第一章 国家预算与预算管理
教学目标：通过本章学习，目的是希望可以让学生形成正确的国家预算管理观念，要求学生对本课程的概貌有所了解，为以后各章的学习奠定基础。
本章提要：国家预算是依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准的各级政府年度财政收支计划。
国家预算产生和发展的基本原因：资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因，加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因，财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。
国家预算区别于其他财政范畴的特征：预测性、法定性、集中性、完整性、循环性和公开性。
国家预算的组成：一是按政府级次分为中央预算和地方预算；二是按收支管理范围分为部门预算和单位预算。
国家预算的主要功能：一是国家集中和分配资金的主要手段；二是保障公共商品供给所需资源的重要工具；三是国家对经济社会实施计划管理的重要方式；四是国家进行宏观调控的重要杠杆；五是国民经济运行状态的反映器。
国家预算管理是国家依法对预算资金的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的活动。预算管理的主体是国家,对象是预算资金运动的全过程,依据是国家的有关法律法规及方针政策。
国家预算管理的地位：一是财政管理的核心； 二是国家综合财力管理的重要组成部分。
国家预算管理的原则：一是预算体制原则，包括统一领导、分级管理和权责统一原则；二是预算收
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支原则，包括依法理财、公平负担、量入为出和量出为入相结合、统筹兼顾与确保重点、综合平衡等原则。
国家预算管理程序由预算准备、预算编审、预算执行和决算等环节组成；预算编制实行“两上两下”方式；我国应实行标准预算周期制度，延长预算编审时间，细化预算内容。
国家预算编制的方法有：基数预算法、零基预算法，分项排列预算法、绩效预算法、设计规划预算法。
国家预算管理的目的：一是确立并实施政府预算；二是提高预算资金运行效率。
本章关键词：国家预算，国家预算管理
重点难点：本章重点：国家预算管理的界定、地位和原则；国家预算管理的程序和方法。本章难点：国家预算管理的基本目标。
有关提示：
1、国家预算是依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准的各级政府年度财政收支计划。
2、国家预算产生和发展的基本原因：资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因，加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因，财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。
3、国家预算区别于其他财政范畴的特征：预测性、法定性、集中性、完整性、循环性和公开性。
4、国家预算的组成：一是按政府级次分为中央预算和地方预算；二是按收支管理范围分为部门预算
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和单位预算。
5、国家预算的主要功能：一是国家集中和分配资金的主要手段；二是保障公共商品供给所需资源的重要工具；三是国家对经济社会实施计划管理的重要方式；四是国家进行宏观调控的重要杠杆；五是国民经济运行状态的反映。
6、国家预算管理是国家依法对预算资金的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的活动。预算管理的主体是国家,对象是预算资金运动的全过程,依据是国家的有关法律法规及方针政策。
7、国家预算管理程序由预算准备、预算编审、预算执行和决算等环节组成；预算编制实行“两上两下”方式；我国应实行标准预算周期制度，延长预算编审时间，细化预算内容。
8、国家预算编制的方法有：基数预算法、零基预算法，分项排列预算法、绩效预算法、设计规划预算法。
课堂设计：
1、在第一节开始学习时，提问：请结合自己的感受，谈谈对国家预算管理的理解？
