农村制度

从“耕者有其田”到人民公社制度

土地改革的成功：农业合作化的制度条件。在旧中国，封建的土地所有制长期居于统治地位，占农村人口不到10%的地主和富农，占有70%～80%的土地和大部分耕畜、农具，而占农村人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者，只占有20%～30%的土地。中央人民政府于1950年颁布法律在农村实施土地改革。到1952年底，除了西藏、新疆等少数民族集聚的地区外，基本完成了土地改革任务。经过大规模的土地改革，全国3亿多无地或少地的农民获得了7.5万亩土地和大量房屋、农具等生产资料，这标志着旧中国封建土地所有制的彻底消亡和农民个体土地私有制的产生。土地生产关系的变革，极大地释放出了制度潜能，农民的生产积极性空前高涨，农业生产得到迅速发展。

农业合作化：人民公社制度的前奏。土地改革一结束，我国又开始实行农业初级合作社，进而又采取各种手段让农民加入农业高级合作社，到1956年11月，全国加入高级社的农户比重已经达到96%。短短几年，我国农村基本实现了由半社会主义性质的初级社向完全社会主义性质的高级社的转变。土地改革后，从互助组到初级社再到高级社，实质上是中国农业由私有制向公有制的转变。起初，这种转变是自发自愿的、渐进式的，带有诱致性制度变迁特征；但在向高级合作社过渡中，违反自愿原则，搞行政命令，强迫农民迅速加入高级社，这种带有明显强制性特征的制度变迁，严重剥夺和侵犯了农民的利益，偏离了农业发展的正常轨道。

人民公社的诞生和演变：农村集体所有制的形成。在农民刚刚进入农业高级合作社后，我国紧接着又让农民向人民公社加快过渡。1958年8月6日，毛泽东在考察河南新乡七里营人民公社时，指出“人民公社好”。同年8月29日，中央政治局通过了《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》。此后，各地农村从高级合作社向人民公社加快过渡，人民公社化的浪潮很快就席卷全国。人民公社的明显特征是“一大、二公、三拉平”。在“左”的错误思想指导下，脱离实际的人民公社化，加上当时的“大跃进”和“共产风”，大大伤害了农民的感情，严重破坏了农村生产力，给农业发展带来了灾难性后果。1959年，全国粮食产量比上年减产15%，1960年又减产10%，由此，全国许多地区发生了“大饥荒”，造成了成千上万人的死亡。其后，经过多次调整后所形成的人民公社制度，虽然比过去要接近于农村实际，对农业生产也起到了一定的积极作用，但由于这种制度选择偏离了农民的意愿，脱离了农业发展的需要，这些调整无法从本质上革除人民公社制度本身的弊端。

理论分析：农村制度变迁的成因。人民公社是决策者把农村合作化中的个别现象当成发展趋势，而强加在农民头上进行的制度变迁，这种制度变迁有着深刻的国家工业化历史背景。在建国之初，中国选择了优先发展重工业的工业化战略，为了确保将社会经济资源快速、集中投向工业，进而又重点投入重工业，实现国家既定的工业化目标，我国建立起了一套可集中动员和配置资源的计划经济体制。应当指出的是，当时我国是一个典型的农业大国，创造社会财富的主要产业是农业。所以，从农业部门筹集国家工业化建设所需要的资金，就成为计划经济体制的必然选择。因此，为了有效地增加农产品供给，确保能将农业剩余吸收转化为工业化的资本积累，国家对农业和农村进行强制制度安排就成为必然选择。

从家庭承包经营责任制的兴起到新的农村管理体制的形成

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家庭承包经营的产生与推广。在党的十一届三中全会召开前夕，中国发生了两件值得记载的历史事件。一件是1978年12月13日，邓小平在党中央工作会议上作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。另一件是发生在1978年12月16日，安徽省凤阳县小岗村18户农民为摆脱贫困，冒着“坐牢”的风险，自发在一张合约上按下了21个手印，偷偷摸摸将集体耕地包干到户。自此，中国农村拉开了以家庭承包经营责任制为主的经营体制改革的序幕。1978年，党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》。《决定》总结了20多年农业发展的经验教训，提出了发展农业的25项政策和措施，明确指出“人民公社的基本核算单位有权因地制宜进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方式，有权分配自己的产品和资金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。”十一届三中全会的召开，为农村经济体制改革创造了政治条件。1980年9月14日至22日，中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论加强和完善农业生产责任制的问题，并以会议纪要形式印发全国。1982年9月，党的十二大对以包产到户为主要形式的农业生产责任制改革再次给予肯定。1983年1月2日，党中央颁发了《当前农村经济政策若干问题》的文件，高度评价了包产到户为主的家庭承包经营责任制。在党中央的领导和支持下，在强烈的示范效应作用下，包产到户从南到北、从东到西进一步发展。到1983年末，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，包产到户在所有责任制中的比重达到97.8%；1984年末又进一步上升到98.9%。以包产到户为主要内容的农业改革，调动了广大农民的积极性，解决了农业发展动力不足的问题。

