城市综合执法体制问题

本科生毕业论文

题目： 城市综合执法体制问题

专业： 行政管理学

学生姓名： *** 准考证号： 120110100102 指导教师： ***

完成时间2014年08月19日

城市综合执法体制问题

摘 要:城市作为现代文明的标志，是经济，政治，文化等的中心。在经济全球化中，中国的城市管理面临严峻的考验，介于此，本文主要从执法的基本内涵，特征，及综合执法在现阶段存在的问题等方面做了一些粗浅的思考，并且针对存在的一些问题提出了几点建议，以期能对综合执法在现阶段的完善与发展有所帮助。

关键词：城市综合执法；体制； 法律； 制度； 问题；

目 录

一、城市综合执法现状 ..................................... 4

（一）在城市市容市貌建设中所遇到的障碍 .......................... 4

（二）执法人员的由来 ............................................ 4 （三）饱受争议的城管体制问题 .................................... 4 （四）城市综合执法的“执法逻辑” ................................ 5

二、城市综合执法存在的问题 ............................... 5

（一）综合执法水平有待提高 ...................................... 5

1、执法队伍素质不高.......................................... 5 2、违反执法程序现象较普遍.................................... 6 （二）综合执法的法律依据不明确 .................................. 6 （三）人员、经费不足导致执法目的产生偏差 ........................ 6

1、以罚代法现象尤为严重...................................... 6 2、自由裁量权的行使过于随意.................................. 7 3、执法程序不符合规定，出现大量违法行为...................... 7 （四）流动商贩主观抵制，甚至产生暴力抗法 ........................ 7

三、城市综合执法问题产生的原因 ........................... 7

（一）综合执法队伍的思想和制度建设不足 .......................... 7 （二）城市管理和综合执法的法律依据有待明确 ...................... 8

1、缺乏直接法律依据.......................................... 8 2、现有法规条款针对性不强.................................... 8 （三）执法者面临制度、舆论压力 .................................. 8 （四）城市化、商品化进程过快导致商贩对执法产生抵触 .............. 8

四、解决城市综合执法问题的对策 ........................... 9

（一）树立良好执法形象和执法制度，重建公信力 .................... 9 （二）完善法律制度、给执法以法律的支持 ......................... 10 （三）建立健全执法监督和执法独立体系 ........................... 10

1、积极建立人民执法监督体系................................. 10 2、建立部门协作，加强执法独立性............................. 10 1、人员驻派制度............................................. 11 2、案件通报和移送制度....................................... 11 （四）从体制上挖掘矛盾的根源 ................................... 11

1、完善城市综合执法机关组织法............................... 11 2、完善城市综合执法的行为法................................. 12 3、综合执法机关的“事项”立法可以由立法主体在自己的职权范围内设定.......................................................... 12

五、总结 ............................................... 12 参考文献 ............................................... 13

一、城市综合执法现状

（一）在城市市容市貌建设中所遇到的障碍

“城管”执法手段比较单一，力量相对薄弱，实践中的许多问题得不到解决。看似一些鸡毛蒜皮的小事，看似强弱分明的两方势力，但执行起来却阻力重重。在建筑物上乱涂乱画、流动摊贩堵塞交通，今天抓了罚了，明天还会有，就像与执法机关工作人员捉迷藏。许多顽症很难得到根治。另外，相对人不执行“抗法”现象屡见不鲜，甚至“暴力抗法”造成执法人员身体伤害的事例也时有发生。城市管理行政综合执法具有法律制裁的强制性，当然不能像某些授益行政一样，都能得到相对人的积极响应。与之配套的强制调查权、行政强制措施、强制执行权是必不可少的。然而，城市综合执法机关处罚权与管理权的分离，人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门，“城管”在行政相对我们普通人眼里的形象可想而知，更不必说城管的管理对象多是生活在社会下层的人群。

