论土地征收的公益目的性

业研究　文章编号：１００１—１４８Ｘ（２ＯＯ６）２４—０１０７—０３　论土地征收的公益目的性　杨国平　（河南省政法管理干部学院民商法学系，河南郑州４５（ＩＩ）２）　摘要：公共利益是土地征收权行使的唯一目的，是土地征收权的范围和界限。从量的方面来说，公共利益　就ｊ黾・定范围内不特定多数人的利益，从质的方面来说，公共利益实际上是一种价值判断，具有高度的抽　知】生及其内容的不确定性和动态性。从立法上对公共利益下一个准确的定义是非常困难的，但立法可以对　公共利益的范围以一定程度的具体化，通过一些制度设计来控制公共利益的人为泛化，从而有效地防止土　地征收权的滥用。　关键词：土地征收；公共利益；立法建议　中图分类号：乃２１．１　一’　文献标识码：Ｂ　以强制剥夺并给予补偿的制度。美国法称之为：“最高土　土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律　地权”之行使，英国法称之为“强制收买”或“强制取　的规定，对本具有不可侵性的个人、集体土地所有权加　得”，法国、德国及我国台湾法称为“土地征ＩＩ５　，日本法　则称为“土地征用”或“土地收买”。【Ｉ　我国实行土地公　、公共利益一土地征收权行使的唯一目的　收稿日期：２００６—０８—１４　作者简介：扬国平（１９７３一），男，河南信阳人，河　南省政法管理干部学院民商法学系讲师，　法学硕士。．研究方向：民商法。　有制，即国家所有和集体所有，私＾不拥有土地所有权。　所以，在我国，所谓土｝哇｝征收，实质是剿本＝　出征收。　土地征收制度是伴随着所有权社会化观念的产生　而产生和发展的，是土地所有权社会化的产物。土地　工，不仅会对所在的企业产生一种归属感，也有利于农　民工和企业之间建立长期的契约关系，从而减少企业对　他们培训的外部性；此外，在一定程度上也可以减小农　民工的流动成本、减少流动心理障碍，使得企业可以支　付相对较低的工资，继续保持生产成本优势。所以，东　部沿海地区加速将处于劳动密集型产业低端的加工业转　移到劳动力成本更低的中、西部地区，加快产业结构的　调整、升级，这不仅是从根本上解决“民工荒”的战略　措施，也是经济发展的必然，不仅能促进东部沿海地区　型产业提供的就业岗位多，不仅可以解决二元经济结　构下农村大量的劳动力就业问题，促进社会稳定发　展，同时还可以通过产品出口，为我国换取更多的外　汇收入，对我国整体经济发展是不可或缺的。　的产业结构的调整与升级，也使我国整体产业结构得到　江三角洲、长江三角洲和浙江等地土地成本快速上　优化、升级，使产业布局更加合理化。　升，导致这些劳动密集型产业逐渐失去生产成本优　参考文献：　势。单纯依靠农村劳动力的向外转移已不能从根本上　［１］　小虹．透视“民工荒”：成因、问题及对策［Ｎ］．　有效解决民工短缺的问题，结合国际产业转移的经　中国劳动保障报，２ＯＯ４—０９一ｌ８．　验，我国必须切实执行并适度加快这些产业在国内区　域间的梯度转移。　四、解决“民工荒”的对策　然而，当前出现的“民工荒”已经严重影响了　沿海地区劳动密集型产业的可持续发展。在当前条件　下，农民工工资是影响农村劳动力转移的重要因素，　为加快农村剩余劳动力转移，农民工工资至少应提高　１／３左右　，但提高工资可能会对城市部门尤其是附　加值低的加工工业部门造成一定的成本冲击；同时珠　基于以上分析，笔者认为“民工荒”问题的根　本解决对策在于东部沿海劳动密集型产业向中、西部　地区进行转移，即把这些低端生产环节转移到那些富　有农村剩余劳动力、具有一定工业基础、交通便利、　市场广阔、土地成本低的中、西部地区的市镇。