新时期信访制度的价值探讨

新时期信访制度的价值探讨

作者：程 明

来源：《湖北函授大学学报》2015年第04期

[摘要]信访作为一项极具中国特色的制度，其发展经历了源远流长的历史演变。时至今日，它依然在中国现行的政治体制之内焕发着勃勃生机。信访制度存在的合理性在哪里？新时期的信访制度的价值又体现在哪里？ [关键词]信访；合理性；价值探讨 [中图分类号]D669 [文献标识码]A

一、从现实层面看信访制度存在的合理性

首先，从党和政府的角度来看，信访制度是一项具有强烈政治倾向的制度。历届党和政府领导人高度重视信访，一方面在于强化其政治权威，而另一方面也为老百姓打开了一条民意上达的渠道，为公民参与社会事务管理，参与国家决策，表达自己的意见，开辟了一条通道。党和政府通过这样的一种渠道加强对官员的监督和约束，让老百姓检举官员的违法失职行为，这样的一种做法有助于及时查处官员违纪违法行为，有利于树立政治清明、政府清廉、风清气正、官员廉洁的政府形象。

其次，从老百姓的角度来看，老百姓对中央权威的极度崇拜，对挥之不去的青天文化的极力推崇，对地方官员的极度不信任，以及迷恋权力，迷恋权威，相信高层的这种从心底油然而生的对高层期待使得他们依赖信访，偏爱上访。上访是他们自己认为能够公平实现自己利益诉求的最好方式。为了得到中央领导人的重视，他们不惜一切代价上访、缠访，闹访。他们深信，抓住了中央这棵救命稻草，自己的冤情肯定会真相大白。因而，即使是中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，还有很多人愿意选择通过信访去维护自己的权益，这也是信访制度蓬发勃勃生机和生命力的原因所在。

二、从信访高发领域看信访制度存在的合理性

通过查阅资料、我们发现，信访高发问题主要集中在以下几个领域：第一，农村土地征用补偿领域。土地问题历来都是关系国计民生的主要问题，而积聚在这一领域的问题也比较突出。2012年3月，国家投诉受理办公室共接收投诉事项7734件次，投诉事项在100件次以上的内容有10项，而安置补偿不合理就以458件次位列第一位。截至2011年11月底，海南省人大常委会信访办公室公布的数据显示，这一年信访总量4713件（人）次，与2010年同期（5231人次）相比，下降9.9%。但农村土地权属问题及征地补偿和林权确定等“三农”问题仍是当年信访反映的热点问题。第二，农村土地承包领域。农村土地承包经营纠纷是村民之间、

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村委会与村民之间或行政事业单位与村民之间对农村土地承包经营权的争议，这一领域的问题也是土地领域内的又一重大问题，也是政府土地工作当中的一大难题。据哈密政府网上的消息，2008年地区各级农经部门共接访农村土地承包经营纠纷12起（其中巴里坤县8起、哈密市4起）；而2009年1-4月就接访巴里坤县土地纠纷10起。如何更好地解决农村土地承包纠纷问题，已经成为各级政府职能部门工作的重中之重，也是维护农村社会稳定、促进地区农村经济又好又快发展急需解决的重要问题。另外，据中国农经信息网2010年8月6日发布的信息，根据河南省开封市关于开展农村土地承包引发的信访问题的调研通知，尉氏县农业局对全县2009年全年和今年上半年分别受理的群众信访问题进行了全面调查，2009年全年和2010年上半年尉氏县农业局农经站共受理反映农村土地承包问题的来信来访8起。其中7起都是反映女儿出嫁后婆家没有分到承包地而娘家这边女儿一出嫁，组里就将其承包地收回，造成出嫁女一直没有承包地的问题，此类问题占有关农村土地承包问题的90%以上，另一起是反映违规承包土地的问题。第三，城镇房屋拆迁领域。新疆伊犁州2009年批准拆迁计划40个，实际拆迁38个，拆迁735户；发放拆迁许可证34个，拆迁677户；受理（实际）行政裁决35件，强制拆迁13户，非公益性建筑项目强制拆迁为零。2009年共办理涉及城镇房屋拆迁的信访案件9件，接待来访群众60余人次，分别比2008年下降20.5%和30.6%。江西丰城市新城区、工业园区建设及老城区改造共完成房屋拆迁面积97.45万平方米，安置被拆迁户1982户，涉及到28个乡镇（街道）、86个村委会（居委会）、2600多名群众，共排查出较突出的房屋拆迁矛盾37起，已化解36起。

