建设期水土保持管理技术探讨

DOI： 10. 3969/j. issn. 1672-2469. 2019. 09. 036水利规划与设计2019 年第 9 期建设期水土保持管理技术探讨闫俊平(水利部水利水电规划设计总院，北京100120)摘要：文章在分析水利工程水土保持特点，建设期管理存在的主要问题的基础上，提出了完善的水土保持建设管 理体系$要加强生产建设项目工程水土保持建设管理，首先建立健全各单位的水土保持管理体制，建立完善的管

理制度，明确管理责任；通过研究各类工程及各防治区水土保持管理要求，可进一步完善水土保持管理环节、管 理内容，进而完善管理体系$关键词：水土保持；管理；建设期中图分类号：S157

文献标识码：B

文章编号：1672-2469 (2019) 09-0147-051建设期水土保持管理特点及存在问题1.1水土保持管理特点水利水电工程的水土保持工程是建设项目不

管理人员，致使水土保持工程管理无从开展。(2)理制度不完善。各参建单位均没有完善的 水土保持管理制度，致使水土保持管理无章可循， 管理责任不明确。可或缺的组成部分，并伴随项目建设的全过程。

(3 )水土保持工程管理规定与技术规范缺失。 目前，水土保持管理主要依据主体工程施工管理方

从工程建设施工准备期的“三通一平”至完建期均

存在水土流失问题。施工准备期进场道路、施工 道路、施工生产生活设施、输变电、导流等工程

法与技术规范，但水土保持工程措施、植物措施与

主体工程差异较大，不能完全适应主体工程的建设 管理方法与规定，致使水土保持管理内容不确定。(4) 《中华人民共和国水土保持法》(以下简称 《水土保持法》)规定的“三同时”制度在实际建设中 不能完全落实，施工期的临时措施不能很好的实

建设都将扰动原地表，产生水土流失，建设期是 工程大规模铺开建设的重要时期，也是水土流失

产生的重要时段&1'，完建期主要建筑物已完工， 但一些收尾工程尚在进行中，仍有少部分裸露地

表产生水土流失，且大部分植物措施的建设在工 程完建期完成。因此，水土流失与水土保持工程

施，造成许多临时措施成为设计中的多余项，也造 成施工现场临时堆场、边坡等长期裸露，水土流失

贯穿于整个工程建设期&2'。然而，水土保持工程 又不同于主体工程，其规模小且分散，除少数大

不能得以控制。(5) 弃渣场“先拦后弃”的原则得不到很好的落

型弃渣场存在安全问题外，其他水土保持工程一 般无安全问题，这就是各参建单位一直忽视水保

实，不仅造成弃渣过程中的水土流失，也是弃渣场 在降雨季节失事的重要因素。的原因。(6 )《水土保持法》要求弃渣堆放于水土保持方

1.2建设期水土保持管理存在的问题水土保持工程是建设项目的组成部分， 建设期

案选定的专门弃渣场，但现状是相当一部分工程弃 渣不能按设计弃渣场堆放，施工单位临时选定弃渣

应当作为工程建设管理内容，但实事则是水土保持

场随意堆放&3(7)施工过程中水土保持措施、弃渣场边坡等 不按设计实施，造成弃渣场边坡过陡，弃渣场 失稳。收稿日期：2019-04-12作者简介：闫俊平(1965年一)，女，教授级高级工程师往往不被重视，造成建设期水土流失加重，弃渣场

随意堆放等一系列问题。主要表现为：(1)管理体系不健全，造成建设单位、监理单 位对弃渣场管理的缺失。目前，包括建设单位在 内，各参建单位对水土保持管理工作不够重视，许

多工程各参建单位没有完善的水土保持管理机构与

• 147 -2019年第9期水利规划与设计 2018 年水保规划设计专委会年会推荐文章2建设期水土保持管理体制根据《水利工程建设项目管理规定（试行）》， 水利工程建设项目管理实行统一管理、分级管理和 目标管理。建立水利部、流域机构和地方水行政主