（二）执法人员的由来

上世纪90年代末至本世纪初的几年，是改革开放以来中国发生天翻地覆变化最大、经济最为平稳、快速发展的几年，随着经济的高速运转，城镇化的步伐也日益加快。在这种情况下，城市规模急剧增大，城市流动人口急速增长，随之而来的城市管理中出现的矛盾也愈来愈多，越来越繁杂。然而，由于行政管理制度改革的滞后，加之各行政机关“为己争利”的思想，致使城市管理过程中多头执法、重复处罚或执法空档现象屡见不鲜，各部门“分兵把守，各管一摊”的行政管理体制已显得力不从心。为了解决城市管理执法中存在的上述难题，国家根据行政处罚法及其它相关法律的规定和原则，部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革，城管执法部门也是在那样的情况下由政府组织成立了以转业、退伍军人为主的执法团队。

（三）饱受争议的城管体制问题

在相对集中行政处罚权后，综合执法机构的职能、责任发生了横向转移，但由于原有机关的工作人员、编制、经费和其他职能并未随之转移，这就导致了城

管执法机构获得的权力、人员编制和经费是有限的，而管理职责和义务却是无限的，由于缺少必要的强制手段和防护装备，城管执法人员既没有人身安全保障，也缺乏执法权威，以致出现北京城管执法人员李志强被小贩剌死这样极端的案例。尽管城管执法的现状不容乐观，问题又并非简单的只言片语可以厘清，但社会舆论往往同情弱者，因此，对城管执法过程中不当行为的无情指责、各种争执的演变就成为了“最弱势群体”与“最委屈执法者”之间的“恩怨”纠缠。

（四）城市综合执法的“执法逻辑”

城管诞生的时间并不长，是从1990年代后期才逐渐开始从大城市向全国大大小小的城市逐步推广开来。之所以会有城管，就是因为有许多事情需要相应的执法部门来管，但却比较难管，或者以现有的人力无法管好的事情，所以将多个不同部门的城市管理职能合并起来，成立了城管。说得直白点，城管就是在干其它政府部门不愿意干的脏活儿、累活儿、出力不讨好的活儿。因为这些部门知道，这些事情干好了没有功劳，干糟了到时候自己还要承担责任，所以就推给了城管。从这个意义上说，城管在政府机构中，也是“弱势群体”。

城管当然也很清楚自己的这种处境。外面又被千夫所指，是媒体眼里的恶人，有理也会变成无理，万一出了恶性事件，上面无人替自己说话，自己要担责任，乃至被开除甚至送上刑事法庭。用老百姓的话收，这样的处境可谓姥姥不疼，舅舅不爱，只能自己照顾自己。所以，与媒体报道塑造的城管冲动、暴躁、积极地打小贩、抢小摊的情况截然相反，城管执法一般都是被动的。也就是说，如果没有接到上级的指令，或者接到群众的举报，即使城管发现有些摊贩违法，他们也并不会主动干预，多一事不如少一事。

二、城市综合执法存在的问题

（一）综合执法水平有待提高

执法水平的低下主要有以下两个方面的表现: 1、执法队伍素质不高

城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此，才能保证依法治市的顺利开展。但据调查，一些纳入行政编制的绝大

多数工作人员却是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。有的综合执法队伍中还存在着临时合同编制现象，这部分人的人员素质是无法得到这个社会的认可的。由于缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴。

2、违反执法程序现象较普遍

在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也有所体现。在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。

（二）综合执法的法律依据不明确

根据“无授权即禁止”的行政法原则，任何行政主体必须有法律的授权才可做出相应的行政行为。我国《行政处罚法》与《行政许可法》明确规定:经过相关部门授权，一个行政机关可以实施其他行政机关的行政处罚权及行政许可权。然而与行政处罚权密切联系的行政检察权、行政强制权无论是在法律还是在国务院的复函中并未涉及。

法律、法规的不明确往往造成的是实践中的执法困境。一方面，综合行政执法机关为了制止违法，提高执法效率及执法效果，希望自己能够拥有一部分行政强制权，另一方面，我国立法机关奉行“以申请法院强制执行为原则，以授权行政机关自行强制执行为例外”的立法原则,对城管强制权的授予非常慎重，直到现在也没有明确规定。立法的滞后与执法要求的矛盾成为综合执法的合法性困境。

（三）人员、经费不足导致执法目的产生偏差

由于各种原因，综合执法部门的人员经费产生了不足，紧跟着就派生出了大量的问题，导致执法的目的变味，如：

1、以罚代法现象尤为严重

个别部门在行政执法中，以罚代法现象比较严重。在查处土地违法案件中，

由于各种因素的影响，对于违章建筑、乱占乱建，往往采取以罚代批；对多占超占的，也是采取以罚代批。这些做法严重地影响了法律的严肃性及执法的公正性，同时也使原本短缺的土地资源大量流失，在新项目需要用地时，大大提高了土地成本。

