我国政府采购领域的反腐路径

第３８卷第４期　Ｖｏ１．３８　Ｎｏ，４　开封教育学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｋａｉｆｅｎｇ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　２０１８年４月２０日　Ａｐｒ．２０　２０１８　ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８—９６４０．２０１８．０４．１２４　我国政府采购领域的反腐路径　何叶慧　（湖南师范大学法学院，湖南长沙４１００８１）　摘要：《中华人民共和国政府采购法》第一条以宗旨的形式确定了“促进廉政建设”的目的。近年来，政　府采购领域的腐败问题频发。这主要是因为政府采购作为实现公共管理职能的重要基础，虽然一系列规范能　减少腐败问题的产生，但实体和程序上的漏洞却为腐败滋生提供了温床。笔者认为，要推进政府采购领域的　反腐倡廉，需在探求其产生原因的基础上，结合域外经验，完善实体和程序上的现有机制。　关键词：政府采购；招标投标；反腐倡廉；实体；程序　中图分类号：Ｄ５２３．４　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８．９６４０（２０１８）０４．０２８３—０２　广义的腐败现象是指某种社会制度及其某一阶段　在政治、经济、文化各方面处于全面的衰退腐朽之中，　形成整个社会的腐败。狭义的腐败现象是指政治的腐　败、政权的腐败或腐败现象侵入政权之中¨　。近年来，　政府采购领域的腐败问题频发。各国探求政府采购腐　败现象产生的原因，一般从现有的相关体制人手，研究　角度受限。而财税法定主义原则在体现对财税法形式　要求的同时　Ｊ（Ⅳ’，也为探究其内部腐败缘由指明了方　向，即从法律规范的实体和程序层面去探寻其原因。本　文就在此基础上，有针对性地探讨我国政府采购领域的　反腐路径。　一、腐败产生的原因　首先，实体层面的漏洞，笔者认为主要体现在以下　两方面。第一，关于政府采购代理机构的相关规定。一　是《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采　购法》）第十八条虽体现了我国在立法上对集中采购　的严格限定及对“委托制”的灵活运用　，但是该法第　四十一条仅赋予了采购人受托机构的验收权利，其他　因素，诸如采购价格等基本均由受托方决定。以至于　在正常的委托关系中，受托方的权限要大于委托方　，　且一般的受托方多为民间组织，在脱离相应的公权力　制约和监督时，腐败便会产生。二是《政府采购法》第　十九条第二款的规定给予了采购人较大的自由选择和　决定权　。研究表明：公共权利的自由裁量权和寻租是　产生腐败的主要源泉　Ｊ。这一自由裁量权在缺乏有效　的制约和监督机制下，必然会导致权利腐败。三是我　国现有的集中采购机构较少，工作量大，且多为综合性　的采购机构。在政府采购需求日益增多的背景下，采　购人为追求效率，不可避免地会出现通过一些非法方　式获取最优集中采购机构的资源的现象。第二，虽规　定审计部门和监察部门享有一定的监督权，但实际中　政府财政部门基本独享了政府采购监督权。且笔者认　为，目前的监督主体范围仍主要局限于公权力范围，不　利于采购权的公开透明运行。　收稿日期：２０１８—０４一Ｏ８　其次，程序方面的缺陷，主要体现在采购方式和采　购程序上。《政府采购法》第二十六条明确了六种采购　方式，且将公开招标作为主要的采购方式。邀请招标　采购方式、竞争性谈判采购方式、单一来源采购方式和　询价采购方式，较之公开招标采购方式缺乏足够的公开　性，且在仅具有对供应商有资格审查权的背景下，难以　保证采购人不与供应商串通一致，投机取巧。在采购程　序上，《政府采购法》虽然就邀请招标规定了“随机’方式，　但笔者认为这一看似公正合理的“随机”性在缺乏相应　监督机制时更易滋生暗箱操作行为。且相关询价采购　方式的程序规定也过于粗糙，留给公权力较大的自由裁　量权，为腐败提供了条件。　程序正义是实现实体正义的前提，要从源头上杜绝　腐败，必须实现实体和程序上的共同正义，实现严格实　体法定和程序法定，相应减少公权力的自由裁量权。　二、反腐路径　“反腐倡廉重在制度建设。”　Ｊ（脚　’审视我国反　腐倡廉的进程及几千年历史探索的结果可得出，我国未　能从源头上杜绝或有效减少腐败现象。这一现实无疑　督促着我国结合自身政府采购机制的特殊性，去审视其　他国家或地区的成功反腐经验，探寻合理的反腐路径。　（一）域外经验　以新加坡和我国台湾地区为例说明。新加坡政府采　购呈现“小集中、大分散”的格局，实行“财政部主管，　其他政府部门在财政部领导下开展采购工作’的机制。　政府审计总长负责审计，对违规行为进行报告，违规部　门和机构必须对此做出相应解释。在司法上专门设立　了政府采购仲裁法庭　，实现了立法、司法和执法三　方面的系统化规定，切实保护了政府采购当事人的合　法权利和义务。我国台湾地区在政府采购监督体制上　建立了综合性监督体制：设置采购稽核小组；进行审计　稽察；采用主计官、审计官及检察官之诉三种方式　。　这一体制更具科学性、专业性，能弥补我国现有监督体　制的缺陷。　作者简介：何叶慧（１９９８一），女，湖北荆州人，湖南师范大学法学院法学专业２０１５级本科生。研究方向：法学。　（二）现有机制的完善　组织相应的采购业务培训，除了加强采购人员对法律法　笔者基于腐败产生的原因，结合域外经验，提出可　从以下几个方面探求政府采购领域反腐倡廉的路径。　１．采购代理机构选择的标准化　现行立法给予了采购人自由选择采购代理机构的　权利，仅规定了对采购代理机构的资格审查。对于这一　“资格审查”的规定，笔者认为，一是规定过于粗糙，未　对审查主体、程序、效力等进行细致规定；二是仅对资格　进行审查，在多个采购代理机构均符合资格条件时，不　可避免会出现采购代理机构与采购方串通以实现采购　代理机构选择“特定化”的现象。