管部门以及建设项目法人分级、分层次管理的管理 体系，水土保持工程由水土保持司主管⑷。流域机

构在水土保持司领导下对其管辖范围的建设项目实 施监督管理，各地方水行政部门对其行政区的水土

保持工程具有监督管理责任。建设项目除政府机构 及项目法人之外，建设期的工程建设、设计、监 理、监测、施工等各参加单位亦是项目建设管理的

重要组成部分，是实现目标管理的直接管理单位。 只有形成以项目法人为代表，各参建单位为共同参

与，建立完善的管理机构，才能实现水土保持管理 的目标。2.1水土保持管理行政机构及其管理职责水利部是国务院水行政主管部门，对全国生产 建设项目的水土保持工程建设实行宏观管理。水利

部水土保持司是水利部主管水土保持的综合管理部

门， 在水土保持工程建设项目管理方面， 其主要管 理职责是贯彻执行国家的方针政策，研究制订水土 保持工程建设的政策法规，并组织实施。水利部一

向重视水土保持监督管理工作， 《水土保持法》的

“三同时”制度是生产建设项目水土保持一切工作 的纲领。“三同时”制度要求从工程设计阶段开始

至工程竣工验收，水土保持工作一直贯穿其中，要 很好地完成每个阶段的水土保持工作，离不开强大

的管理工作&5'。随着水土保持事业的发展，水利部 印发了一系列的监督管理措施，尤其“广东深圳光

明新区渣土受纳场“ 12 - 20”特别重大滑坡事故” 后，为进一步加强水土保持的事中事后监督管理， 2017年印发的水保〔2017〕365号文，要求各级水行

政部门、 流域管理机构对生产建设项目水土保持进 行事中事后监管。国家水行政部门法规与管理政

策，是有利推动、加强建设期水土保持工程管理与 建设的重要方向。各流域机构是水利部的派出机构，对其所在流

域行使水土保持行政主管部门的职责。负责本流域 水土保持工程建设的行业管理， 主要是管理以水利

部投资为主的水利工程建设项目的水土保持工程， 代水利部实施监督管理工作。流域机构对建设项目

的监督管理，对于以项目法人为首的各参建单位的 -148 -水土保持管理可起到指导与促进作用。省（自治区、直辖市%水利（水电%厅（局%是本 地区的水行政主管部门， 负责本地区水利工程建设

的行业管理。水利厅水土保持处是水利部主管水土 保持工程建设的综合管理部门， 主要职责是负责本

地区以地方投资为主的大中型水利工程建设项目的 水土保持工程建设监督管理， 同时支持本地区的国 家和水利部属重点水利工程水土保持建设，积极为

工程创造良好的建设环境。水利（水电%厅（局%水

土保持处除执行国家水土保持工程建设的政策法规

外，研究制订本地区水土保持条例与实施细则及水

土保持有关政策，并组织实施。2.2建设单位及其他各参建单位及职责项目法人及建设单位是工程建设管理的直接责

任人，对工程建设管理负全面责任。各参建单位如 工程设计单位、 监理单位、 施工单位和监测单位与

建设单位是合同关系，各方应严格履行合同，从不 同方面对水土保持工程建设进行管理&6］。2.2.1 项目法人及建设单位水利工程建设项目法人对建设项目的立项、筹 资、建设、生产经营、还本付息以及资产保值增值

的全过程负责。对建设项目进行管理的建设单位是 项目建设的直接组织者和实施者，负责实行项目建 设的全过程管理。水土保持工程作为建设项目的组

成部分， 建设单位对水土保持工程的建设与管理实

施全过程、全方位管理。建设单位进行水土保持工程管理，首先需要健

全水土保持组织机构， 落实水土保持责任人， 负责 水土保持的管理及协调工作。按有关水土保持法律 法规及政策，制定水土保持建设管理规定、制度

等，并组织实施，同时协调、监督各参建单位的 实施。2.2.2 监理单位监理单位又分为施工监理单位的水土保持监理

单位。监理单位受项目建设单位委托，按合同规定

在现场从事组织、管理、协调、监督工作。同时， 监理单位要站在独立公正的立场上，协调建设单位

与设计、施工等单位之间的关系&7］）具体项目建设实施中，施工监理单位负责对水 土保持措施的实施进度、质量、资金、安全进行有 效控制。实施进度、质量、资金、安全的有效控制

