《企业投资项目核准和备案管理条例》解读

《企业投资项目核准和备案管理条例》已经2016年10月8日国务院第149次常务会议通过，现予公布，自2017年2月1日起施行。

                        总理 

李克强

                       2016年11月30日

企业投资项目核准和备案管理条例第一条 为了规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，加快转变政府的投资管理职能，落实企业投资自主权，制定本条例。

第二条 本条例所称企业投资项目（以下简称项目），是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目。

第三条 对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。

对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。

第四条 除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台（以下简称在线平台）办理。

核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续。

国务院投资主管部门会同有关部门制定在线平台管理办法。

第五条 核准机关、备案机关应当通过在线平台列明与项目有关的产业政策，公开项目核准的办理流程、办理时限等，并为企业提供相关咨询服务。

第六条 企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书；由国务院核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容：

（一）企业基本情况；

（二）项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；（三）项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析；

（四）项目对经济和社会的影响分析。企业应当对项目申请书内容的真实性负责。

法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件。

第七条 项目申请书由企业自主组织编制，任何单位和个人不得强制企业委托中介服务机构编制项目申请书。

核准机关应当制定并公布项目申请书示范文本，明确项目申请书编制要求。第八条 由国务院有关部门核准的项目，企业可以通过项目所在地省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府有关部门（以下称地方人民政府有关部门）转送项目申请书，地方人民政府有关部门应当自收到项目申请书之日起5个工作日内转送核准机关。

由国务院核准的项目，企业通过地方人民政府有关部门转送项目申请书的，地方人民政府有关部门应当在前款规定的期限内将项目申请书转送国务院投资主管部门，由国务院投资主管部门审核后报国务院核准。

第九条 核准机关应当从下列方面对项目进行审查：（一）是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；（二）是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策；（三）是否合理开发并有效利用资源；（四）是否对重大公共利益产生不利影响。

项目涉及有关部门或者项目所在地地方人民政府职责的，核准机关应当书面征求其意见,被征求意见单位应当及时书面回复。

核准机关委托中介服务机构对项目进行评估的，应当明确评估重点；除项目情况复杂的，评估时限不得超过30个工作日。评估费用由核准机关承担。

第十条 核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，作出是否予以核准的决定；项目情况复杂或者需要征求有关单位意见的，经本机关主要负责人批准，可以延长核准期限，但延长的期限不得超过40个工作日。核准机关委托中介服务机构对项目进行评估的，评估时间不计入核准期限。

核准机关对项目予以核准的，应当向企业出具核准文件；不予核准的，应当书面通知企业并说明理由。由国务院核准的项目，由国务院投资主管部门根据国务院的决定向企业出具核准文件或者不予核准的书面通知。

第十一条 企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，作出是否同意变更的书面决定。

第十二条 项目自核准机关作出予以核准决定或者同意变更决定之日起2年内未开工建设，需要延期开工建设的，企业应当在2年期限届满的30个工作日前，向核准机关申请延期开工建设。核准机关应当自受理申请之日起20个工

作日内，作出是否同意延期开工建设的决定。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过1年。国家对项目延期开工建设另有规定的，依照其规定。

第十三条 实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：

（一）企业基本情况；

（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；

（四）项目符合产业政策的声明。企业应当对备案项目信息的真实性负责。

备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。

企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。第十四条 已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。第十五条 备案机关发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者实行核准管理的，应当及时告知企业予以纠正或者依法办理核准手续，并通知有关部门。

第十六条 核准机关、备案机关以及依法对项目负有监督管理职责的其他有关部门应当加强事中事后监管，按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，落实监管责任，采取在线监测、现场核查等方式，加强对项目实施的监督检查。

企业应当通过在线平台如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息。第十七条 核准机关、备案机关以及依法对项目负有监督管理职责的其他有关部门应当建立项目信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。

企业在项目核准、备案以及项目实施中的违法行为及其处理信息，通过国家社会信用信息平台向社会公示。

第十八条 实行核准管理的项目，企业未依照本条例规定办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。

以欺骗、贿赂等不正当手段取得项目核准文件，尚未开工建设的，由核准机关撤销核准文件，处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；已经开工建设的，依照前款规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条 实行备案管理的项目，企业未依照本条例规定将项目信息或者已备案项目的信息变更情况告知备案机关，或者向备案机关提供虚假信息的，由备案机关责令限期改正；逾期不改正的，处2万元以上5万元以下的罚款。

