社保领域的职务犯罪研究

中共济南市委党校学报・２／２０１５　社保领域的职务犯罪研究　胡晓东盏海波　摘要：近年来，我国社保事业虽然得到快速发展，但由于权力运行不善、监管不实、基础薄弱等多方面原因，发生在社保领　域的职务犯罪呈现出类型多样、手段新颖、主体多元、涉案金额逐步增大等特点，引起人们广泛关注。因此，要有效预防社保领　域的职务犯罪就必须坚持从健全法制、强化基础工作、加强队伍建设、建立协作机制等方面多管齐下，形成合力，综合防控。　关键词：社保领域，职务犯罪；监管　预防　作者简介：胡晓东，杭州市江干区人力资源和社会保障局　盛海波，浙江科技学院保卫处（邮政编码３１　００２０）　中图分类号：Ｄ５２３．４　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—６３５９（２０１５）０２—００９３—０３　性的人员。例如，天津市在最近５年查办的５５人社保领域职　社保领域的职务犯罪现状　社会保障不仅是一种福利制度，还是一种经济制度，在　务犯罪中，涉及党政司法机关、国有企业、事业单位人员共　４７人，依法从事公务人员１人，其他人员７人。其中，涉及社　保、基金管理、基层社保服务、劳动保障服务、新农合医疗　结算中心等社保部门人员共１５人，政府部门及国有企业中从　事社保工作的人员ｌ３人，医疗卫生系统人员７人，其他人员　２０人。　总体而言，这些犯罪主体虽然年龄较轻，担任的职　务也不是很高，但大多是身居关键岗位的一线工作人员或具　体经办人员，属于“实权部门”，在基金收支、待遇核保等　犯罪领域拥有“绝对权力”。　社会中发挥着保护器、调节器和蓄水池的作用，关乎广大人　民群众的根本利益，对改革、发展、稳定具有重要的影响。　近年来，随着我国社保事业的快速发展，各级政府都加大了　对社保方面的资金投入，这使社保工作得到深入推进的同　时，也越来越成为腐败分子关注的目标和涉足的场所，发生　在这一领域的各类职务犯罪呈不断上升趋势。发生在社保领　域的职务犯罪案件主要呈以下特征：　（一）犯罪手段新颖，现隐蔽化动向。社保领域职务犯　（三）涉案金额增大，有扩大化迹象。近些年，发生在　社保领域的职务犯罪案件涉案金额逐渐增大，大有扩大化的　迹象。有统计显示，１９８６－－１９９７年的１０来年间，全国有上百　亿社保基金被违规使用；　“十五”期间劳动和社会保障部接　罪的手段一般主要有伪造病历材料，虚开药品、住院或诊疗　费，冒领国家医保基金，收受贿赂，滥用职权违规办理退休　手续，骗取养老金；利用职务之便，采取收入支出不计账的　手段，直接侵吞保险基金，利用监管漏洞，虚增参保人数、　到挤占挪用社保基金的举报案件９６件；１９９８年以来，全国共　清理回收被挤占挪用的社保基金达１６０多亿元。另据劳动和　社会保障部、审计署的专项清查结果统计，１９９２－－２００４年，　仅养老基金就有约１ＯＯｆＬ元被挤占挪用。然而，目前一些犯　罪分子与个别社保工作人员相互勾结，对社保基金的攫取近　乎到了疯狂的地步，涉案金额动辄千万以上甚至亿元以上，　且由于各种原因变得很难追回。　（四）涉案多为底层，露基层化苗头。据人社部社保基　修改参保状态、虚报缴费基数的方法贪污保险金；采取假冒　签字、编造虚假人员名单的方式，冒领失业保险金或救济　金；接受请托人贿赂，直接挤占挪用保险基金，等等。…除　此之外，发生在社保领域的职务犯罪还有许多新颖的手段，　多数是利用制度缺陷或技术不足方面的弊端，现隐蔽化动　向，追查起来相当困难。　（二）犯罪主体多元，朝实权化发展。在社保领域中，　金监督司联合北京、上海、浙江、山东、云南、广西等省、　区、市，对发生在社保领域的职务犯罪案件进行统计分析来　看，全国近９０％的案件都是发生在县、市、区级社保经办机　职务犯罪的主体表现为多元化。从年龄看，涉及各个年龄层　次，但又以３５周岁以下的年轻人居多，大多数还接受过一定　的高等教育。