变以　前的“民工”围绕企业转为今后的“企业”（从事劳　动密集型产业的企业）围绕“民工”动，走“要素　［２］　［美］阿瑟・刘易斯．二元经济论［Ｍ］．北京：　北京经济学院出版社。ｌ９８９．　［３］　许经勇．论我国劳动密集型产业比较优势和竞　争优势的互补性［Ｊ］．经济经纬，２００５，（３）．　［４］　武国定，方齐云．中国农村劳动力转移的效应　分析［Ｊ］．中国农村经济，２０Ｏ６，（４）．　［５］　徐桂宾．产业升级中的中国劳动力成本优势　［Ｊ］．经济理论与经济管理，２００５，（２）．　［６］　卢根馨．国际产业转移论［Ｍ］．上海：上海人民　出版社，１９９７．　吸引产业转移”的发展道路，才能继续保持它们的　竞争优势，才能将这些产业持续发展下去。　通进　些产业的转移，农民工在其家乡附近就可务　［７］　丁守海．农民工工资与农村劳动力转移：一项　实证分析［Ｊ］．中国农村经济，２００６，（４）．　（责任编辑：石树文）　维普资讯 http://www.cqvip.com

・１０８・　商业研究　征收制度以调和私人（集体）土地所有权与公共利　益是客观的，是国内外政策的基本目标和评价这些政　益为目的。土地征收制度的特色，即为在国家主义与　策的客观尺度。少数学者持第二种态度，认为并不存　个人主义，公益与私益，公权力与私权力之间具有一　在国家利益，它只是政治家创造的用来为自己行为和　种协调作用。－２　土地征收制度的实质是国家基于公共　政策进行辩解的虚构之物。Ｌ３　实际上，在现代，国家无　利益高于私人利益的原则，利用公权力对私人（集　论在观念上还是法律上都早已取得了利益主体的资格。　体）土地所有权的剥夺。所以，公共利益便成为世　公共利益（也可称社会公共利益）是否是一个　界各国土地征收的目的所在。＜中华人民共和国宪　独立的利益单元及其与个人利益的相互关系一直是法　法》和＜中华人民共和国土地管理法》都规定：“国　学家们争论的话题。随着经济全球化的发展，公共利　家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实　益越来越受到人们的广泛关注，公共利益作为一个独　行征收或者征用并给予补偿。”由此可见，在我国，　立的利益单元和法律范畴也已得到了广泛认可。　公共利益是土地征收权行使的唯一目的。　（二）公共利益与其它利益单元的关系　任何公权力的行使，都要有一定的范围和界限，　利益有多种单元形式，正确区分公共利益与其他　否则，将会导致公权力的滥用，土地征收权的行使也　利益单元，界定公共利益与其他利益单元的范围界　是如此，公益目的性正是土地征收权的范围和界限。　限，是正确把握公共利益基本内涵的重要条件。　公益目的性是严格界定我国土地征收范围必备的核心　公共利益与个人利益的区别是显而易见的。公共　要件，也是行使土地征收权的合法依据和国际上通行　利益是一定范围内不特定多数人的利益。实际上是不　的衡量政府是否滥用土地征收权的标准之一。　特定多数个人利益的总和。　把公共利益作为土地征收权行使的唯一目的，其合　公共利益与集体利益的关系，人们的认识也很不一　理性自不待言。但这一法律概念具有高度的抽象性，其　致。在我国，公有制包括全民所有制和集体所有制，集　内容　芎不确定性和动态性。世界各国对公共利益内涵　体所有制是公有制的一种，集体利益往往被＾们看作是　的理解及外延的界定上存在很大差异。而在我国，长期　公益的—种，集体利益时常与公共利益混为一团。如前　以来，由于历史的原因和传统的影响，曾经一味强调国　所述，集体利益实质上仍然是一种个人利益，是特定的　家利益，极度轻视个人利益，泛化公共利益，以致土地　个人利益的总和，属于私益的范畴。