体现在水土保持施工监理规划、水土保持监理实施 细则中；督促、审查施工单位水土保持专项施工方

2018年水保规划设计专委会年会推荐文章 水利规划与设计2019 年第 9 期案编制与实施。为保证工程质量，施工监理单位对 未按水土保持专项施工方案及合同约定的施工，有

权要求其返工建设或不予计量、支付。水土保持监理单位主要职责是编制全面的水土 保持监理规划及实施细则；负责对水土保持措施的

实施形象、进度、质量、资金、安全进行跟踪检 查；参加对施工单位水土保持专项施工方案的审 查，并督促落实。与水土保持有重大关系的弃渣场 区、料场区、交通道路区等分部工程签证，在施工 监理单位确认计量工程量的基础上，核查该分部工 程是否满足批复水土保持方案提出的要求，并与施

工监理单位共同签字确认。未满足水土保持方案要 求的工程及时提出整改意见，上报建设单位并督促

整改。督促弃渣场管理的施工单位编制弃渣场使用 规划； 参与对批复的水土保持方案确定的相关水土 保持分部工程和单位工程验收及水土保持设施专项

验收。2.2.3 设计单位设计单位按合同及时完成招标设计、施工图及 变更设计等相关水土保持设计工作， 并确保水土保

持工程设计质量，明确安全措施和质量要求。按工 程规模，派出设计代表组进驻施工现场解决施工中

出现的设计问题。配合监督检查、施工、监理、监

测等单位的工作，参与水土保持设施验收。2.2.4 施工单位施工单位认真履行签定的承包合同，在施工过

程中，要将所编制的施工计划、技术措施及组织管 理情况报项目建设单位。工程施工前，施工单位编

制水土保持施工专项方案、水土保持临时措施年度

实施计划并报施工监理单位审批&8］。遵循有关变更 程度要求，及时对水土保持各项措施的变更履行程

序。对于施工现场做好水土保持施工过程记录（包 括影像资料%及文档的管理工作，详细记载水土保 持工程措施的实施情况，尤其应注意详细记录临时

措施实施情况。施工单位必须高度重视弃渣场安全 和水土流失控制，详细记录弃渣场的进度形象面貌

变化情况，包括弃渣组成、数量位置、厚度等。2.2.5 监测单位水土保持监测单位按合同要求编制施工期水土

流失监测计划，配合地方水土保持行政主管部门、 建设单位定期进行施工期水土流失监测的监督检查

工作，监测结果应反映实际情况，并作为方案竣工 验收的主要技术依据。对于大型弃渣场监测单位还要负责对弃渣场安 全进行监测，发现异常情况及时报告相关单位。3建设期各阶段水土保持管理要求3.1招标阶段根据“三同时”的要求，水土保持工程要纳入 主体工程招标文件和施工合同中， 依据批复的水土

保持方案、 初步设计报告和施工分标规划， 在各标

段招标文件中明确水土保持工作的范围和主要 内容。对照批复的水土保持方案、 初步设计， 复核、 完善水土保持措施； 明确各标段工程区水土保持实 施范围和要求； 详细提出主体工程、 弃渣场、 料场 等防治的水土保持要求；对于各防治分区的工程防