据人社部社保基金监督司的统计显示，在已发　现的社保职务犯罪人员中，约７０％的人初次作案年龄不Ｎ３５　周岁，约３％为刚参加工作或参加工作不久的２５周岁左右的年　轻人。从身份看，囊括了社保工作的多个部门和多种编制属　构，约８％的案件发生在乡、镇、街道及以下社保工作部门，　只有大约２％的案件是发生在厅、局级及以上社保工作部门。　从发生在社保领域的职务犯罪主体行政职级来看，很多都　是底层的普通科员或一般工作人员。以天津市最近５年查办　９３　的社保领域职务犯罪案件为例，在查办的５５人中有正处级２　人、副处级３人、正科级ｌ１人、副科级４人、科员级６人、无　行政职级的２９人。这说明，发生在社保领域的职务犯罪不论　是涉案单位，还是涉案主体的行政职级，绝大多数都在底层　一级，暴露出基层化的发案苗头。　二　社保领域职务犯罪的原因分析　社保工作涉及费用征缴、经费拨付、业务经办等多个　部门，牵涉面大，工作量多且复杂。另外，社保基金数额庞　大，经办管理机构分散，涉及的人群多，触及的利益广，　在不同的环节、不同的步骤中都有可能发生职务犯罪。基　于此，发生在社保领域职务犯罪的原因必然复杂多样，很难　一一穷尽，但归纳起来主要有以下几个方面：　（一）监管方面法律不全，监管依据不足。据人社部　的最新统计，２０１４年前三季度我国社保基金总收入２８０４３．５　亿元，总支出２３９３０．７ｔＬ元。要管理好如此庞大的基金，必　须要有比较完整的管理和监管等各方面法律作依据，可目前　除了Ⅸ社会保险法》有少数关于基金管理的规定之外，更多　的是部门或地方性规章、条例等。对社保监管工作的实际来　说，前者涉及的内容少，规定不够具体，操作性不强；后者　虽比较详细，要求也比较明确，但层次较低、效力不高，权　威性不足，法制约束力相对较差。另一方面，社保工作涉及　财政、税务、银行等多个部门和机构，监管工作的环节必然　增多、链条必然加长，进一步加剧了监管和被监管主体的不　明确性，监管职责和监管范围更加模糊，使社保监管工作的　实效大打折扣。现实中，由于缺乏更多有效和权威的监管依　据，加之法纪意识淡薄，不少社保监管人员日常管理有章不　循、有禁不止，导致财务状况混乱，为职务犯罪提供了许多　便利条件就是明证。　（二）社保工作政出多门，监管体制有落差。在我国　由于社保种类繁多，各地管理工作很不统一，如养老保险和　失业保险归劳动部门管理，农村养老保险归民政部门管理，　医疗保险归卫生部门管理等，经常出现政出多门又各自为　政、监管政策发生矛盾和冲突、监管主体间职能重叠交叉、　监管职责和体制不清、监管失效的局面。【３　事实上，我国当　前很多地方在社保的统筹层次上，也没有按照国家实行省级　统筹的要求，仍然停留在区县级统筹的层面。在险种的规范　上也是多种多样，如有的地方实行“双底（低缴费、低待　遇）”、　“一次性补缴”、“前延后补”等，且在基本险种　的征缴上并没有实现“五险合一”。这些无疑要增大基金的　接触面，势必就要增加监管的难度，从而影响监管效果。而　各地实际负责社保监管的部门多是人社系统内部的业务管理　机构，不是独立的法人，在具体的监管上只能是“自己管自　己”，既当“运动员”又当“裁判员”，监管实效可想而　知。即使有少数地方成立了专门的社保监管中心，但因职责　和体制尚未理顺，承担了过多的行政职能，实际还是政府的　一个部门，难于起到真正的监管作用。　（三）社保经办管理分散，监督力量跟不上。由于统　筹层次低，我国社保的经办管理基本集中在全国２０００多个县　（市、区）一级，机构庞大且分散，相互间协作度低、呈碎　片化分布，关系错综复杂，形成许多管理漏洞，监管力量始　终难于跟上。在内部管理上，各地社保部门基本上集行政监　管与经办服务于一体，缺乏明确的权责区分和科学的人员分　工，大多数存在管理不清、监管不严的情况。外部如财政、　审计等专门性监管机构对社保的监管缺少长效机制，监管工　作比较乏力。