2、在第一节讲授国家预算的基本特征之前，提问：根据所学的知识，请简单论述国家预算具有那些基本特征？
3、在第二节讲解国家预算管理概要时，提问：国家预算管理程序由哪些环节组成？？
4、在第三节讲解特点时，提问：我国国家预算管理程序应如何改革？
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5、在讲解第四节时，提问：简述国家预算效率实现途径。
第一节 国家预算的界定
一、国家预算的内涵
国家预算是各级政府依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以财政收支为主的政府年度财力配置计划。
（一）国家预算是政府的年度财力配置计划
传统的国家预算概念往往被定义为政府的年度财政收支计划，近年来，预算管理范围由收支流量延伸到结余等存量、由资金扩展到资产、由静态发展到动态，涵盖一切公共资源，据此，可将国家预算界定为政府按预算年度进行的公共财力配置计划，但其主要是对财政收支的预先安排，它规定了年度内国家财政收支项目、内容、应达到的指标及其平衡状况。
（二）国家预算是依法定程序审批的法律文书
国家预算和政府的年度财力配置计划不完全一致，政府的年度财力配置计划只有经法定程序、经立法机关审批通过后而形成的法律文件，才成为国家预算。追根朔源，当经济社会发展要求对国家财政收支制定统一的年度计划，并要经过一定立法程序审查批准时，国家预算才成为国家财政体系以及财政管理的内容。没有经法定程序的审批的年度财力配置计划仅仅是国家预算草案。政府预算方案制定后由立法机关审核批准，可以法律明确的责任和义务，同时为监督机构监督检查契约的履行情况提供依据。
（三）国家预算的实质应该是体现民意
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预算是经过立法程序审批后得以成立，并由此而形成的年度预算法案，这意味着预算是由国会赋予政府预算执行权。由于立法机构采取代表制度，各立委通常是特定阶层或集团利益的代表者，经过立法程序审批预算就是将各方代表的意志进行归集的过程，并将归集结果采取立法机构授权政府的方式，由此确立政府活动的范围和方向，因此，现实中的国家预算往往是各利益集团之间权利协调的结果，据此深化到规范性要求，预算措施应该体现国民意志。通过政府预算进行的公共财力安排应该用于满足社会公共需要，以便达成公共商品供求之间的均衡。政府必须将预算草案提交立法机构审查批准后才能进行预算活动，预算的实质是采取政治行政程序将国民意愿和政府履行职能的财力安排达成一致，是对国民意愿采取政治行政程序进行归集的方式，也是立法机构授权的政府财力计划，因此，国家预算是关于反映国民意愿并监督政府活动的一种制度安排。
（四）国家预算的范围具有宽泛性
国家预算涉及的范围具有宽泛性，按范围包括单位预算、总预算，前者构成预算的基本单元，后者是以单位预算为基础汇总编制的预算；按组织机构包括支用机构的预算和分配机构的预算，在我国表现为行政事业单位预算、部门预算和各级政府财政预算。
二、国家预算的形成
（一）国家预算的萌芽
国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了较为系统的国家财政收支活动，中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没有形成完整、独立的财政预算。
1．缺乏独立、统一的财政收支计划。一方面，王室私财收支与国家财政收支不分，生产资料基本属
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于国王或皇帝所有，“联即国家”，我国周朝的诗经写道：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，因而不可能有完整系统的国家财政管理制度来规范皇室财产、生活开支与国家财政收支安排。另一方面，自然经济的生产方式，不发达的商品货币关系，使财政收支缺乏统一的衡量尺度，基本上是直接支配实物和劳动力，不可能以货币形式事先对财政收支进行比较精确的计算，也没有明显的财政收支划分，很难建立规范的国家财政收支计划。
2．国家财政收支的决定没有法定程序。奴隶社会、封建社会的国王或皇帝享有至高无上的权力，可以无节制地支配全部国家资财，由此决定对财政收支的安排不可能有健全的法律程序和手续，各级机构在财政活动上所处的地位也不明确，不可能形成完整的国家预算制度。