人民公社制度解体与新的农村制度安排的形成。随着包产到户的兴起和迅速发展，为传统经济体制配套的人民公社制度弊端日益凸现出来。这样，改革政社合一的人民公社体制便提上议事日程。1983年10月12日，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求改革政社合一的人民公社体制，在农村建立乡政府。乡镇政权的建立和村民委员会的形成，标志着农村人民公社制度的最终解体和新的农村管理体制的产生。在农村实行家庭承包经营制之后，国家利用行政干预，强加在农民头上的计划经济体制动摇了，从农业强制提取工业化原始资本积累的制度流程受到了强烈冲击。

首先，原有人民公社制度解体后，农民在以家庭承包经营制为基础的制度安排条件下，人身是自由的，可以自由地支配自己的劳动，在承包的土地上自主地安排生产。其次，在家庭承包经营制下，除了国家规定的合同收购产品数量之外，农民对自己的劳动产品有处置权和收益权。

取消农业税与建立农村公共服务体系。从人民公社转变为乡镇政府后，各地乡镇政府按照经济社会发展需要从管理职能、行政编制等重新构建了一套复杂的政府组织管理体制。在20世纪80年代中期推行财政包干政策和1994年实行分税制以后，面对财权上收和事权不断下放，乡镇政府的财政支出压力越来越大。为维持乡镇政府的正常运行并为农村提供必要的公共服务，基层政府开始以各种名义向农民收取名目繁多的税费。据不完全统计，农村税费改革前，全国涉及农民负担的税费项目共八大类100项以上。尽管从1985年以来中央出台了一系列要求减轻农民负担的文件，但农民的负担却越来越重。从1990年到2000年，农民承担的税费增长了189.8%，人均税费负担增长了201.8%，而同期内全国农民人均纯收入仅增长了55.3%。从2000年3月开始，旨在减轻农民负担的农村税费改革首先在安徽省试点，接着于2001年2月开始又在20多个省、107个县推进农村税费改革试点方案。2006年中央1号文件宣布在全国范围取消农业税，终结了2600多年农民种地缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消使农民每年减轻负担1335亿元，由此保障了农村稳定，增加了农民的收入。在推进农村税费改革、取消农业税的同时，农村公共服务管理体制改革也全面展开。一是2000年以来全国各地纷纷开展乡村撤并工作，并通过“减人、减事、减支”推进乡镇机构精简和职能转化。二是改革农村义务教育体制，对农村义务教育阶段学生实行“两免一补”

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政策，解决农民孩子上学难的问题。2007年全国农村普遍实行该项政策。三是积极推进新型农村合作医疗制度，解决农民看病贵的问题。四是探索建立农村低保和社会养老保障制度，从制度上解决农村贫困和农民养老难问题。

为了加强农业发展和改善农民生产生活环境，国家还健全农业投入保障制度，大幅度增加财政投入，加强农业、农村基础设施建设；健全农业补贴制度，逐年大幅度增加农民种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴；健全农产品价格保护制度，稳步提高粮食最低收购价，保护种粮农民收益等。

至此，一整套新的农村管理制度形成了。和改革前的体制变迁相比，改革开放以来我国农村制度变革，具有诱致性制度变迁特点，完全是农民进行自主选择的结果。在这种制度选择过程中，政府充分尊重农民意愿，顺应市场经济发展需要，在保护促进农民制度创新的同时，相应建立了一套受农民欢迎的公共服务体系。

