浅议我国农村养老保障存在的问题及对策

浅议我国农村养老保障存在的问题及对策

论文摘要：随着农村人口老龄化趋势的加快和传统的家庭和土地保障的弱化，农村养老保障需求不断增长，但现有的农村社会养老保障方式已不能满足农民的养老需求，分析了农村养老保障存在的问题并在政府责任、立法、基金运营和监管等方面提出了相应的对策。

论文关键词：农村；养老保障；对策

1农村养老保障需求不断增长

1．1农村老龄化程度不断提高。在我国农村，根据第五次人口普查资料显示，对于一个人口总数接近13亿的发展中国家来说，我国农村人口近8亿，占全国人口的60．9％。其中6O岁以上的农村人口为0．91亿，65岁及以上人口达0．63亿。全国60岁及以上人口比例为10．46％，而农村则达到10．92％。65岁及以上人口比例为7．10％，而农村则达到7．50％。这一连串数字都说明我国农村老年人口的比重高于全国的平均水平。

1．2家庭保障功能弱化。个人只有在家庭不能获取生活保障时，才寻求社会的帮助。然而，农村家庭抵御经济风险的能力正在减弱。1)农民承包土地没有规模效益，家庭收人增长缓慢。2)农村主要劳动力外出打工，留守的老年人创造收入能力低，外出农民工获得收入有限，农村家庭抗风险能力差。3)农村家庭凝聚力降低使家庭保障功能弱化。

1．3土地保障功能弱化。伴随着农村生产力的提高和农村向城镇化、非农产业化发展，部分农民摆脱土地的束缚成为非农劳动力，有的迁往城市，使原有的土地保障功能弱化：1)土地收益在农民收入中所占比重降低，农民对土地降低了依赖程度，出现土地抛荒现象。2)工业化进程加快使相当一部分农民失去土地，进而失去土地保障。

2目前农村养老保障存在的问题

2．1农村养老保障保障水平低。《县级农村社会养老保险基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元10个档次缴费，即农民可以自由选择投保的档次。但是限于农村经济的发展水平，农民对农村养老保险缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了较低的投保档次，对农民养老来说，几乎起不到什么作用，难以维持老年人的基本生活需要。

2．2农村养老保障缺乏社会性和福利性。《县级农村社会养老保险基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。但由于国家和集体财力有限，大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，导致了个人责任的加重。在这种资金筹集方式下，农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。而且农民缴纳的保费都记人个人账户，缺乏互助共济性，进而缺乏社会保障应有的社会性和福利性。

2．3农村养老保障地区发展不平衡。我国东部经济发达的省、市，农民投保金额显着高于中、西部的经济欠发达地区。全国农保基金积累总额中，江苏、山东、上海、浙江省四省市基金总额占全国农保基金总额的50％以上，其他所有省份的总额，占全部基金

总额的比例还不到50％。可见，农村社会养老保险投保参加的群体，主要集中在经济比较发达的东部沿海省市，而中、西部参加的却很少，有很大的不平衡性。农村社会养老保障实际上走的是一条“保富不保贫”的路子，低收入目标人群并没有涵盖进去，这部分人的养老问题并没有解决。

2．4农村养老保障制度上不稳定。在农村各地社会养老保障实行过程中，大部分地区的实施办法都是以政府的政策性法规和民政部门的方案为依据，并在民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的。由于没有成文的法律作为依据，这些办法普遍缺乏法律保证。因此各地对农村养老保险的建立、撤消、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只能按照地方政府部门的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，没有长久的法律效力，缺乏法制的管理与规范，造成农民对这一制度信心不足。同时，在现实操作过程中，我国政府对待农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，缺乏制度上的稳定性。

2．5农村养老保障基金管理不规范。农村养老保障基金管理不规范，基金流失严重。《县级农村社会养老保险基本方案》实行县级统一管理与乡村分别实施相结合，现实操作中大部分地区养老基金都是以县级为单位运行的。出现了许多地方违规运营，基金的安全存在隐患，基金流失严重。

3建立健全农村养老保障的对策

3．1加大政府财政扶持力度。农村养老保险参保率低、投保热情不高，其中不乏政府责任。因此针对目前我国集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，应适当提高集

体补助的比重，加大政府财政扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保障具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，调动农民投保的积极性。

3．2因地制宜推进养老保险制度。在发达地区农村，农民收入较高，农村经济实力比较雄厚，地方政府财力充分，可以根据农村的具体情况，比如分有地农民和失地农民两种情况分别处理，建立政府和集体支持的社会养老保障制度体系。在加强社区养老保障作用的基础上，对有地农民应继续实行农村社会养老保险制度，在农民退出农地时，可将农民所交纳的保险费折算成城市基本养老保险缴费年限，逐渐向城市基本养老保险制度过渡。对失地且已脱离农业的农民，直接实行城镇基本养老保险制度。

3-3加快农村养老保障的立法步伐。改革开放后，我国社会保障立法工作虽取得一定进展，但一些综合性的社会保障法律法规往往把农村社会养老保障排除在外。因而应加快农村社会养老保障的立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作。即政府目前正在起草的《社会保险法》等有关法律作为一项全国性的法律，不能仅仅面向城镇居民，同时也应该把广大农民包括在内，即制定城乡相统一的养老政策。

3．4拓宽农村养老保障基金运营渠道。针对我国农村养老基金投资运营渠道过少的情况，应拓宽基金运营渠道，具体来说可以采取以下措施：1)通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理制，将部分养老基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。2)由于目前农村养老保险以县为覆盖范围，基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有

关机构管理，最终达到确保养老基金保值增值的目的。3)中央政府每年可以发行农村养老基金专项优惠债券，制定农村养老基金银行储蓄优惠利率，银行设立农村养老基金储蓄补贴利率等，这样既可保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题，确保基金保值增值。

3．5建立基金分级运营机制和监管机制。针对当前农村养老保障基金运营风险大的情况，首先应建立农村养老基金的分级运营机制。目前基金主要是由县级运营、核算的，限于县级的技术条件、人员素质等原因，层次风险较大。因此应适当提高农村社会养老保障基金的管理层次，建立统筹养老基金部分和个人账户养老基金部分相结合，省、县两级运营，分别进行管理的模式。统筹养老基金部分直接进人省级社会统筹养老基金，由省级部门管理，并设立财政专户，实行收支两条线管理，这样可以提高社会统筹养老基金部分的抗风险能力。个人养老基金部分进人县级基金法人管理机构账户，由其管理、运营。这样省、县两级分别管理、运营，可以缩小部分风险。其次，加大农村社会养老保障基金监管力度，建立严格的监督监管机制。

除以上五个方面外，在农村养老保障建设过程中，还应加大文化宣传力度，逐步改变农民“养儿防老”的思想、观念。广泛宣传新型的养老方式，在必要时可以搞一些示范，使农民感受到参加社会养老对他们是有利的，让他们在内心深处接纳这种新的养老方式，让他们意识到社会养老方式是今后农村养老保障发展的历史趋势，是大势所趋，最终达到推动农村社会养老在农村逐步推进的目的。