（二）西方国家预算的产生
西方国家预算制度产生的直接原因是新兴资产阶级同封建君主进行的经济斗争。英国是资本主义发展和议会制度形成最早的国家，国家预算也最早出现。其国家预算的形成大体经历了课税权、支出权以及控制特权之争三个阶段。最初的斗争集中在课税权上，要求对国皇的课税权进行一定的限制，1217年英国《大宪章》规定，除了国皇被俘后赎身或其他特殊事项外，课税必须得到贵族和大地主代表会议的同意；14世纪，国皇要开征新税或增加税负，必须经代表资产阶级利益的议会同意和批准；此后资产阶级充分利用议会与封建统治者争夺财政权，通过控制财权来限制皇室的政权，由此，二者的斗争扩大到争夺财政资金的支配权上，最终要求取消封建统治阶级对财政的控制和在财政上享受的特权，政府的各项财政收支必须事先制定计划，编制全年财政收支平衡表，经议会审查批准后才能执行，财政资金的使用要接受议会的监督，从而大大限制了封建君主的权利。
欧美其他资本主义国家的预算制度确立较晚，一般是在18、19世纪建立了资产阶级政权之后才逐步形成的。如美国直到1800年才规定财政部要向国会报告它的财政收支，但只是财政收支的汇总情况。南北战争后的1865年，国会成立了一个拨款委员会，主管财政收支。1908年和1909年，美国财政收支
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连续出现赤字，这才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。第一次世界大战后的1921年，美国国会通过了《预算审计方案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。到20世纪初，几乎所有资本主义国家都建立了国家预算制度。
（三）旧中国国家预算的形成
早在公元前2197年就出现了国家——夏朝，并伴随着国家的出现产生了国家财政，但我国的国家预算是直到光绪末年，即20世纪初才出现的。1896年，在康有为的变法方案中，提出编制预算，公开财政，每年的出、入款要分门别类，列为一表，按月刊报。光绪皇帝于1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制国家预算”，这实际上是按照西方的理财模式改革清王朝的财政，但变法夭折，未能实施。
1908年(清光绪三十四年)，清政府颁布《清理财政章程》，于1910年(宣统二年)起试编国家预算，由清理财政局主持编制预算工作，这是我国历史上第一次编制国家预算。以后，北洋军阀和国民党政府也有它的国家预算，这属于半封建、半殖民地性质的预算。旧中国的国家预算是为当时的统治阶级服务的。
（四）新中国国家预算的产生
新中国成立之后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：“建立国家预算决算制度”。中央人民政府根据以上规定着手编制1950年财政收支概算草案，即新中国第一个预算。1949年12月12日在中央人民政府第四次会议上，财政部长薄一波作了《关于1950年财政收支概算编成的报告》，中央人民政府批准了这个概算草案。毛泽东主席出席这次会议并指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”，由此明确了国家预算的性质和任务。1950年政务院通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，据此统一了国家财政收支。1951年8月，政务
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院发布了《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定与执行的程序，决算的报批与审定程序，从此建立了国家预算制度。
（五）国家预算产生和发展的基本原因
1．资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因
2．加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因
3.财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件
三、国家预算的基本特征
国家预算作为一个独立的财政范畴，从产生到发展为现代国家预算，其内涵不断充实，形成了区别于其他财政范畴的特征。