2、自由裁量权的行使过于随意

在行政执法过程中，一些执法单位在自由裁量权的行使上，随便裁量、乱裁量、滥裁量尤为严重，特别是在基层的执法单位表现得比较突出，例如，一些执法部门的行政处罚决定按法律法规所规定的相对人的违法情节应处罚30000元，但在实际执行中只收回一半甚至只收十分之一，甚至更少，伸缩性太大。

3、执法程序不符合规定，出现大量违法行为

据调查，全市所有行政执法机关的执法行为都或多或少地存在着程序违法问题，例如，把《行政处罚法》规定的一般程序的处罚当作简易程序处理，从而导致了行政诉讼的败诉。

（四）流动商贩主观抵制，甚至产生暴力抗法

在人员构成上，流动摊贩大多为失地农民、城市下岗职工、退伍军人、外来务工人员等，都是低收入人群，其从事的非法经营几乎是唯一的生计来源，所以在执法管理过程中，绝大部分商贩情绪很大、拒不配合，更有甚者暴力抗法，使得执法管理冲突不断，矛盾尖锐，令各方头痛。

三、城市综合执法问题产生的原因

（一）综合执法队伍的思想和制度建设不足

政治思想建设是强化队伍建设的根本措施，必须注重抓好队伍的政治理论、时事政策学习，建立政治思想工作制度，要有针对性地开展马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的学习，经常学习党的路线、方针、政策，学习英雄模范的先进事迹，在队伍中开展学先进、树新风、见行动活动。增强队伍的法律意识，提高执法水平。要讲学习，学习文化知识、法律知识、专业知识。要有计划地经常组织执法人员认真学习有关法律法规，采取定期培训和日常学习相结合的做法，不断提高队伍的业务素质和执法能力。狠抓队伍的纪律建设。要讲正气，不断加强队伍的组织纪律建设和廉正建设。行政执法队伍应该纪律严明、作风过硬，敢打

硬仗。一方面要从建章立制入手，狠抓制度化建设；另一方面，要狠抓各项制度的落实，抓从严治队。首先，各级领导干部要以身作则，严格律已，遵守党纪政纪；二是要健全监督机制，发挥监督作用；三是要及时处置以权谋私行为和人员，绝不手软，绝不姑息。

（二）城市管理和综合执法的法律依据有待明确

1、缺乏直接法律依据

除《行政处罚法》第十六条规定和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定义国发2002]17号）开篇第一句话引用该规定外，没有其他法律条文具体涉及城市管理综合执法的问题，综合执法的很多依据大多分散在各种地方性法规、规章甚至国务院的有关文件之中，缺乏具体、明确的规定。

2、现有法规条款针对性不强

个别法规的制定有一定的区域性和局限性，不同程度地存在着适用区域不一、立法意图不一等问题。加上每个法规的立法意图均不是从城市管理的角度出发，其中涉及城市管理的部分条款规定相对较粗，对执法实践的针对性和指导性不强，导致具体操作中存在不少问题。另外，有些条文已不适应当前城市发展的需要，致使部分区域出现了法律真空。

（三）执法者面临制度、舆论压力

城管作为城市秩序的守护者，工作压力大，却一直不被公众理解。一是任务重，辛苦无人问。作为城管，要管理城市中的各种琐碎小事，有时更是需要没日没夜的工作。二是社会舆论压力大。城管的负面报道太多，个别害群之马的行为被放大到全体城管上，辛勤工作却只招来一片骂声。许多市民面对小摊贩摆在家门前影响自己的生活，会找城管来执法，但作为旁观者面对城管执法，又开始同情违章者。而城管的执法是有限的，一旦城管人员强制执法，许多人又会认为城管野蛮。一方面是职责所在，一方面是违章者的利益，在这样的情况下，城管非常容易成为众矢之的，而执法环境和公益道德的冲突，最终损害的却是广大群众的利益。