第二十条 企业投资建设产业政策禁止投资建设项目的，由县级以上人民政府投资主管部门责令停止建设或者责令停产并恢复原状，对企业处项目总投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

第二十一条 核准机关、备案机关及其工作人员在项目核准、备案工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十二条 事业单位、社会团体等非企业组织在中国境内投资建设的固定资产投资项目适用本条例，但通过预算安排的固定资产投资项目除外。

第二十三条 国防科技工业企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目核准和备案管理办法，由国务院国防科技工业管理部门根据本条例的原则另行制定。

第二十四条 本条例自2017年2月1日起施行。

《企业投资项目核准和备案管理条例》解读

新华社北京12月14日电（记者丁小溪）为进一步以法律手段规范和引导规模庞大的企业投资活动，国务院日前公布《企业投资项目核准和备案管理条例》。专家们指出，条例是我国固定资产投资领域第一部行政法规，在转变政府投资管理职能、巩固企业投资主体地位方面具有重大意义。

规范企业投资项目核准与备案

固定资产投资在我国经济社会发展中发挥着关键作用。2015年全社会固定资产投资总规模超过56万亿元，其中90%以上是企业投资。

国家发展改革委副秘书长兼投资司司长许昆林指出，企业投资项目核准和备案工作一直缺乏一部统一的效力层级较高的立法，而此次出台的条例对企业投资项目核准和备案工作的范围、基本程序、监督检查和法律责任作出了统一制度安排。

“对企业投资项目进行备案，目的是为了及时、全面、准确掌握企业固定资产投资的意向信息，及时发现投资运行中存在的问题，以便有针对性地对投资活动加以调控、引导。”中国宏观经济研究院研究员张长春说。

他认为，此次制定的条例在具体制度设计上体现了备案的强制性，要求企业在开工前备案，确保了国家在实施宏观调控时可以获得其所需要的项目信息。此外根据条例，若已备案项目信息发生较大变更，企业应当及时告知备案机关。当备案机关发现已备案项目属于产业政策禁止投资建设或者实行核准管理的，应当及时告知企业予以纠正或者依法办理核准手续，并通知有关部门。

巩固企业投资主体地位

许昆林指出，出台条例的根本目的，是通过加强投资领域法治建设，落实企业投资自主权，确立企业的投资主体地位。条例“正确处理了政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府作用”。

根据条例，政府仅对涉及国家安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目实行核准管理，其他项目一律实行备案管理。而在备案项目上，政府仅了解和掌握投资项目意向信息和项目建设动态信息。“企业投资项目依法依规由企业自主决策，坚持企业投资项目核准范围最小化。”许昆林说。与此同时，为防止企业在固定资产投资项目方面做出“任性”行为，条例也要求核准机关、备案机关以及其他相关部门加强事中事后监管，采取在线监测、现场核查等方式，加强对项目实施的监督检查，并对核准机关、备案机关及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为规定了明确的法律责任。

推动政府转变投资管理职能

为进一步加快政府转变投资管理职能、推进投融资体制改革，条例将建立投资项目在线监管平台写入其中，以行政法规形式确立了在线平台的法律地位，有利于在线平台的进一步推广和运用。

国家信息中心副主任周民认为，在线平台的建设应用，是利用信息技术实现政府治理能力提升的一次重大变革，是政府主动转变投资管理职能的一项重大举措。

他指出，在线平台实质上是政务服务大厅的延伸和深化，依托在线平台推进投资项目“一门式一网式”办理，实现企业“一站咨询”、审批“一门受理”、流程“一图导引”、项目“一码贯通”，力求打造便捷、高效、阳光的政府服务新机制。

“通过‘制度建设+技术支撑’，在平台的建设应用中落实投资领域放管服改革成果，通过加强投资领域法治建设巩固投资审批制度改革成果，切实转变政府的投资管理职能。”周民说。

据悉，发展改革委投资项目在线监管平台已在2015年6月底实现了中央层面16个部门的横向联通，并于2015年12月正式进入全国范围的试运行应用阶段。

《企业投资项目核准和备案管理条例》对光伏电站项目建设影响的解读2017-07-2518:18《企业投资项目核准和备案管理条例》对光伏电站项目建设影响的解读-以地面集中式光伏电站为讨论对象

2016年12月14日，国务院颁布了《企业投资项目核准和备案管理条例》（以下简称“《投资条例》”），并明确规定了该条例自2017年2月1日起施行。自2004年国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》，将项目审批制改为核准制和备案制以来，《投资条例》首次将企业投资管理制度上升到行政法规的地位，无疑是企业投资领域的又一重大举措，将进一步转变政府管理职能，增强企业投资主体地位。