（一）预测性
国家预算是一定时期财政收入与支出数的估算表，最典型的为年度财政收支计划。计划具有预测性，国家预算的预测性指国家通过编制预算对财政收支规模、收入来源和支出用途作出事前的预计和设想。一般在本预算年度结束以前，需要对下一年度的财政收支作出预测，编制出预算收支计划，进行收支对比，进而研究对策。计划与实际是否相符并能否实现，取决于预测的科学性和民主化程度，也受预算执行中客观条件变化，以及预算管理水平和预算管理手段的影响。提高预测性的准确度是完善国家预算管理的基础。
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（二）法定性
国家预算与一般的经济计划不同，它必须经过法定程序，并最终成为一项法律文件。国家预算的法定性是指国家预算的成立及执行结果要经过立法机关审查批准，经立法机关审批的国家预算具有法律效力。我国《宪法》和《预算法》明确规定各级人民代表大会有审查批准本级预算的职权。各级预算确定的各项收支指标经国家权力机关审查批准后下达，具有法律强制性，各级政府、各部门、各单位都必须维护国家预算严肃性、权威性，严格贯彻执行，并保证预算收支任务的圆满实现；非经法定程序，任何地方、单位和个人均不得擅自改变批准的预算；如需调整预算，必须报请本级人民代表大会常务委员会审查批准。
（三）集中性
为了从资金上保证实现国家职能、满足社会共同性的需要，国家必须通过预算安排，集中财政资金，统筹资金的使用。国家预算是国家集中分配财政资金的手段，国家预算资金即为国家集中性的财政资金。国家预算的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，要从国家整体利益出发进行统筹安排。预算收入必须及时、足额地缴入国库，任何部门、单位或个人不能坐支、挪用；各地区、部门、单位必须按照预算规定的数额、用途等使用资金，不得各行其是。
（四）完整性
国家预算的内容应包含国家在履行职能中产生的各项财政收支，以体现国家的整体工作安排，综合反映政府活动的全貌，使预算成为国家各项收支的汇集点和枢纽。为了综合反映政府收支活动的全貌，预算应该包括一切收支，并以总额列入预算，不应该以收抵支，只列入收支相抵后的净额。国家预算比其他财政环节涉及的范围要广泛得多，比如工商税收计划、基本建设拨款计划等，均属于财政的单项收支计划，而这些单项收支，既是国家预算的组成部分，又受国家预算的制约。
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（五）循环性
预算收支的起讫时间通常为一年。在预算年度内，预算工作的程序按时序通常包括预算的编制、预算的执行和决算等环节，各环节在年度内依次递进，并在年度之间循环往复。很多国家除编制年度预算外，还编制5年或10年的中长期预算，以指导中长期的财政工作并调节经济周期的运行，但法定预算仍以年度为时限。
马克思说：“预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表，它是以上一年度的财政经验即平衡表为根据的”。这说明国家预算应当有年度性，即按年度编制财政收支一览表，同时说明当年预算要以上年度预算执行情况为依据，具有可靠性。
（六）公开性
一般而言，私人经济活动存在隐私或商业秘密，只需向利益相关主体提供必要的信息，除法律有规定外，不必向社会公开。公共经济行为涉及全体民众的利益，除涉及国家安全的内容外，其他应向社会公开。在现代国家，国家预算是社会公众和政府之间委托代理关系的一种反映，换言之，预算可以理解为政府代理公共事务所需财力资源及其配置的一种契约，这种契约是以法律文书方式形成的权责合约，因此，预算内容必须明确、公开、透明，以便于社会公众及其代表能理解、审查和监督；同时，政府预算收支计划的制订、执行以及决算的全过程也应向公众公开，一般是采取向权力机构提交预算报告的形式阐述预算编制的依据，执行过程中为保证政府预算实现而采取的措施，同时报告上一年度政府预算的执行情况和结果，即决算，预算及决算经审议通过后还要由新闻媒介向社会公布。
四、预算年度
预算年度又称财政年度或会计年度，指的是编制和执行预算所依据的法定期限或预算的有效期限，
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体现预算的时效性。预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致，可分为历年制和跨年制两种。