（四）城市化、商品化进程过快导致商贩对执法产生抵触

随着我国社会的城市化、商品化进程的加快，大量农村剩余劳动力和农民开

始进入城市谋生，这就随之产生了大量的执法抵触问题。城管人员的角色产生本身就集合了各种冲突和矛盾，但其产生又是不可避免的，而城管执法人员在执法过程中面临的对象常为流动摊贩、街头贸易者，其大多数是进城务工人员、农村转移人口、郊区农民、城市下岗职工等弱势群体，为了谋生，以低成本的流动摆摊来解决实际的生活困境。

纵观社会现实，中国社会发展正处于城镇化进程、商品化进程快速发展时期，就业难己成为一个严峻的社会问题，不得不承认流动摊位的设置在一定程度上缓和了就业问题、拓宽了就业途径。但是流动摊贩的日益增多也为社会管理工作带来了困难，对社会公共资源和社会秩序造成一定的威胁，因此城管执法不得不承担起此责任，而矛盾和冲突便由此而生。

四、解决城市综合执法问题的对策

（一）树立良好执法形象和执法制度，重建公信力

加大对文明执法的宣传力度是解决城管执法问题的重要途径。要认真贯彻执行党中央关于“构建服务型政府”的政策，在城管执法方面努力构建管理与服务并重的新格局城管执法。要明确城管执法的文明与否不只是直接关系到相对人如小商贩的合法权益，更关系到整个城管执法队伍的形象。

城管执法人员要深切认识到城管执法不仅仅是赶走商贩、写写罚单这么简单的事，每一位城管执法队伍的一员都应该切实改变传统的“官本位”思想，执法方式应更倾向于教育、指导和奖励。相应的罚款和适当强制是可以采取的，但城管执法人员应当根据被执法者的具体情况，引导、帮助他们找到合法、正确的摆放摊位的位置，对一些偶尔乱停乱乱放者，城管执法人员更要以劝告、帮助、教育的执法方式为主，对于他们往往不需要处罚。近几年来，各级政府都在尝试“柔性执法”方法，收到了很大的成效，这确实是一种值得引荐和鼓励的做法。

在转变城管执法观念的同时也应该致力于提升城管队伍形象，城管始终处于一个相对尴尬的位置，其恶人形象在群众心中己经根深蒂固。转变执法理念的同时树立正确的服务意识有利于改善城管队伍在人民群众中的恶人形象，不至于群众“闻城管色变”，需在公民和城管之间构架一条有效的沟通桥梁，通过媒体、宣传栏等对城管文明执法、城管执法目的、城管执法的意义等进行良睦的宣传是

公民主动配合和理解城管执法工作的有效保障。

（二）完善法律制度、给执法以法律的支持

要解决城管执法的困境和问题以及其与小商贩之间的冲突，最根本、最首要的要求便是做到“有法可依”，目前我国综合的内容涉及城市规划、市容环卫、市政工程等执法工作的依据主要有《城乡规划法》、《城市市容环境卫生管理条例》、《建筑法》、《城市道路管理条例》等。然而目前我国关于城管相对集中处罚权的法律依据则主要直接来源于《行政处罚法》的笼统规定和《行政强制法》的相关规范，其并不能有效的实际解决实践中的各种城管执法问题。所以要完善立法体系首先应做到:顺应要求、加强立法，只有城管方面的相关立法完善了，才能促进城管执法的进一步规范。一是根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，要求国务院尽快出台关于处罚法中相对集中行政处罚权的具体细则、法规来补充目前的法律漏洞、细化相关法律措施的规定。同时相关立法部门也应根据城市管理过程中出现的新问题，面临的新形势，统筹联动多部门尽快重新修订和完善我国现有的城市管理中的不和谐、不利于社会进一步发展、不符合城市管理实际的相关法律法规，尽快出台相关的法律规定或实施细则，以求做到法以致用，真正的适应城市管理的需要。

（三）建立健全执法监督和执法独立体系

1、积极建立人民执法监督体系

强调政府信息公开，接受群众的执法监督已经是现在社会发展的一个大趋势，我国政府也在不断的从自身主动的公开公众需要了解的信息。城市管理应该做到通过各种先进的方法来保障广大人民群众知实情的权利以及推进相关信息的公开性，行政机关则更要以符合法律规则的形式确保公民取得政府相关信息公开的权利。而在具体实践中行政机关应保持透明的信息有:相关城市规划、规划技术、法规以及管理程序，拓宽群众对城市管理的知情权、参与权，积极鼓励群众实际参与城市管理的实践。