一、《投资条例》的主要举措

1.进一步明确核准项目标准，缩小项目核准范围

《投资条例》明确规定仅对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目实行核准管理，其他项目一律实行备案管理。

2.进一步简化项目备案手续，防止备案成为变相行政许可

除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台（以下简称“在线平台”）办理。实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前将企业基本情况；项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；项目总投资额和项目符合产业政策的声明等四个方面的信息通过在线平台告知备案机关，备案机关收到全部信息即为备案。

3.加强事中和事后监督

《投资条例》规定，核准机关、备案机关以及其他相关部门应当加强事中事后监管，落实监管责任，采取在线监测、现场核查等方式，加强对项目实施的监督检查。企业在项目核准、备案以及项目实施中的违法行为及其处理信息，通过国家社会信用信息平台向社会公示。

4.项目核准和备案在线一站式办理

在线平台既有项目核准、备案功能，又有一站式办理项目开工前相关手续的功能。核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续。这就意味着投资企业可以依据在线平台核准或备案后生成的项目代码在在线平台统一办理项目开工之前的环评、安评、地质灾害评价、水土保持、项目用地审批、规划许可等一系列手续。

5.严格责任追究制度。

对于未办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的；未按条例规定将项目信息或者已备案项目的信息变更情况告知备案机关，或者向备案机关提供虚假信息的；投资建设产业政策禁止投资建设项目的等行为，《投资条例》均规定了明确的法律责任。

二、《投资条例》对光伏电站项目的影响

1.在线告知即备案，“路条”买卖恐绝迹

《投资条例》第十三条第一款明确规定实行备案管理的项目在开工前通过在线平台告知备案机关规定的信息后即完成备案。而在之前的备案程序中，投资企业要向三级发改委提出申请，即首先向项目所在地县级发改委提出申请，县级发改委初审后报地市级发改委审查，地市级发改委审查后报省级发改委审查，省级发改委审查通过后发给投资企业备案通知书或备案证。这其中的县市级发改委的备案称为“小路条”，省级发改委的备案称为“大路条”。而《投资条例》实施后在线告知及备案，大大节省了投资企业备案的时间成本。

然而，投资企业在新的备案制度实施后，获益最大的则是资金成本的节省。虽然《光伏电站项目管理暂行办法》明确规定光伏电站项目按备案制度管理，但实施中各级发改委俨然将其变为变相的行政许可。由于“路条”获得的难度大，企业很难通过自己申请获得，一群具有政府资源关系的“黄牛”中间人应运而生。而这些“黄牛”获取“路条”的中间费用平均都在0.3元/W左右。因此，如果新的备案制度能严格实施，“黄牛”中间人恐绝迹，而企业也能实实在在的节省了真金白银。

2.备案证明自行打印，项目开工加速

《投资条例》第十三条第四款明确规定企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。而之前的备案程序中，备案通知书（备案证）的取得耗时甚巨，导致项目迟迟无法开工。而现在的新备案模式中，告知即备案，无疑极大的加速了项目的开工。就连过去千金难求的备案通知书（备案证）现在也变为需要时“可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印”。

3.备案信息补正恐留后患

《投资条例》第十三条第三款明确规定：“备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。”依据此款的规定可以推知：备案机关收到“全部信息”才算备案成功。因此，企业告知的信息“不齐全”的应视为备案未成功，需要由备案机关指导补正完毕才视为备案成功。但《投资条例》并未明确规定备案机关需要一次性指导企业补正完毕备案信息，也未明确规定备案机关指导企业补正信息的明确期限，恐怕会出现备案部门借补正信息之机拖延项目备案，或故意不给项目备案。

4.开工相关手续在线一站办理

《投资条例》第四条第二款明确规定核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续。之前程序中，除备案之外的其他手续的办理，也需要投资企业前往政府各职能办理。而《投资条例》实施后，其他相关部门的手续办理也可以在在线平台凭唯一的“项目代码”统一办理。也就实现了国家发展改革委副秘书长兼投资司司长许昆林所说的：实现企业“一站咨询”、审批“一门受理”、流程“一图导引”、项目“一码贯通”，力求打造便捷、高效、阳光的政府服务新机制。

5.备案机关及权限有望下放

《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）第14条规定光伏电站项目的备案机关为省级能源主管部门。因此，之前光伏电站项目的备案通知书（备案证）均由省级发改委出具。虽然《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能〔2014〕477号）第三条规定省级能源主管部门可以将备案权限下放到省级以下地方政府能源主管部门，但实践中未见那个省级发改委真正实施。

