升城乡低保规范化管理。三 要不断提升公共卫生服务水平。落实综合医改、分级诊疗等基本制度。 实施基层卫生能力提升三年计划，加大全科医生招聘培养力度，支持 社会办医，全面推动医疗卫生事业高质量发展。

（八）坚持考核考评，强力推动追赶超越。一是狠抓招大引强工

作考核。细化招商引资考核办法，对引进中国 500 强、民营企业 500

强且到位 5 亿元以上的新建项目部门、县区予以表彰奖励，充分调动 全市上下引进项目积极性。二是狠抓项目建设工作考核。强化对县市 区“十三五”规划项目考核力度，对项目服务保障单位，从业务指导、 服务态度、审批效率、解决问题等方面进行评价；围绕惠民便民实事 和脱贫攻坚，加大对民生项目实施情况考核考评。三是狠抓工业、商 贸服务业发展考核。组织工信、商务等部门，采取阶段检查、重点抽 查等办法，对工业、商贸服务业发展情况进行督促、检查。任务指标

完成较好的县市区，在市级有关项目、资金安排中予以倾斜，对排名

靠后的县市区进行通报。四是狠抓县域经济发展考核。注重评价结果 运用，突出对转方式、调结构、优化发展环境等方面的督导考评，不 断强化服务县域经济跨越发展的工作导向。五是狠抓“三项机制”落 实考核。落实“三项机制”考核运用，坚持下抓两级，夯实主体责任，

强化督查指导，从严问效追责，筑牢经济社会发展队伍根基。