2、建立部门协作，加强执法独立性

在实际的城管执法实践中令出多门、部门相互推诿、部门竞相邀功的现象常有发生，要解决城管执法遇到的各种棘手问题，部门间的有效协作和事先的良好

沟通是必须的。城管执法涉及面广、项目多、冲突过、任务重等困难，工作稍有不慎便会随时引发很多的矛盾，这不仅包括城管执法人员与相对人的冲突，同时也包括行政机关部门内部的矛盾和争执。其根源在于行政机关内部部门设置的复杂性和联合性，有些命令牵一发而动全身，各部门之间有着各种隐形的利益冲突，所以在遇到具体问题时均各自为政，不愿也不会去受命于其他同级部门。而事前无法协调一致则会导致具体城管执法人员在履行职责时所作的各种自相矛盾的行为，不仅浪费了行政资源也大大降低了行政工作效率。

因此，要解决行政机关内部分工不清楚的问题需要建立以下相关制度，来进一步确保实现统一城管、大城管。

1、人员驻派制度

地方政府可以根据自己的财政、人力资源情况设立公安人员派驻制度。在积极推行转变执法方式、改革城管执法制度时可以考虑与当地公安人员协调配合，借助高科技手段使公安人员在事发之时能够第一时间掌握证据确保人身安全。

2、案件通报和移送制度

虽然城管综合执法的初衷和目的是为了提高行政工作效率，减少执法部门之间的冲突和交叉，但就现实中产生的城管执法问题不难看出城管执法并没有独立于其他相关执法部门和决策部门之外，城管执法中多部门交叉的现象虽然有所减少但是仍存在问题，现实中仍然有大量的行政管理工作需要各个部门相互配合和相互支持，所以，在此有必要建立案件通报和移送机制，这种机制不应当仅仅停留在倡导、提倡的层面，而应该将其制度化、实践化，利用现在的高科技手段如网络化，将其切实运用到城市管理工作之中，即在进行行政管理体制改革、转变行政机关工作职能时应明确分工，制度明了并规定相关的责任承担。

（四）从体制上挖掘矛盾的根源

1、完善城市综合执法机关组织法

城市综合执法机关是国家针对城市管理的重要的行政机关，是行使国家行政法权的职能部门，根据法律规定，职权行政主体应当根据宪法和组织法成立。因此城市综合执法机关的性质和法律地位、职责权限、机构职能定位等也应由地方政府组织法来规定，改变政出多门、多头执法的现象。

2、完善城市综合执法的行为法

行政行为法是关于行政权力的设定、实施、种类、权力监督与权利救济、法律责任等。这种“行为”导向的制度安排逻辑和“事项”导向不同，它关注的不是在某哪些事项上设置某种行政权力的问题，而是某一类行政权力的规范问题。口前我国已经颁布了《行政处罚法》《行政许可法》，以及正在制定的《行政强制法》，这些都分别就相应的行政权力进行了规范。行政行为法应由法律来规定，这种立法模式有助于规范行政主体的行政行为，并从原则上设定了行政行为的红线。

3、综合执法机关的“事项”立法可以由立法主体在自己的职权范围内设定

鉴于我国各地方城市的具体情况各有不同，中央和地方影响有不同程度的立法权限。法律和行政法规的设定范围应集中在具有普遍性的执法领域，在不违反法律和不影响政策的统一性的前提下，尽量将地方管理的立法权限下放，地方性法规和地方政府规章可以在各自的立法权限内设定综合执法机关的职能范围和权限。

五、总结

随着我国依法治国法治理念的深入人心，社会主义市场经济的进一步发展和各地城市化进程的进一步扩大，城管执法人员素质的日益提高，人民群众对严格执法、文明执法的要求越来越高。只有在严格执法的同时做到文明执法、和谐执法，行政执法工作才能真正得到群众的支持，才能促进而不是阻碍和谐社会的建设，才能通过行政执法真正营造一种和谐共容的局面，为城管的执法活动营造良好的城市环境和舆论导向。

参考文献

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