农村制度变迁的前景分析

从当前和今后情况看，农村甚至全国的整体改革要着重解决以下几个问题： 关于进一步推进农村剩余劳动力转移问题。当前，“三农”的最根本问题，

就是农村人口过多与拥有资源、财富较少的矛盾。影响农村劳动力在产业、地区和城乡间顺畅转移的主要障碍是城乡二元户籍制度以及依附于户籍制度上的种种社会福利政策。从长期发展趋势看，不论是实现工业化、城市化，还是实现国家现代化，必须彻底改革现行城乡分割的二元户籍制度及其社会福利政策，实行城乡统一的一元户籍制度，建立无差别、无歧视的社会保障体系，让进城农民能逐步充分享受市民的权利，拥有与城镇居民一样的国民待遇。只有这样，农村劳动力才能向外顺利转移，农民转变为市民的渠道才能没有制度障碍。 关于土地利用制度问题。在现有的土地制度安排下，农民的土地权利仍然不能得到充分体现，农民还没有完全的土地使用权、交易权、收益权。在土地的征占用方面，农村集体所有土地必须通过国家征用转为国有才能进入一级市场，农民根本无法进入土地交易市场。在土地的征占用过程中，国家征地范围过宽，征地补偿标准过低，对失地农民安置人数过少，而土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民所得只有很少一部分。这样的结果是，大量农民失地后，一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民；另一方面又难以获得应有的土地损失补偿，使这部分人变成真正的“三无农民”。在农村土地流转方面，宅基地及地上资产不能跨社区交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿，随意变更甚至撤销农民的土地承包合同，为了招商引资还强制推行土地流转。今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，土地利用制度改革应重点围绕以下几方面展开：1.改革土地征占用办法。在建设用地市场交易中，要将农民作为市场交易的重要主体，进行重点培育。无论是公益性还是非公益性土地交易产生的收益应大部分归农民享有。2.进一步完善土地流转政策。既要允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，还要探索耕地、草地承包经营权的抵押办法。3.改革农村宅基地制度。可考虑从法律上实行农村宅基地私有化，并允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等，使农村宅基地及其建筑物产权真正资本化、市场化。4.建立健全土地市场体系。政府的作用是健全土地法规，支持发展中介服务组织，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性。

关于农村公共服务体系建设问题。所谓基本公共服务均等化，就是今后政府在为居民提供公共服务上，不论城市居民还是农村居民，都应该在数量和质量上享受平等的待遇。当前，在基础设施建设、教育、医疗卫生、养老、最低生活保障、社会救济等公共服务方面，受传统观念、各地财力的影响，城乡之间不可能立即实现均等化。但必须制定阶段性目标，

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分步骤实施。比如，第一阶段，政府为城镇提供的所有基本公共服务，农民并不一定能平等分享，但要实现“有”和广覆盖的目标。第二阶段，随着经济发展和财力的增长，政府为农村居民提供的基本公共服务，数量要增加，标准要提高，与城市居民的差距要不断缩小。第三阶段，在2020年左右，要基本实现城乡居民享受的基本公共服务均等化。 （作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院）

实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。《决定》强调了六方面的农村制度建设。

对稳定和完善农村基本经营制度，强调必须毫不动摇地坚持以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，明确现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；提出了推进农业经营体制机制创新的方向：家庭经营要向采用先进科技和先进生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作、形成多种形式经营服务体系的方向转变。

对健全严格规范的农村土地管理制度，明确要实行 “两个最严格的制度”，即坚持最严格的耕地保护制度、实行最严格的节约用地制度，前者着眼于坚守18亿亩耕地红线，后者着眼于从严控制城乡建设用地；提出要 “建设两个市场”，即建立健全土地承包经营权流转市场、逐步建立城乡统一的建设用地市场；明确土地承包经营权流转和发展适度规模经营必须遵循的 “两个原则”，即农民依法自愿有偿的原则、严格遵循 “三个不得”的原则 （不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益）；提出要抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进包括征地和农村集体经营性建设用地在内的农村土地管理制度改革。

对完善农业支持保护制度，主要强调加快健全四项制度，即农业投入保障制度、农业补贴制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。对建立现代农村金融制度，主要强调加强农村金融体系建设、加大对农村金融政策支持力度两大方面，提出要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，引导更多信贷资金和社会资金

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投向农村，加快建立商业金融、合作金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。

对建立促进城乡经济社会发展一体化制度，一是要求尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，二是强调加强农民工权益保护和推进户籍制度改革，三是强调坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村辐射带动作用，增强县域经济活力和实力。