在2013年11月28日举行的国新办新闻发布会上，国家信访局副局长张恩玺表示，从今年1-10月份统计的信访数据来看，群众来信来访的情况，主要集中在民生领域。反映的这些问题比较突出的有三个方面：一是农村土地征用问题，二是城镇房屋拆迁问题，三是劳动和社会保障问题。这三个方面的问题在信访当中反映是比较突出的。为什么以上三个领域的问题较为突出？当事人为何不通过法律救济的方式进行维权，反而愿意选择信访这种非诉讼的权利救济方式呢？答案是这些问题不属于法院的受案范围。2005年7月4日最高人民法院审判委员会第1358次会议通过的《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。此外，广西区高级人民法院《关于当前暂不受理几类案件的通知》的第六类规定：村民因土地补偿费、安置补助费问题与农村集体经济组织发生的纠纷案件不予受理，但是直接支付给个人，未经集体经济组织安排发生的纠纷案除外。正因为求助法院无能为力，他们才不得已选择信访去伸张正义。因而，在这样的情况之下，他们往往会拿着中央的政策去质问地方，要求地方严格按照中央的要求，解决自己的纠纷，而地方做出的决定一旦与自己要求实现的绝对正义不相符时，他们就会闹访、缠访、集体上访，因而，我们也就看到了浩浩荡荡的上访人群和蔚为壮观的上访景象。

三、信访制度是否与法治兼容的探讨

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信访制度是否真的与法治的要求势不两立？两者之间是否已经到了水火不相容的剑拔弩张之地步？很多人认为信访是人治社会遗留的毒瘤，是阻碍社会进步甚至是法治建设进程的障碍。认为其是一种专制文化制度下的象征，是一种反法治的制度，体现的是一种人治的思想。其次，他们认为信访与法治价值上相互排斥。信访是对法治权威的挑战，信访只是一味地为了实现维护社会稳定目的的一种方式，它忽视了法治权威的威严，而且游离于现行的宪制结构之外，不符合法治的要求和时代的潮流。

针对以上论断，作者认为，事实上，法律不可能解决所有的社会问题。研究一项制度不能离开其独有的社会环境和历史条件，在批评它的同时，也应该去反思它赖以生存和存在的社会基础和社会根源。“在中国，一般的社会秩序，不是靠法来维持，而是靠宗法、靠纲常、靠下层对上层的绝对服从来维持。于是„人治‟与„礼治‟便被宣言来代替„法治‟。”谁都无法否认，时下中国正处在社会转型的关键时期，在旧的秩序尚未完全瓦解、新的秩序格局又未完全形成之时，旧的秩序势必会对新秩序的建立产生阻碍，而信访制度正好是最明显的体现。从上面的几个事例中，我们能够看出，当司法部门没有办法通过法律的审判方式对社会进行治理的时候，信访制度在某种程度上却正好能够弥补法律的漏洞，通过信访的方式，当事人也可以实现个案的正义。在我们大力倡导建立多元化纠纷解决机制的今天，信访也能够发挥巨大的作用。今日信访制度确实存在一些不尽如人意的问题，面临着一些尴尬的局面。而我们要做的就是要不断的引导，使其不断地规范化，并最终纳入法治的轨道。 四、信访制度的前景展望

信访制度作为一种非诉纠纷解决机制，作为一种矛盾化解机制，在缓和社会矛盾，解决社会纠纷方面确实还是发挥了一定的作用。如果简单主张强化、弱化甚至是取消信访制度，很显然在短期之内是很难实现的。因此，信访制度的改革是注定是一个渐进的过程。而这一过程的发展在作者看来，至少需要以下几个条件的推动：第一，高度发达的公民社会。公民社会强调公民自治，要求国家减少公权力的过多干预。十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。这是中国致力于建设公民社会一个良好的开端。第二，多元化的民意表达机制的建立。多元化民意表达机制的建立和完善需要公民积极参与国家公共事务和公共生活的管理，要求国家通过多元化的渠道实现为民当家做主理想和目标，而时下，司法体制运行尚存在一定的不足和缺陷，司法终决的权威还尚未完全发挥作用，而现行的民意传达机制有极为有限，这些无缺陷和弱点直接导致了信访洪峰的不断涌现，因此，探求多元化的民意表达机制的建立和完善仍然是我们应该不断努力的方向。第三，培育良好的司法运行环境。如今，老百姓之所以积极求助于信访，除了传统的厌诉、厌法、畏法的传统心理观念的影响，还有就是对现有司法的极度不信任，对司法腐败现象的极端仇视，进而导致对整个司法环境的仇视甚至是破坏。卢梭说：“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里，它形成了国家的真正的宪法。”让老百姓从内心深处接受法律，从而从行动上去支持法律，需要社会的因势利导，而实现这一目标的前提就是为司法的健康发展营造一个良好的运行环境。

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