护和水土保持设施、林草植被措施等提出详细的工

程项目标号、规格和尺寸，并列出工程量清单；单 独计列工程量清单之外的临时措施工程量。有弃渣

场的工程， 招标文件中需明确弃渣场管理的施工单 位，规范弃渣场管理。3.2施工阶段施工阶段建设单位、 设计单位、 监理单位需按

各单位的管理职责对建设其的水土保持进行管理。 施工过程中，水土保持设计发生变更时，设计单位 需及时提供水土保持设计变更。施工监理单位对水

土保持变更，组织相关单位会审，完善变更手续。 对于弃渣场及其防护措施，采取旁站监理等形式现

场监督，督促施工单位做好弃渣场的维护和管理工

作。水土保持监测单位在施工期限定期和不定期开 展监测工作， 对于监测过程中发现的重大水土流失

问题，及时向建设单位报告。施工单位要严格按水土保持施工图纸和批复的

施工组织设计、 施工专项方案、 临时措施年度计划 完成水土保持措施施工。为减少施工期水土流失，

在施工过程中，需要控制施工范围，避免对周边施 工区的建（构%筑物或已有设施造成破坏，并负责 施工期水土保持设施的管理与维护， 确保水土保持

功能正常发挥&9］）3.3试运行期工程完工后，试运行期，建设单位按有关规定 以公开招标的形式，确定水土保持设施验收第三方

技术服务机构，开展水土保持设施验收工作。有弃 渣场的工程，对级别为4级及以上的弃渣场开展安

全评估工作。对于稳定性评估存在问题的弃渣场，

-149 -2019年第9期水利规划与设计 2018 年水保规划设计专委会年会推荐文章按评估单位提出的整改意见，进行全面整改。4各类工程水土保持管理要求4.1 主体工程主体工程包括枢纽、堤防、输水渠道、隧洞工 程等各类建筑物。根据生态水利工程的新要求，生态保护与建设

理念应贯穿于工程设计、施工建设的全过程。大坝 坝肩等主体工程各类边坡防护，在安全稳定的条件

下，优先考虑生态护坡措施；在隧洞洞脸开挖时采 用提前支护等先进施工工艺，尽量避免对山体的大

开挖，提倡零开挖洞口，妥善保护隧道洞口周围的 植被，维护原有的生态地貌；水利枢纽区要统筹安 排考虑水土保持与生态环境建设，做好绿化景观总

体规划与布局，在发挥水土保持功能的同时，建设 美丽生态环境的水利工程。山区、丘陵区的输水渠

道工程在地形、地质条件允许的条件下，尽量采取 隧洞、渡槽工程输水方案，减少工程开挖面及弃渣

量，最大限度限度的保护原有生态环境。隧洞洞口临建要结合周围地形布设，尽量保持 原有地形、地貌，洞门力求与自然环境、人文景观

相协调。倒虹吸工程尽量采用暗挖施工方式，减少 土石方开挖和弃渣量及开挖裸露面。渡槽工程的槽

墩基础采用钻孔桩施工的，钻渣和废弃泥浆排入设 置的沉淀池内，经沉淀后统一运至弃渣场，严禁将

泥浆随意排放。暗涵工程的涵管宜采用浅挖暗埋、 顶管等施工方法，尽可能减少大开挖。施工过程中临时堆放的渣料进行临时拦挡和苫

盖，减少水土流失。充分考虑开挖弃渣的综合利 用，尽量减少弃渣。施工结束后，对施工场地及时 进行土地平整和植被恢或复耕地措施。4.2道路道路包括永久道路与施工临时道路。道路工程 根据地形、地质条件，尽量采取隧洞、桥梁方案，