对健全农村民主管理制度，强调加强基层政权建设，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能；强调健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，推进村民自治制度化、规范化、程序化，并提出采取多种措施增强基层财力，逐步解决一些行政村运转困难等问题；强调切实加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强依法行政能力，提高农民法律意识，推进农村依法治理。

江泽民同志在去年初中央农村工作会议上的讲话中指出，解决“有章理事”的问题，就要加强以民主管理为内容的村级制度建设。坚持实行村民议事、村务公开制度，制定村规民约。村里的大事由村民作主，村民关心的事情，都要向村民公开。党的十五大进一步指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”前不久，山东省委召开了一次全省农村制度建设经验交流会议。会前，我们省委政研室会同省有关部门组成7个调查组，对全省13个市地、31个县市区的农村制度建设情况作了调查。总的来看，我省各地在加强农村制度建设中进行了扎扎实实的工作，取得了初步成效。

一、农村制度体系基本框架初步形成

一是形成以党支部为核心的村级组织工作制度。主要包括“三会一课”制度，民主评议党员、干部制度，党员干部目标管理制度，党员联系户制度，流动党员管理制度，村干部任期目标责任制以及村民委员会、合作经济组织、共青团、妇女、民兵组织建设制度等等。临沂市发挥老区党的建设的优良传统，适应发展社会主义市场经济的新形势，建立了完善的以党员干部管理为主要内容的党务工作制度，使党建工作达到了新水平。

二是形成以民主议事为主要内容的民主政治制度。主要包括民主选举、民主议事、民主决策、民主管理和民主监督等制度。据统计，全省有74万个村建立和推行了村民代表议事制度，占总数的85%。民主议事、民主决策主要有以烟台市为代表的村民代表会议制度和以章丘市为代表的村民代表议事会制度两种形式。烟台市在认真总结招远市村民议事会制

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度的基础上，1996年出台了《烟台市村民代表会议制度实施办法》，规定村民代表会议是村民行使民主权利、参与村务管理的组织形式，是村民会议的一种补充，凡涉及全体村民利益的问题，除必须召开全体村民会议讨论决定的事项外，都由村民代表会议决定。村民代表由村民民主推选产生，任期与村委会相同。村民代表对村内重大事项进行讨论、审议和决定。村民代表会议决定的事项，由村委会组织落实。章丘市在总结、深化、完善“依法治村，民主管理”经验的基础上，在全市建立了村民代表议事会制度。村民代表议事会是党支部领导下的村民依法实行民主、科学、有序自我管理的群众组织。市委对村民代表议事会成员的产生、议事会的主要职责、议事原则、议事程序等都做出了明确规定。村民代表议事会对村内的重大问题和群众关心的热点、难点问题，定期进行讨论并提出建议，议事结果作为村“两委”决策的重要依据。

三是形成以财务管理为主要内容的经济管理制度。主要有农村财务管理制度、集体资产管理制度、承包合同管理制度、农民负担管理制度和乡镇企业管理制度等。农村财务是当前农民最关心的热点问题。加强农村财务管理主要是从财务公开、“双代管”和农村审计三个方面入手。财务公开主要是由村民代表组成的民主理财小组对村财务进行监督审核，定期公布。“双代管”是由乡镇经管站代管帐目和资金。据统计，全省有60%的乡镇实行了“双代管”。临沂市在全市推行了农村财务“双代管”，把村财务帐目、集体资金纳入乡镇经管站统一管理。村级需用资金必须经过预算申报审批，否则开支不准报销入帐。夏津县还规定，每项收支单据要有村负责人、经手人、民主理财小组组长、乡镇经管站审计盖章，“四章”俱全才能报销入帐。农村审计是由乡镇经管站对村财务进行稽核审查，主要有帐前审计、定期审计、重点审计和干部离任审计等。

四是形成以政务公开为主要内容的社会事务管理制度。主要有政务公开制度、社会秩序管理制度、农村社会保障制度等。安丘、昌乐等县市政务公开搞得比较完善，干部群众都比较满意。公开的内容主要有：村财务收支、农民承担劳务和费用、土地及工副业项目的发包、宅基地审批、计划生育指标安排、村干部报酬等。公开方式因事制宜，灵活多样。有的是通过会议公开，如召开党员大会、村民代表会、村民大会，公布重大事项；有的是通过印发文件、政务公开栏、“明白纸”、广播电视等形式，向村民公开村务，接受监督。