（一）影响预算年度选择的因素
一国预算年度起止日期受该国的国情、历史、传统习惯等的影响，主要考虑国会会期、税收与工农业生产的季节性、宗教和习俗等因素。
（二）历年制和跨年制
历年制是按公历年度计，国家预算年度起止时间与公历年一致，即从公历1月1日起至12月31日止。目前，世界多数国家的预算采取历年制，如法国、德国、意大利、挪威、瑞士、荷兰等国。
跨年制是指一个预算年度跨越两个公历年度，但总时长仍等于一个日历年度。世界上也有不少国家的预算年度采用跨年制，其起止日期选择主要有三类：一是以英国、日本、印度为代表，从当年4月1日起至次年3月31日止。二是以瑞典、澳大利亚、喀麦隆为代表，从7月1日至次年6月30以美国、泰国为代表，从10月1日至次年9月30日。
五、国家预算体系 （一）各级政府预算
国家预算按政府级次可分为中央预算和地方预算，各级政府预算是由各该级政府组织体系的有关预算汇总而成的。我国实行一级政府一级预算，各级政府预算由同级财政机关代表本级政府汇总编制的，故称为财政总预算。目前，我国从中央到地方设立中央、省（自治区、直辖市）、市（设区的市、自治州）、
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县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（民族乡、镇）五级预算。不具备设立预算条件的乡（民族乡、镇），经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。县级以上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算管理活动，但不作为一级预算。
1．中央预算。中央预算是经法定程序批准的中央政府财政收支计划。我国的中央预算是由财政部代表中央政府（国务院）汇编的、经全国人民代表大会审批通过的财政收支计划。中央预算由中央各主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。
2．地方预算。地方预算是经法定程序批准的、除中央预算以外的地方各级政府财政收支计划的统称，在我国包括省级及其以下的四级预算。地方各级预算由地方本级财政机关代表同级政府汇编，根据其涵盖的范围、级次又分为本级预算和总预算。
（二）机构预算
1．部门预算。部门预算是反映一级政府中一定部门（含直属单位）全部财力的年度配置计划。
2．单位预算。单位预算是指各部门下属的机关、团体和企事业单位的年度财力配置计划，它以资金收支形式反映预算单位的各种活动。
部门预算位居承上启下的地位，单位预算是汇编部门预算的基础，部门预算是编制政府本级预算的基础，各级部门预算经过汇总后编制成各该级财政总预算，因此，部门预算对整个政府预算体系具有重要的作用。
五、国家预算的功能
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（一）国家预算是国家集中和分配资金的主要手段 （二）国家预算是保障公共商品供给所需资源的重要工具 （三）国家预算是国家对经济社会实施计划管理的重要方式 （四）国家预算是国家进行宏观经济调控的重要杠杆 （五）国家预算是国民经济运行状态的反映器 （六）国家预算是国家实行民主管理的重要形式
第二节 国家预算管理概要
一、国家预算管理的概念
国家预算管理是国家依法对公共财力的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的活动，其基本目标是合理编制预算、有效完成预算收支任务和提高预算资金运行效率。
国家预算管理的基本要素如下：
1．国家预算管理的主体是国家。
2．国家预算管理的对象是公共财力的运行。
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3．国家预算管理的依据是法规。
二、国家预算管理的地位
在国民经济管理中，财政管理属于以国家为主体对国民收入分配进行的管理，并且是收入分配管理的主导；国家预算是国家财政体系的重要组成部分，并位居核心地位。
（一）国家预算管理是财政管理的核心
财政管理由预算管理、税收管理、行政事业和国有企业财务管理、国家投资管理、预算外资金管理等各部分组成，各项管理要相互衔接配套、协调运行，才能保证管理的有效性。抓住国家预算管理这个核心，就可以带动或推进整个财政管理。