减少工程开挖面及弃渣量， 最大限度的保护原有生 态环境。道路工程的开挖需自上而下的进行，不得 乱挖或随意超挖。石方爆破作业以小型及松动爆破

为主，严禁采用峒室爆破，近边坡部分采用光面爆 破或预裂爆破。半挖半填道路的一侧高填方路基为

斜坡时，做好外边坡清理及防护，减少水土流失。 道路开挖前下边坡需先设置拦挡设施， 避免向下流

渣及压埋植被；道路的上、下边坡植被破坏的，采 取植物防护措施。施工期间的道路要保证排水畅

-150 -通。永久道路外侧及占用非耕地的临时道路，在施 工结束后恢复植被&10'。4.3 施工临建施工临建工程主要包括施工导流、 施工生产生

活区等， 施工期需严格控制施工临时用地范围， 不

得随意扩大占地范围，损坏周边植被。临建工程按 要求实施临时拦挡、临时排水和临时覆盖等水土保

持措施， 将水土保持措施与主体工程具有水土保持 功能措施一并统筹考虑，做到不重不漏。在施工临

建工程拆除后，将建筑垃圾清运至指定弃渣场进行 防护。4.4 弃渣场弃渣场是水利水电工程等建设项目的水土流失 重点防治区，水土保持工程措施主要集中在弃渣

场， 因此， 弃渣场管理也是水土保持管理中的 重点。施工期弃渣场场址需按设计选址堆放，禁止随 意弃渣。严禁向河道、湖泊、水库弃渣。弃渣场必

须按“先拦挡，后堆弃”的原则，先修建拦渣工程、 截排洪（水%工程，再堆渣，在弃渣过程中分层弃

渣。弃渣前，负责弃渣场管理的施工单位，需制定 详细的弃渣场使用规划，对土渣、石渣等堆弃位置

进行合理分配，原则上将硬度大的石方堆置在中下

部，土渣等较软的堆放于上部，保证弃渣体稳定。 弃渣前，根据弃渣场稳定计算结果，对于需要清除

的第四系堆积物、树木等按设计要求进行清除。按 弃渣场设计要求进行分级堆放， 并按设计稳定边坡

分台堆放。弃渣场宜采取自下而上方式堆置，若不具备自

下而上堆置方式的，弃渣方式必须报水土保持监理 单位审批，确保最终堆渣边坡满足设计要求。弃渣 达到一定高度时，对坡面进行整平，及时实施覆 土、植物措施等施工。弃渣场的拦挡措施、 排洪截排水措施按设计要

求，并结合场区实际情况实施建设；斜坡防护工程 以植物措施为主， 不宜采取植物措施的， 采用工程 与植物相结合的措施，除淹没于水库中的弃渣场

外，避免采取纯工程措施。弃渣完成后及时进行土 地整治并恢复植被或恢复耕地。施工期负责弃渣场实施与管理的单位， 加强弃 渣作业规划，避免造成存料和弃渣混杂。当多个施 工单位共用一个弃渣场时，弃渣施工单位要服从施

工单位指挥，在指定位置弃渣或堆存有用表土。严

2018 年水保规划设计专委会年会推荐文章 水利规划与设计格限制弃渣外运车辆运输路线和弃渣地点；加强弃

2019 年第 9 期在满足水土保持功能的同时，满足美化环境，提升 景观功能的要求。渣场运输管理工作，定人定责，实行渣土运输双向 签收制度，防止运输车辆半路随意倒渣)4.5料场施工单位要按照水土保持施工专项方案中对料 场开采的要求实施。剥离的表土及无用料要堆存于

5 结语水土保持工程管理与主体工程管理相同， 实行

统一管理、分级管理和目标管理。水利部作为国家 水土保持行政主管部门，在《水土保持法》的指导

指定的堆存区域，并做好堆存期间的临时挡护。料场开采需严格自上而下的分台阶开采，确保

下，已制定一系列水土保持监督管理政策与规定。 项目法人及建设单位是项目建设与管理的主体， 要

料场开采过程中边坡稳定，开采边坡坡比及马道设

置按照设计施工，并符合植被恢复的要求。在料场 上缘布设截水沟，将雨水引至附近的排水系统，避 免来水对料场的直接冲刷[11]o料场开采结束后及 时对坡面浮土、石和松散体等进行清理，边坡与顶 面及时覆土恢复植被。加强水土保持工程建设管理， 需通过加强建设单位

及各参建单位的水土保持机构建设， 制定有效的管

理制度，逐步完善水土保持建设管理体系。各参建 单位按其管理职责做好各类工程、 各防治区， 尤其 做好弃渣场的水土保持管理工作， 减少建设期水土

4.6表土剥离及土地整治各项工程开挖前需先剥离表土，以便工程完工

流失，保证弃渣场的安全稳定。后覆土恢复耕地或植被。表土剥离厚度根据实际需 土量及分布情况统筹考虑。表土堆存在专门的场

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