受人员编制和财政经费所限，许多社保机构尤　其是基层社保机构普遍存在工作人员短缺的现象，有些机构　的“一把手”或负责人直接经手财务，将人财物集中在自己　手中，形成一权独大；有些机构则未严格履行财务规定，由　一个人负责基金收支管理，造成权力集中和权力独占，几乎　不存在实质性监管，使得职务犯罪时有发生。　（四）社保自身建设薄弱，基础工作有隐患。总体而　言，我国社保工作是好的，有力地推动了社保事业的健康发　展，但自身建设还很薄弱，基础工作不够扎实，存在许多隐　患。一是业务工作不够规范。比如，有些地方使用现金或支　票发放社保待遇，随意变更业务Ｉ：１径，不按规定整理与保管　业务档案等。二是内控建设不够健全。一些地方的内控制度　建设脱离实际，难于实施；一些地方根本就不重视内控建　设，长期没有建立内控制度，监管工作一片混乱。三是业务　系统不够完整。相当部分地方对业务系统的操作与管理不严　密，设计不周全，存在很多漏洞，通常需要人为修改，对参　保信息的保存也不完整。四是人员配备不够齐全。据了解，　目前全国仅有１２个省（区、市）的人社厅局设立了社保基金　监督处，编制一般只有３—４名，其它地方只有卜２名专兼职　监督人员，县（市、区）专门设立社保基金监督机构和配备　专职监督人员的则更少，有的甚至没有监管人员。　（五）职务犯罪惩处不严，打击制裁缺威力。在社保　领域，由于职务犯罪的手段越来越隐蔽，使得被揭露、被查　处的职务犯罪概率小；对职务犯罪中行贿、受贿各方的查处　力度不一致；对已被查处的职务犯罪案件判缓刑的多，判实　刑的少，造成实际判罚不严厉等，大大降低了法律的惩戒威　力，助长了职务犯罪的嚣张气焰。　实践中，社保领域职务　犯罪查处过程立案少、有影响的大案要案少、办案效果差等　执法不严、制裁不力的问题在很大程度上使犯罪分子产生侥　幸心理，使得不少领导干部或工作人员以身试法。　三、社保领域预防职务犯罪的对策建议　在社保领域，职务犯罪的产生和演变有着复杂的原因，　有些是历史遗留问题造成的，有些是政策或体制漏洞导致　的，有些是人的自身贪欲促使的等，是多种因素综合作用的　产物。因此，有效预防和控制社保领域的职务犯罪必须坚持　多管齐下，各方协作，综合治理。　（一）加快立法进程，制定和完善社保监管方面的法　规。针对目前我国社保监管方面法规不全的问题，需要加快　立法进程，尽快健全相关法律，确保监管工作有法可依，有　据可循。在《社会保险法》的基础上，将有关社保监管方面　的内容单独列出来，制定专门的社保监管法，明确社保监管　的主体、对象、权责义务和处罚手段等。在地方层面，要在　严格遵守国家法律法规的前提下，结合本地实际，制定地方　性的社保监管法规，用于规范和约束本地方的社保工作。另　一方面，要根据社保事业的发展和面临的新形势，对以前的　社保监管政策举措进行修订和完善，使其变得更符合实际、　更有可操作性，能更加有效地解决社保监管工作中遇到的各　种问题。总之，通过建立起完备的社保监管方面的法律法　规，实现社保工作人员“不敢”从事职务犯罪的目的。　（二）强化基础工作，深入推进社保领域的改革与发　展。在社保领域，许多基础工作很薄弱，存在不少漏洞，给　相当部分的职务犯罪提供了机会。因此需要深入推进社保领　域的各项改革，做强做实基础工作。首先，在省一级开发　和使用统一标准的社保业务经办管理系统，统一和规范ＩＺｌ　径、指标、格式和操作等，同时建立风险监管指标体系、实　时监管信息库，构建起社保基金的预警和保护机制。在此基　础上，各省（区、市）向国家层面衔接并统一起来，堵住职　务犯罪的技术漏洞。其次，社保经办机构根据本地实际，建　立健全内部分工与复审制度，将业务经办与审核、基金报销　与复核、基金收支等分开，对业务的风险点、关键部位、重　点环节和核心岗位等实行多人审核，形成有效的业务监督机　制，使工作人员“不能”从事职务犯罪。　（三）加强队伍建设，选聘和培养社保工作专门性人　才。实践证明，社保工作人员清正廉洁、业务精湛不仅是提　高经办服务效率的关键，还是避免职务犯罪的前提。所以，　加强社保干部队伍建设就非常必要。