（二）国家预算管理是综合财力管理的重要组成部分
国家综合财力管理包括国家预算管理、预算外资金管理、金融资金管理、民间财力管理、对外收支管理等内容，国家预算管理是其中的重要组成部分，并且与其他方面的管理具有密切联系。加强国家预算管理，对提高国家综合财力管理水平具有引导和促进作用。
三、国家预算管理的原则
国家预算管理的原则是指国家预算管理活动中应遵循的指导思想和方针，它反映预算管理的客观规律和基本要求。
（一）预算体制原则
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1．统一领导、分级管理。这是由我国的基本政治、经济制度和国情所决定的。
2．权责统一。这里的“责”是指各级政府的经济社会管理职责和任务，即事权。
（二）预算收支管理原则
1．依法理财。
2．公平负担。
3．量出为入和量入为出相结合。
4．统筹兼顾，确保重点。
5．综合平衡。
第三节 国家预算管理的程序和方法
一、国家预算管理程序的组成环节
国家预算的科学性、合理性需要以预算程序、步骤为保证，各预算程序、步骤组成一定的预算周期，预算周期通常包括四个基本的组成环节：
（一）预算编制前的准备工作
1．中央政府制定经济社会发展规划，下达编制预算的指示。
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2．财政部门测算预算收支指标。
预算必须与政策目标挂钩，在预算编制前，应对预算年度的政策目标做具体的研究与评估，排列优先次序，使预算与预测、预算与政策有机地结合起来。
3．财政部制定并颁发国家预算科目和表格，具体部署和安排预算编制事项。
（二）编审预算
编审预算包括编制预算和审批预算。编制预算是预算管理的起点，预算编制要坚持量力而行、收支平衡的原则，以国家的财政经济方针和有关法律法规为指导，以国民经济和社会发展规划的主要指标为基础，以上一年预算执行情况和本年收支预测为依据，积极稳妥地安排各项收支指标，做到收入稳固可靠，支出留有后备，把预算收支安排建立在科学合理的基础上。
编制好的预算由政府提交同级人民代表大会审议，经人民代表大会审议批准的国家预算具有法律效力。
（三）执行预算
预算执行是预算管理的中心环节。政府是预算执行的主体，财政税务部门是预算执行的职能机构。预算规定的收入任务，必须保证完成，预算规定的各项支出，必须及时足额地拨付。对于执行过程中必须的预算调整，超出了政府法定权限的，要报请同级人民代表大会常务委员会审批，未经批准，不得调整预算。各级政府有责任监督下级政府的预算执行；各级财政部门有责任监督本级各部门预算的执行，并做好预算执行情况的分析，向本级政府和上级财政部门报告本级预算的执行情况。
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（四）编制决算
决算是对预算执行的检查、评估和总结。通过编制决算，一方面全面反映预算执行的结果，另一方面总结预算管理中的经验，以利于提高预算管理水平。在决算的编制中，要划清预算年度、预算级次和资金界限，做到收支数字准确，内容完整，报送及时。
二、国家预算环节的相互分离机制
基本构架如下：
1．成立专职预算编制机构。
2．成立预算审核机构；预算审核机构包括财政机关内部和外部的审核机构。
3．成立总预算执行机构。
4．建立专职监督与业务管理机构日常监督相结合的双重监督机制，实现对预算编制、执行全过程的监督。
三、国家预算的编审程序
我国预算草案在当年“人代会”召开之前确定。预算编审的组织程序按“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”的方式进行。
（一）单位、部门提出概算
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即由单位、部门自下而上向财政部门上报预算建议数。单位根据预算年度工作计划、任务和收支增减因素，按财政部门规定的预算报表格式，提出由各项收支组成的概算，逐级汇总后，按规定的时间由主管部门报送同级财政部门。各部门上报的预算建议数要体现国家的有关政策，符合国民经济和社会发展规划的要求，与财力相适应。
（二）财政部门下达预算指标
财政部门根据政策法规、经济社会发展规划和各项收支测算所确定的预算数额，以及本级政府批准的预算外资金收支计划，自上而下按预算级次下达预算控制数或预算指标，包括预算拨款指标和预算外资金核拨数额，预算指标逐级下达直至基层预算单位。