基于此，笔者建议，在　肯定采购方自由选择权的基础上，应当实现采购代理机　构选择的标准化，例如可在政府采购过程中设置第三方　来实现资格审查，避免“选择主体和审查主体同一化”，　为采购代理机构的标准化选择提供较为公正的条件。　２．采购方式适用的严格化　现行法律对采购方式及其适用条件进行了说明，　将其他采购方式的认定权赋予国务院政府采购监督管　理部门。基于各类采购方式的公开性差异和适用条件　的差别，实践中不乏采购人创造形式上的条件来满足相　应采购方式的适用标准，实现自身非法利益的现象。因　此，笔者认为，采购方式作为影响后期采购程序的前置　性条件，对整个采购过程至关重要，建议严格采购方式　适用。首先，进一步建立以公开招标为主导的采购方式　体系，扩大公开招标的适用范围；其次，细化各类采购方　式的实质性条件，加强对非公开招标采购方式适用条件　的监督；最后，限缩国务院政府采购监督管理部门认定　的其他采购方式的权力范围，避免权力滥用造成法定采　购方式形同虚设，并类比现行法定的几种采购方式，确　定“其他采购方式”的认定标准。　３．采购程序的透明化　基于上文对现有采购程序的漏洞分析，笔者认为在　采购程序中融入诸如“随机”等看似公平公正的规定，　并非是对公正采购的倡导，而是为公权力腐败留有余　地。因而笔者建议，之于采购程序的规定，应当尽量减　少有关“随机”等概率性的程序，实现采购程序上的明　确化。即使要实施概率性的程序，亦要有效减让政府等　公权力主体在采购中的权力，尽量避免国家机关主导采　购程序的情形。并在此基础上，赋予采购代理机构、供　应商等更多的权利。同时，还应引人第三方主导的非透　明性程序，实现采购程序的相对透明化。　４．优化监督体制　我国现行采购监督体制总揽权基本被财政部门控　制，辅之以监察部门、审计部门等主体。笔者认为，我国　现行采购监督体制在监督主体上应当实现监督主体范　围扩大化，形成合理的监督体系。鉴于参与各方是各自　最大的利益体，具备了互相监督的条件，可将所有参与　采购程序的当事人　纳入监督主体的范围。同时，可在　监督体制内引入独立于行政机构的第三方机构进行监　督检查　。在保证监督公正性的同时，实行对监督部　门人员的深度考核，确保监督人员的品质。最后，加大　群众监督力度，让政府采购在群众的“眼皮底下”运行。　５．采购人员的优选化　要减少腐败现象，必须提升采购人员的素质，定期　规及政策性文件的学习外，也要对其思想道德进行正确　引导。正如中共中央直属机关事务管理局副局长张宇　航在２０１７年的中直机关集中采购业务培训班上指出：　“确保廉洁采购、干净采购是从事政府采购工作人员的　责任，也是底线。”　而要建立一支廉洁的政府采购队　伍，必须建立对政府采购人员从前期选拔到后期考核的　全方位、全过程的配套机制。首先，将思想道德素质、作　风建设等作为重要的筛选标准，保证采购人员队伍源头　上的廉洁；其次，建立中期采购工作的廉政考核机制，设　置相应的奖惩机制；最后，加强政府采购人员的思想道　德教育和法律规范的培训学习，构建“知法守法懂法”　的采购人员队伍。　三、结语　在我国腐败现象存留已久，加之相关法律规范不完　善、政府采购主体素质参差不齐的背景下，我国政府采购　领域的反腐倡廉任重道远。笔者认为，在借鉴经验的基　础上，可通过完善采购代理机构、采购方式、采购程序和　采购监督等方面的实体和程序规定，不断优化采购人员　队伍等途径，实现我国政府采购领域的反腐倡廉。　注释　①详见《中华人民共和国政府采购法》第十八条：采购人采　购纳人集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代　理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采　购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。纳人集　中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构　代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门　集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府　批准，可以自行采购。　②详见《中华人民共和国政府采购法》第十九条：采购人可　以委托集中采购机构以外的采购代理机构，在委托的范围内办理　政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和　个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。　③此处的参与，指广泛意义上的参与，包括在招投标中每一　个涉及招标投标的主体等。　参考文献　［１］宋振国．关于中国反腐倡廉的几点思考［Ｊ］．政法论坛，　１９９９，（５）：９—１９．　［２］刘建文．财税法专题研究［Ｍ］．３版．北京：北京大学出版社，　２０１５．　【３］肖北庚．我国政府采购法制之根本症结及其改造［Ｊ］．环球　法律评论，２０１０，（１）：３０—３８．　［４］张秋兰．反腐倡廉与政府采购之探讨［Ｊ］．现代经济信息，　２００９，（１１）：３１３．　［５］王宏，高玉琢．预算法治及其廉政功能［Ｍ］．北京：北京大　学出版社，２０１５．　［６］张惠彬．反腐倡廉与政府采购：新加坡的经验及启示［Ｊ］．　东南亚纵横，２０１２，（１２）：３０—３３．　ｆ　７］苏南，李海东．两岸“政府采购法”之比较研究——以招投　标为中心［Ｊ］．南京大学法律评论，２０１６，（１）：２３５—２６４．　１　８］吴敏．学习是为将法规要义落实到采购实践中［Ｎ］．中国政　府采购报，２０１７—１０—１３（００１）．　（责任编辑：陆水东）