五是形成以村民自治章程为主的村民自治制度。包括村规民约、村民档案管理制度、星级文明户活动制度等。据省民政厅统计，全省村民自治章程和规范化管理章程普及率达80%。烟台市福山区充分发动群众、依靠群众制定了村级规范化管理章程，在村民自治组织设置、集体经济管理、社会秩序管理、精神文明建设等方面体现村民自治原则，大到政治、经济活动，小到村风民俗、邻里关系、婚姻家庭，都做出了明确规定，作为干部、群众的日常行为规范。

二、制度建设在农村两个文明建设中发挥了重要作用

农村制度建设，特别是以民主、公开为核心的民主政治制度建设，充分发扬了社会主义民主，体现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本原则，疏通了农民群众当家做主、参与决策和管理的渠道，使民情、民意能够在决策和管理中得到充分体现，强化了农民的社会责任感，极大地调动了广大农民参与村级事务管理的积极性。如，烟台市福山区实行农村规范化管理，两年来全区农民群众向村“两委”提出合理化建议950多条，有28个村根据群众的建议，选准了经济发展路子。农民群众说：“我们说话有地方了，我们说话

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也算数了。”

农村制度建设，把农村干部置于群众的监督之下，增加了管理、决策的透明度，规范了干部行为，加强了村干部与群众的沟通和联系。莱阳市从1996年开始在全市推行以约“官”为主的“五大工作秩序”，从党务工作、政务工作、经济工作、社会治安、文明生活五个方面对村干部的工作责任作出规定，并辅以严格的百分制考核奖惩措施，使一些长期难以解决的问题迎刃而解。安丘市南流镇从实际出发，堵疏结合，实行“村招待费零管理”，刹住了吃喝风，收到很好效果。沂水县通过对干部实行定性与定量考核相结合、平时考核与阶段性考核相结合、重点工作单项考核与年度考核相结合、群众评议与组织评定相结合、对乡镇干部考核与对村干部考核相结合的“五结合”考核制度，既约束了干部行为，又调动了干部工作积极性。乡村干部普遍反映，加强制度建设，规范干部行为，是对基层干部最大的支持和保护。

加强农村制度建设，使农村干部有章理事，照章办事，决策民主，办事公开，“给了群众一个明白，保了干部一个清白”。农村大量的矛盾、不安定因素在萌芽状态得到解决，维护了农村社会的稳定，为改革与发展创造了良好的社会环境。如农民负担是个老大难问题，潍坊市寒亭区依法减负、合同管理、双向制约，既压缩了不合理负担，又提高了农民缴纳统筹提留的责任感和自觉性，化解了干群矛盾。齐河县马集乡是个位于三县交界的边远乡镇，全乡依照《村民自治章程》对14个后进村的财务、宅基地规划、计划生育等问题进行清查处理，追回各类拖欠款项达300多万元。通过依法治村，使邻里纠纷、家庭纠纷及时得到解决，全乡上下出现了政通人和、安居乐业的喜人局面。

农村制度建设，扩大了基层民主，增强了农民群众参与村级事务管理的自觉性和主动性，提高了决策的科学化、民主化水平。如，安丘市贾戈镇韩家王封村集体实力比较强，村里准备用140万元购买小汽车、盖办公楼，提交村民代表议事会讨论时，多数代表提出了不同意见，建议改建学校、上生产项目。村“两委”按照村民代表议事会的意见，用这些钱办了一个加油站、一个铸造厂、建了新学校，集体当年增加收入14万元，干部群众都十分满意。章丘市埠村镇埠西村村“两委“准备与一家企业联合，投资500多万元上灯泡生产线。村民代表议事会讨论后认为，这个项目投资多、市场风险大，要求进一步考察论证。经过反复调查，表明村民代表意见是正确的，便取消了项目建设。村干部说，多亏村民代表议事会提了个好建议，才避免了一次决策失误。

我省农村制度建设虽然从总体上看有了良好的开端，但是，仍还存在一些不容忽视的问题，与中央“有章理事”的要求还有很大差距，与农村经济和社

会发展的形势还很不适应，无章可循，有章不循的问题在许多地方不同程度地存在。一是制度不健全。现有的制度中，工作制度多，管理制度少；制度条文多，保障措施少；约“民”的制度多，约“官”的制度少。二是政出多门，各自为政。许多部门制度过杂、过滥，重点不突出，彼此不配套，缺乏实用性和可操作性。三是形式主义严重。不少制度只是做表面文章，摆花架子，有些制度只是应付上级检查，而没有认真执行。四是制度落实不好，坚持不够。