从根源上来说，集　征收权的行使具有随意性，每年因为土地征收而导致的　体利益和公共利益都是个人利益的总和，他们最根本的　农民匕访案件层出不穷，成为影响农村社会和谐稳定的　区剐在于，集体利益是特定的个人利益的总和，如农村　重要因素。因此，有必要在学理上对公共利益的基本内　集体经济组织，集体所有制企业等，在某个时间点上，　涵进行分析，在立法匕对公共利益的范围以一定程度的　它的内部成员是特定的。而公共利益所涉及的个体，虽　具体化，通过—些制度设计来控制公共利益的人为泛化，　然可能有—定的范围，但是不特定的。如环境污染造成　从而保证土地征收权的正确行使，维护广大农民的利益。　公共利益的损害，其受损害的个体成员往往是不特定的。　二、公共利益的基本内涵——土地征收学理上要　公共利益和国家利益是两个既有联系又有区别的　澄清的问题　范畴。国家利益既表现为某些社会集团的利益，又表　（一）利益的单元划分　现为一定程度的社会公共利益；既有与社会公共利益　“利益”作为能满足人们需要的客体，按照不同　相一致的一面，也有相冲突的一面。　的标准有多种不同的分类，具有多种表现形式。任何　公共利益的内容是不断发展的，它是一个开放的　人都分属于不同的社会领域，在各自的领域中拥有自　概念。公共利益因不同社会发展阶段，不同国家的具　己的利益，个人无疑应当成为独立的利益单位。近代　体国情、经济发展水平而具有不同内涵，它和国家政　政治学和法学实际是以个人利益为基础的。　策、不同时期的社会需要有着非常密切的联系，其内　集体是否是独立的利益单位，人们的认识不一。　容很难穷尽。公共利益作为不特定的多数人的利益，　在我国，因为存在集体所有制，集体利益这个概念不　是相对的而不是绝对的。社会在地理和人员方面是可　仅在法学领域。而且在其他学科中随处可见。集体利　以分割的，任何一个层次和领域内群体的社会公共利　益也顺理成章地被人们认为是一个独立的利益单元。　益都是相对的，有些社会公共利益是关系世界所有人　本质上。集体利益仍然是一种个人利益，是特定人的　和所有国家的利益，例如世界资源的合理运用、国际　利益总和。如作为土地所有权主体的农村集体经济组　经济政治秩序和生态环境状况等；有些是关系—个国　织的利益。实际上是该组织内农民利益的总和。尽管　家所有成员的利益，如国内社会秩序和经济安全；有　我国把集体所有制看作是公有制的一种，但本质上，　的是关系某些或某个地区的利益，如西部地区的利　集体利益仍然是一种私益。国家为了公共利益的需　益；有的则是关系特定社会群体的利益，如劳动者、　要，利用公权力。征收集体所有的土地涉及到的集体　消费者和中小企业等群体的利益等。【４　利益和农民的利益都应属于私益的范畴。　（三）公共利益的基本内涵　是否存在国家利益。在政治学上有两种观点，即　通过匕述分析，可以从量和质两个方面对公共利益　客观主义和主观主义。大多数学者持第一种观点，认　的基本内涵进行界定，从量的方面来说，公共利益就是　为只要存在国家，就存在看得见的国家利益。国家利　—定范围内不特定多数人的利益；从质的方面来说，公　维普资讯 http://www.cqvip.com

总第３５６期　杨国平：论土地征收的公益目的性　・１０９・　共利益实际上是一种价值判断，必须以—个变迁中之社　会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考　量该价值的内容。　三、公共利益的具体范围——土地征收立法上要　解决的问题　由于公共利益具有相对性，公共利益实际上是一　种价值判断，在不同的时期，不同的国家，以及同一　国家的不同领域内，对公共利益的理解各不相同。所　收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管　理法》重复宪法中的概括公益条款，没有对公共利　益的范围做进一步的界定。