但《投资条例》首次以行政法规的形式（第三条第二款）明确规定光伏电站备案实行属地原则，并明确规定备案机关及其权限由省级人民政府自主确定。因此，可以预期光伏电站项目的备案机关和权限可能会下放至县市级人民政府能源主管部门。

6.无需编制项目申请书，项目简介自编即可

《投资条例》第七条第一款明确规定投资项目属于核准制的，项目申请书（可研报告）由企业自主组织编制，任何单位和个人不得强制企业委托中介服务机构编制项目申请书。而对备案制项目压根就没有提项目申请书的事，也就是说新备案制下，投资企业无需再编制项目申请书（可研报告），自行编制项目简介即可。

7.项目实施中的违法成本增大7.1违法行为网络公示

《投资条例》第十七条第二款明确规定企业在项目核准、备案以及项目实施中的违法行为及其处理信息，通过国家社会信用信息平台向社会公示。因此，光伏项目备案及实施中的违法行为一旦通过网络公示将会给投资企业带来信用和商誉的损失。

7.2备案违法行为处罚明确

《投资条例》第十八条至第二十一条明确规定了违反《投资条例》的处罚标准，违法行为构成犯罪的还将受刑罚处罚。而且违法人不仅包括投资企业，也包括备案机关及其工作人员。

三、项目并网前转让或成为可能

1.以讹传讹的误解

凡是做光伏电站项目的人大概都知道光伏电站项目在投产运营（并网之前）是禁止转让的。但这个常识性问题却的的确确是一个以讹传讹的误解。其实国家能源局从未说过光伏电站项目在投产运营前是绝对禁止转让的，其一直强调的是禁止“倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益”，“不能将政府备案文件及相关权益有偿转让”，“不得擅自将项目转让给其他投资主体”。也就是说出于正当理由转让项目并不有偿转让备案文件，并经备案机关同意的，在项目投产之前是完全可以转让项目的。

大家存有光伏电站项目在投产之前不能转让的误解，大概是因为实践中光伏电站项目的转让几乎都存在倒卖备案文件，谋取非法利益的问题。

禁止在投产前非法转让光伏电站项目的规定首见于《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）第三十三条的概况规定，后又详细规定于《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能〔2014〕477号）第四条中，以及《国家发改委、国家能源局关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源〔2016〕1163号）第三条第（二）项中。

2.《投资条例》给出的可能性

《投资条例》第十四条规定：“已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。”在“在线告知即备案”的大背景下，如企业备案信息发生较大变更，只用及时告知备案机关即可，而“投资主体”在项目投产前的变更也应属于“较大”变更，也只需“告知”备案机关即可，即自2017年2月1日起，投产前转让电站项目已经解禁！？这也许是《投资条例》给众多投资企业一个最大的幻想，或许是画的最大的一个“充饥饼”。2.1存在的法律冲突

《投资条例》不仅没有明确禁止投产前的项目转让，而且还似乎间接规定了投产前项目转让的解禁。而上条提及的三个明确禁止投产前非法转让电站项目的文件：《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）、《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能〔2014〕477号）、《国家发改委、国家能源局关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指

导意见》（发改能源〔2016〕1163号），分别是由国家能源局和国家发改委发布的，充其量就是三个部门规章，而《投资条例》却是国务院颁布的行政法规。依据立法法的规定行政法规的效力高于部门规章，部门规章规定与行政法规规定冲突的应该无效。

2.2《企业投资项目核准和备案管理办法》的规定

《企业投资项目核准和备案管理办法》（以下简称“《投资管理办法》”）是为做好贯彻落实《投资条例》而由国家发改委制定的，并由国家发改委于2017年3月28日颁布，于2017年4月8日起施行。其第四十三条的规定更加详细，也让我们进一步看到“投产前项目转让解禁”的希望。《投资管理办法》第四十三条原文如下：

第四十三条（备案变更）项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。

该条款中的“项目法人”即项目公司，而项目公司发生变化无非指项目公司名称、项目公司股东（即投资人）、项目公司注册资本、项目公司法定代表人或公司的董监高等项目公司信息的变更。而其中项目公司股东（即投资人）的变更即意味着项目的转让，也意味着备案文件的转让不再禁止。

最终，光伏电站项目在投产前（并网前）能否实现自由转让还需要国务院和发改委最终做出明确的说明或解释。但我们可以提前预见这种可能性，并为此做好准备。