（三）汇编预算
单位根据所下达的预算指标，调整核实本单位各项收支，结合单位的其他收支，按照预算编报的要求，正式编制年度预算和预算外资金收支计划。编制完成后，按照规定程序逐级报送主管预算部门，经主管预算部门审核汇总，形成部门预算，报送同级财政部门。财政部门对上报的部门预算审核汇总后形成本级预算草案，并报同级政府。省、自治区、直辖市财政部门汇总的本级总预算草案，应报送财政部。
（四）审批预算
各级政府提交的预算草案要经同级“人代会”审核批准，经“人代会”审批后的预算成为当年的正式预算。财政部门要将经批准的本级预算在规定期限内向各部门批复下达，各主管部门再在部门预算的范围内批复所属各单位预算。批复下达的预算成为预算执行的依据。
四、标准预算周期制度
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（一）标准预算周期制度的含义
标准预算周期制度是将预算管理中相互关联的各环节从时间序列上划分为三个标准阶段，即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”，每一阶段具有一定的时间跨度，从预算编制开始到决算完成形成一个标准周期，并加以制度化。
1．预算编制阶段；一般从每年年初开始，在对上年预算执行结果进行绩效评价的基础上，测算下一年度预算收支规模和增长速度，编制下一年度预算草案，期限约为12个月。
2．预算执行与调整阶段；从次年年初开始，组织该预算的执行，分析预算执行情况，办理预算调整，期限为12个月；
3．决算与绩效评价阶段；从第三年年初开始，组织编制本级和汇总下一级决算草案，并对预算执行结果进行分析总结和绩效评价，作为编制下一年度预算的依据，期限约为6个月。
就每一预算年度而言，不同预算管理周期的上述三个阶段同时并存。下年度预算的编制通常应该在当年的预算批准后开始，一般提前10个月到1年时间。
（二）我国标准预算周期制度的实施
预算编制需要有一定的时间保证，如果编制起点时间安排过晚，编成的预算难免因时间仓促而简单和粗糙。
1．实行标准周期预算制度的必要性。
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2．实行标准周期预算制度的举措
（1）提前预算编制起始时间。
（2）提前预算审批时间。
（3）将预算年度由历年制改为跨年制。
五、国家预算编制的方法 （一）基数预算法
基数预算法是以过去年度已经达到的预算收支指标为出发点，考虑影响预算年度财政收支变化的各种因素，来确定财政收支计划指标，编制预算的方法。
（二）零基预算法
零基预算法是不考虑基期预算指标的实现情况，一切从“零”出发，根据预算年度各部门、单位的实际情况和需要确定预算方案的预算编制方法。按零基预算法编制预算，对各部门、单位原有的各项开支都要重新审核，并测算预算年度必要和合理的资金需求。由于零基预算不受以往年度预算收支情况的束缚，也称为“不连续预算”。
（三）绩效预算法
1．绩效预算法的运作。传统的分项排列预算法是将预算收支按规定的要求分项目进行编排罗列的一
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种预算安排方式，主要按由谁开支（即什么部门）和开支用途进行预算安排。分项排列预算强调立法控制，具有投入式预算的特点。
2．绩效预算的主要特点
（1）强调支出最终结果的产出预算，突出预算权责结合，有效抑制预算最大化的冲动。
（2）注重成本核算，更新政府管理理念。绩效预算不仅是预算方法的创新，更是政府管理理念的一次革命。
（3）以科学合理的绩效评价指标体系为基础，以绩效合同为保障。
（四）设计规划预算法
具体的运作程序是：
1．确定预算方案的目标。预算方案的目标是指该实施该方案所提供公共品的效用，如国防支出的目标是战斗力，战斗力又可分为核战略力量，常规力量等；目标下设的子科目是实现目标的手段。
2．方案择优。评估现行方案与目标有关的效率，对方案运用成本收益分析进行量化评估，以此为基础对预算支出进行调整，择优选择。
3．对预算方案进行系统、长期的评价。对预算方案的评估需要确定一个适当的时限，时限过短不能充分反映其重要性和成本收益，通常要考虑五年的周期，评价的结果是下一期预算安排的依据。