《中华人民共和国土地管　理法实施条例》和其他相关法律法规也没有明确规　定公共利益的具体范围。所以，我国现在关于土地征　收公共利益的范围界定其立法模式只能说是概括式。　四、完善我国土地征收公益目的性的几点建议　（一）采用列举及概括的混合立法模式，明确界　以，在立法上对公共利益下一个准确的定义是非常困　难的。但是，在某个时期，某个地域范围，某个领域　内对公共利益的范围界定又必须是确定的，否则，就　会导致公共利益的范围泛化，给公权侵害私权以可乘　之机，土地征收的公共利益性也是如此。所以，有必　要在立法上对土地征收公共利益的范围给予一定程度　的具体化。在立法技术上，一般都在宪法中概括规定　基于公共利益的需要，可以对他人的财产或土地予以　强制征收，而在相关的具体法律中，关于土地征收公　共利益范围的界定主要有三种立法模式：　第一种是概括式的立法模式。就是在具体法律中　仍然重复宪法中的公益目的条款，不列举公共利益的　具体范围。如德国目前大多数邦的邦征收法，只重复　规定概括公益条款。这种立法模式给予国家行政机构　极大的自由裁量权，也给予国家司法机构极大的司法　解释权。由于公共利益概念的高度抽象性和不确定　性，只重复宪法规定的概括公益条款，极易使土地征　收权被行政主体滥用，侵犯公民基本的土地财产权　益，故此种立法模式不甚理想。　第二种是列举式的立法模式。就是列出可以定义　为公共利益的具体公共用途，并规定国家只能在这些　列出的公共用途的范围内动用征收土地的权力。如日　本１９９９年４月１日施行的土地收用法规定可以征收　土地的公益事业必须是列举的３５项内容之一。　列举　法极大地限制了行政机构的自由裁量权和司法机构的　司法解释权。此种立法模式具有较强的可操作性，但　缺乏灵活性，不能适应快速发展的形势的需要。　第三种是列举及概括的混合模式。如我国台湾地　区“土地征收条例”第３条规定：“‘国家’因公益　需要，兴办下列各项事业，得征收私有土地：征收之　范围，应以其事业必须者为限：（１）‘国防’事业；　（２）交通事业；　（３）公用事业；　（４）水利事业；　（５）公共卫生及环境保护事业；（６）政府机关、地　方自治机关及其他公共建筑；（７）教育、学术及文　化事业；（８）社会福利事业；（９）国营事业；（１０）　其他依法得征收之事业”。（１）一（９）项为列举　项，（１０）为概括项。列举项可使抽象的“公益”内　容具有明确的现实可操作性，限制土地征收权的滥　用。同时概括项又可使“公益”内容具有适时性灵　活性，以适应迅速发展的形势的需要。固此种立法模　式较为理想，也为多数国家和地区所采用。　＜中华人民共和国宪法＞第十条规定：“国家为　了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征　定土地征收公共利益的范围　鉴于我国宪法已明确规定基于公共利益的需要可　以对土地实施征收，所以，在其他法律中仅仅重复宪　法中的概括公益条款没有实际意义。建议在具体法律　中采列举及概括的混合立法模式，明确界定公共利益　的范围。如以梁慧星教授为首的物权法起草小组在其　建议稿第４８条关于公共利益范围的界定就是采取混　合的立法模式。该条规定：“基于社会公共利益的目　的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和　法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共　卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、　文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水　用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定　的其他公共利益。　