三、进一步加强农村制度建设的几点建议

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许多地方的经验表明，加强农村制度建设首先应坚持以下原则：一是依法建制原则。制定各项制度都要符合宪法和国家法律、法规以及党的方针政策，做到建章有据，不搞“土政策”。二是群众参与原则。制定制度必须走群众路线，让群众参与，充分听取广大群众的意见和建议，让农民群众当规章制度的“第一起草人”，使制度真正体现民情，充分反映民意，广泛集中民智，保护群众权益。三是综合配套原则。做到既有工作制度、管理制度，又有监督、考核、激励制度。四是实用实效原则。制定制度要从实际出发，删繁就简，讲求实效，力戒形式主义，要增强针对性和可操作性，决不可照抄照搬。

其次要突出重点。从农村制度建设的内容上看，当前要突出抓好民主选举、民主议事、民主决策、民主管理、民主监督和政务公开、财务公开等“五民主、两公开”制度建设；从农村制度建设的层次上看，要坚持乡村共建，重点在村级；从农村制度约束对象上看，要坚持双向约束，重点约束村干部。

再次，必须统筹兼顾，整体推进，抓好四个结合：一是民主自治与加强领导相结合。村民自治要充分发扬民主，体现人民群众当家作主的主人翁地位。但一定要在乡镇党委和村党支部的领导下，实现自我管理、自我教育、自我服务。二是制度约束与思想政治工作相结合。制度约束是必要的，但不是万能的。既要强化制度的约束力，通过制度规范干部群众的行为，又要做好经常性的思想政治工作，提高干部群众执行制度的自觉性。三是制度建设与发展经济相结合。农村制度建设必须牢固树立发展是硬道理的思想，立足于为经济建设服务，着眼于解放和发展农村生产力，解决好农村经济发展中的难点问题，为发展农村市场经济提供制度保证。四是制度建设与班子建设相结合。班子建设是制度建设的前提，没有好的班子就不会制定出好的制度，而好的班子也需要健全的制度来规范约束。要通过建立健全民主评议干部制度，组织党员群众对领导干部进行评议，把干部置于群众的监督之下，不断强化群众对干部的监督力度，确保干部按章办事，带头遵守各项制度。

最后，各级党委要把加强农村制度建设，实现有章理事，作为深化农村经济体制改革和政治体制改革，实现依法治国的重要内容，抓紧抓好。一要组织得力干部深入到村进行具体的帮助和指导。加强农村制度建设必须充分发挥乡镇党委、政府的作用，实行乡镇领导负责制。把建立和完善农村各项制度，规范经济和社会运行秩序作为党委、政府的重要工作内容，切实负起责任。乡镇党委、政府也要加强自身规范化建设，做到以镇带村，镇村结合，同步推进。二要分类指导，典型示范。各地农村情况不同，群众关心的问题不同，农村制度建设的重点也应不同。必须因地制宜，找准工作的切入点，把农村最急需的制度首先建立起来，在工作指导上，不搞一个模式，不搞一刀切。对那些班子强、制度建设有一定基础的村，要搞好巩固、完善、提高，逐步实现村级管理规范化；对班子较好、制度不健全的村，要本着缺什么建什么的原则，尽快建立起比较完善的制度体系；而对经济落后、班子瘫痪半瘫痪的后进村，则要先建班子，后建制度，逐步规范。同时，在工作中要充分发挥典型的示范作用，由点到面，逐步推进。三要齐抓共管，打好总体战。各级各部门要在党委、政府的统一组织领导下，共同参与农村制度建设，既分工又协作，各有侧重，互相配合，避免政出多门，相互“打架”、“撞车”。四要加强监督检查，抓好制度落实。县乡党委要把检查监督农村制度的落实情况列入重要工作日程，强化纪律约束，保证农村各项制度落到实处；各级政府和有关部门要发挥执法职能，结合业务特点，深入基层，督促落实；通过民主评议村干部等措施，充分发挥村民代表议事会的监督作用；建立考核激励约束机制，把考核结果与农村干部的工资待遇、奖惩结合起来，与农村评优树先活动结合起来。

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