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设计规划预算可冲破职能部门的边界对预算进行统一设计，由于设计规划预算以方案规划为单元来安排预算，因而需要有超越职能部门的协调机构。
第四节 国家预算管理的基本目标
一、确立并实施政府预算 （一）合理编制预算
预算收支反映一定历史发展时期政府活动的范围、内容和方向。通过预算管理，要使所编制的预算具有科学性和合理性，一方面，充分反映公共需求，合理确定公共供给的构成和财力来源，另一方面，明确政府在资金使用上的职责，保障公共资财的有效运用。在预算形成和发展的初期，预算的规模较小，编制较粗糙，管理也较简单。随着经济的发展和政府职能范围的扩大，预算收支不断增长，预算内容日益复杂，预算管理的要求也越来越高，这时，预算不仅是反映政府总体意图的文件，更重要的是，它反映政府和立法机构在公共收支上形成的共识以及立法机构赋予政府的职责，而这种职责要通过预算落实到具体的部门和单位。相应地，预算程序在不断健全，预算编制方式在不断完善，各种具体的编制方法也不断发展起来，如预算的内容日益细化，数量分析方法尤其是成本收益分析方法的运用日益普遍，愈益强调支出与政府目标实现的关系，强调支出安排的合理依据，更加重视预算安排的效率问题，等等。
（二）有效完成预算收支任务
预算形成以后，完成预算收支任务就是是预算管理的重要目标。组织预算收支是政府理财活动的主要内容，它为国家实现职能提供基本的财力保障，预算收支任务完成情况可以从一个侧面反映政府职能的履行状况。由此目标可引伸出如下目标：一是加强国家宏观管理和调控，保证经济和社会的健康发展；二是协调各级和各部门预算之间的分配关系，特别是正确处理预算资金管理中的集权与分权的关系，充
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分调动各方面的积极性；三是合理配置和使用资源，一方面通过预算管理促使公共资源配置和使用更加合理有效，另一方面引导市场资源的配置，优化经济社会结构。
二、提高预算资金运行效率
任何管理活动都应以效率为中心，因此，提高预算资金运行的效率应贯穿于预算管理的始终。国家预算资金运行的效率在根本上体现为政府部门运用资源的社会收益大于非政府部门放弃使用这些资源所造成的机会成本，以及所选择的公共项目运用资源带来的社会收益大于所放弃其他公共项目运用这些资源所造成的机会成本。国家预算资金运行的效率包括配置效率和生产效率两个层次。
（一）配置效率
配置效率又称为帕累托效率，其内涵为：当社会稀缺资源的配置达到了这样一种状态，改变这种状态已不可能使一个人的福利增加而不损害其他任何人的福利，那么就达到了最优配置。如果通过资源的重新配置，能使某些人的福利水平在不影响其他人福利的情况下提高，或所增进的福利抵去所减损的福利后仍有剩余，称为帕累托改进。
（二）生产效率
生产效率又称为投入产出效率，是指一定资源投入或占用水平下产出量最大，或一定产出水平下资源投入或占用量最低。因此，生产效率考察的是投入与产出之比、费用与效果之比、开支与收入之比、代价与收益之比，延伸到管理领域，可表示实际成绩与标准成绩之比，实际完成任务量与可完成任务量之比，等等。行为管理论者西蒙认为：“有效率无非是指，用最短的路径、最省钱的方法，去达到预期目的。”
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（三）配置效率和生产效率的统一
配置效率是总体效率，居于宏观层次，解决整体上有限资源在不同部门、领域间的合理划分和运用问题。生产效率是个别效率，居于微观层次，解决具体的部门、单位如何有效运用资源，使之发挥最大效用问题。对预算管理而言，实现这两种效率的要求是有区别的，前者要求国家预算的安排在总体上有最优的规划和决策，在收支中正确处理政府部门和非政府部门以及政府部门内部的各种利害关系；后者要求每一个资金使用部门和单位都精打细算，节约支出，讲求效果，以最小的投入取得最大的社会效益。但这两个层次的效率又相互联系、互为条件和结果。配置的效率是生产效率的前提，配置的低效往往导致生产的无效，因为在资源总体配置不当的情况下，一些投入的社会边际成本高，而所形成产出的社会边际收益低，无论从微观层次看投入产出比如何，从宏观层次看都是无效或低效的。生产的效率是配置效率的基础，配置效率依靠生产效率得以最终实现，只有高效率的微观活动，才能真正增加经济资源总量和增进社会福利。
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