”在有关土地法中也可采取列举及　概括的混合立法模式，来界定土地征收公共利益的范　围。由于土地所有权是物权的一种，有关土地法对公　共利益的界定要和未来物权法的规定衔接一致。　（－－）将建设用地划分为公益性建设用地和商业　性建设用地　在市场经济条件下，建设用地显然包括商业性建　设用地和公益性建设用地。从法理上来说，商业性用　地只能通过土地市场以民事法律方法取得，只用公益　性用地才能借助于国家征收权的行使来满足。　但　＜中华人民共和国土地管理法＞和＜中华人民共和国　土地管理法实施条例＞都未能将建设用地作合理区　分，以致在实践中，许多以商业为目的的建设披着公　益目的的外衣，借助行政征收权去强行剥夺农民集体　的土地所有权，损害农民的利益。建议将现行土地管　理法及土地管理法实施条例中“建设用地”一章划　分为“公益性建设用地”和“商业性建设用地”两　部分。明确规定只有公益性建设用地才允许通过土地　征收（或土地征用）获得，将土地征收严格限制在　公益性建设用地内。对于商业性建设用地，不得通过　征收取得。　（三）设立认定“公益目的性”的专门机构　即使法律对公共利益的具体范围做明确界定，对　建设用地作明确的公益性和商业性的划分，但实践上　很多建设项目是否属于公益仍很难分清，一些建设单　位为了获取集体土地，往往故意掩饰其商业目的。所　以，设立专门的机构对建设项目的公益目的性进行认　定很有必要。这里可借鉴我国台湾地区＜土地征收　条例＞第１０条的规定，“在用地申请前，由需用地　人将其要兴办的事业报公益目的性认定机关认定许　维普资讯 http://www.cqvip.com

２００６／２４总第３５６　商监研宄　ＣｏＭＭＥＲｃＩＡＬ　ＲＥｓＥ　ＲＣＨ　文章编号：１００１—１４８Ｘ（２００６）２４—０１１０—０４　河北省居民消费协整分析　张举钢。，许爱好　，周吉光。　（１．石家庄经济学院，河北石家庄０５００３１；２．辽宁大学经济学院，辽宁沈阳　１１００３６）　摘要：消费是国民经济的重要组成部分。在分析了河北省居民总体消费水平的基础上，利用１９８３—　２００３年的时间序列数据对其居民消费行为进行了协整分析，并依据分析结果，给出了提高河北省居　民消费水平的相关政策建议。　关键词：需求不足；收入；消费行为；协整分析　中图分类号：Ｆ１２７　文献标识码：Ａ　Ａ　Ｃｏ—－Ｉｎ￣ｇｒａｆｉｏｎ　Ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｎ　Ｒｅｓｉｄｅｎｔａｌ　Ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｈｅｂｅｉ　Ｐｒｏｖｉｎｃｅ　ＺＨＡＮＧ　Ｊｕ—ｇａｎｇ　．ＸＵ　Ａｉ—ｈａｏ　－ＺＨＯＵ　Ｊｉ—ｇｕａｎｇ　（１．Ｓｈ￣ｉａｚｈｕａｎｇ　Ｕｎｉ￣ｎｉｔｙ　ｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓ－Ｓｈ￣ｉａｚ／ｍａｎｇ－Ｈｅｂｅｉ　０５００３１－Ｃ￣ｎａ；　２．Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｓｃｈｏｏｌ－Ｌｉａｏｎｉｎｇ　－Ｓｈｅｎｙａｎｇ－Ｌｉａｏｎ￣１１００３６－Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａ￣：Ｃｏｍｕｍｐ６Ｏｉｌｉｓ　ａ　８１ｇｎｔｆｉｃ＝ｔ￣ｍｐｏｅｉ６ｏｎ　ｏｆｎａｔｉｏｎａｌ￣ｏｎｏｍｙ．