一是坚持“外引”，就　是各地社保部门定期或不定期地选聘一批业务熟练、素质优　良、懂社保运行与监管的优秀人才充实到社保队伍中去。与　此同时，对那些“在岗不在状态”的人员及时调离社保监管　岗位，甚至调离社保领域，不断更新和壮大社保工作力量。　二是坚持“内培”，就是各地社保机构对现有的工作人员采　取“定期”与“不定期”相结合的办法进行专门培训。通过　培训，不但要提高工作人员的专业素质、业务能力和服务群　众的工作技巧，还要大力提高工作人员的法规意识、廉洁意　识和责任意识等综合素质，使工作人员“不愿”从事职务犯　罪。　（四）深化制约监督，完善和优化社保权力运行的结　构。遏制职务犯罪的重要手段就是加强对权力的制约和监　督。因而，需要建立一整套完整的监督体系，使社保权力的　行使与监督得到完善和优化。从监督对象来看，要重点加强　对社保机构负责人、关键业务部门人员的权力监督，突出多　层审核与复核的作用，强化相互监督与相互制衡，防止个人　独断专行，避免权力过分集中。从监督的主体来看，不仅要　做到“上对下”的监督，还要做到“下对上”和“平行”之　间的内部监督，还要充分发挥公、检、法、纪检监察、人　大、社会团体和新闻媒体等部门的外部监督，形成庞大的社　保权力监督网，将社保领域权力运行的每一个环节、每一个　步骤都置于监督之下，推行权力阳光工程，使工作人员“无　法”从事职务犯罪。　（五）加大打击力度，坚持惩治与预防社保职务犯罪　并举。因多方面的原因，各地对发生在社保领域的职务犯罪　打击力度不大，惩治不够严厉，有些地方还将对职务犯罪的　惩治与预防对立起来，顾此失彼，没有起到应有的震慑和防　范作用，导致职务犯罪时有发生。对此，需要对发生在社保　领域的各类职务犯罪进行彻查和严打，克服地方保护主义，　不护短、不姑息，不断加大职务犯罪成本，给犯罪分子以严　厉打击，又对社保工作人员以警示。同时，注重发挥Ｅｌ常监　督与预警机制的作用，将相关的预防制度与惩治打击力度结　合起来，做好防范职务犯罪的“双保险”，使工作人员“不　想”从事职务犯罪。　（六）建构协作机制，形成社保领域防控职务犯罪的合　力。社保领域的职务犯罪涉及到司法、税务、劳动等多个部　门，对它的防控也必然会与这些部门有关，这就要求在它们　之间必须建立起有效的协作机制，充分调动各方面资源，形　成综合防控力量。一是建立信息共享机制。在社保职务犯罪　涉及的部门之间建立情况通报制度或是专用网络，及时将犯　罪的苗头、预警、查处等信息通报给各个部门，便于相互知　晓和防范。二是建立协作配合机制。对社保职务犯罪涉及的　各个部门之间必须紧密协作，积极主动配合有关部门查处。　三是建立责任共担体系。在明确相关部门在防控社保职务犯　罪中的责任分工之外，还要明确对发生职务犯罪的责任承担　比例，即根据部门权限划分出在社保职务犯罪中需要承担的　责任大小，强化共同防控职务犯罪的责任心。　通过多部门　协作，形成强大的防范合力，使工作人员“害怕”从事职务　犯罪。　参考文献：　【１】【２】【６】天津市人民检察院反贪局课题组．社保基金领域　职务犯罪实证分析【Ｊ】．人民检察，２０１　３（５）：６；５－６５．　【５】孙运海．国有企业人员职务犯罪的成因及对策【Ｊ】．求　实，２０１　５（１）：７５－７６．　［４】范文博．新农合领域职务犯罪研究一以云南省广南县　新农合窝案为例【Ｊ】＿人民论坛，２０１　３（６）：１　５５－１　５７．　【５】陈昊．当前农村基层干部职务犯罪问题研究【Ｊ】．前　沿，２０１　０（２４）：２７－２９．　【７］袁兆春．浅析职务犯罪预防教育的现状和对策【Ｊ】．齐鲁　学刊，２０１　０（５）：９１－９５．　［８】陈芳芳．关于预防和制止职务犯罪的思考［Ｊ】．前　沿，２００４（１１）：１　７４－１　７５．　【９】蒋薇．职务犯罪预防机制的缺陷及其完善［Ｊ］．理论月　刊，２０１　０（１　２）：１１　８－１　２０．　［１　Ｏ］文茂伟．中西部地区民生领域职务犯罪现状、成因及　遏制［Ｊ】．前沿，２Ｏ１　２（１　５）：７５－７７．　（责任编辑刘晓明）　９５