Ｏｎ　ｂ锄　０ｆ　ａｎａｉｙ＝ｉｎｇ　ｇｅｎｅｒａｌ　ｒｅｓｌｄｅ＝ｔｅｌ　ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ　ｌｅ、，ｃｌ－ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｇｉＶｅ８　ａ　ｃｏ—ｍｔｅ，ｇｒａｆｉｏｎ＝￣ｙｓｉｓ　ＯＨ　ｔｈｅ　ｍｓｉｄｅｎｔａｌ￣ｍｕｍｐｆｉｏｎ　ｂｅｈａ￣ｏｒ．ｍ　Ｈｅｂｅｉ　ｐｍｖｉｎ￣　ｂｙ　ｃｈｒｏｍｃ￣ｙ　ｓａｍｐｌｉｎｇｔｈｅ　ｄａｍｆｒｏｍ１９８３ｔｏ２００３．Ｉｔｔｈｅｎｐｕ忸￣ｒｗａｚｄ娜ｅ　ｃｙ　ｓｕｇｇ＝６ｏｍ　ｏｎｉｍｐｍ￣ｎｇ　ｒｅｓｉ￣ｎｔａｌ　￣ｍｕｍｐｆｉｏｎｋｖｅＬ　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｄａｍ＝ｄ　ｄ　ｃｉｅｎｃｙ；ｉｎｃｏｍｅ；￣ｍｕｍｐｆｉｏｎ　ｂｅｈａ￣ｏｒ；ｃｏ—ｉｎ￣ｇｒａｆｉｏｎ　ａｎａｌＤｉｓ　消费是国民经济循环过程中的重要环节，在计划　函数的研究，我国的经济理论界很长一段时间未给予　经济体制下，严重的消费短缺使我国把注意力集中到　关注。改革开放２０多年来，我国经济发展的总体状　了宏观经济的另一个环节——生产上。因此，对消费　况是好的，但由于对国内外市场的供需变化缺乏认　识，最近几年我国一直处于需求不足的状况。正是在　收稿日期：２ｏ０６—０６—０１　这种背景下，使人们逐渐对消费理论重视起来，期望　作者简介：张举钢（１９６３一），男，教授，硕士，　对消费理论的研究，找出促进居民消费增长的方法。　北京理工大学在读博士。石家庄经济　笔者选用河北省作为研究对象是因为河北经济规　学院剐院长，硕士研究生导师。研究　模较大、发展态势良好，是中国的一个经济大省。同　方向：投资经济、统计学。　时河北省具有强辐射、高容量的市场空间。河北与北　基金项目：河北省科技厅项目（河北省宏观经济　京、天津共同构成的京津冀经济区内拥有１．２亿消费　运行的长期均衡分析＞的阶段性研究　群体，市场容量占全国大陆总量的１０％以上，是中　成果，项目编号：０６４５７２９３。　国市场容量最大的地区之一。近年来，在中央扩大内　可，以证明其兴办的事业属于公共利益的范围。”土　北：成文出版社有限责任公司，１９８１．　地征收的公益目的性是对土地征收权的一种限制，所　俞可平．政治权利与公益政治［Ｍ］．北京：社会　以。公益目的性的认定机构要和行使土地征收权的机　科学文献出版社，２ＯＯ０：１２８—１２９．　构分开。在我国，土地征收权的行使主体是县级以上　薛克鹏．经济法的定义——社会公共利益论　各级人民政府，所以，公益目的性的认定机构不宜再　［Ｍ］．北京：中国法制出版社，２００３：１９８．　是行政主体。建议在县级以上各级人大常委会中设立　陈新民．德国公法学基础理论［Ｍ］．济南：山东　认定公益目的性的专门机构。对土地征收的公益目的　人民出版社，２００１：２０５．　性进行认定，实际上也是对土地征收机关行使土地征　姜贵善．日本的国土利用及土地征用法律精选　收权的一种监督，在人大常委会中设立该种机构与人　［Ｍ】．北京：地质出版社，２ＯＯ０：４０—４５．　大常委会的监督职能是相协调一致的。　梁慧星．中国物权法草案建议稿［Ｍ］．北京：社　参考文献：　会科学文献出版社，２００１：１３．　［１］　粱慧星．中国物权法研究（上）［Ｍ］．北京：法　王太高．行政补偿制度研究［Ｍ］．北京：北京大　律出版社，１９９８：３３０．　学出版社，２００４：２１５．　［２】　肖铮，赵达文．土地征收与补偿之研究［Ｍ］．台　（责任缟辑：吕洪英）