化解省际边界水事矛盾维护社会稳定构建和谐社会

维普资讯 http://www.cqvip.com 法制平台　ＣＨＩＮＡ　ＷＡＴＥＲ　ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　２００７．４　化解省际边界水事矛盾　维护社会稳定构建和谐社会　肖　幼，苗建中，李秀雯　（水利部淮河水利委员会，２３３００１，　蚌埠）　摘一要：淮河流域省际水事纠纷错综复杂。近年来淮委通过采取预防为主、规划先行、制度保障等非工程措施和　系列工程措施，有力地调处了一批边界水事矛盾。从编制流域省际边界水利规划、增加投入力度、建立信息保　障机制三方面提出了进一步维护边界社会稳定，促进经济社会发展的建议。　关键词：水事纠纷；省际边界；化解矛盾　Ｓｏｌｖｉｎｇ　ｔｈｅ　ｗａｔｅｒ　ａｆｆａｉｒｓ　ｃｏｎｆｌｉｃｔｓ　ｉｎ　ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　ｂｏｕｎｄａｒｙ　ｆｏｒ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌｉｓｔ　ｈａｒｍｏｎｉＯＩｌＳ　ｓｏｃｉｅｔｙ　／／Ｘｉａｏ　Ｙｏｕ，Ｍｉａｏ　Ｊｉａｎｚｈｏｎｇ，Ｌｉ　Ｘｉｕｗｅｎ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗａｔｅｒ　ａｆｆａｉｒｓ　ｃｏｎｆｌｉｃｔｓ　ｏｆ　Ｈｕａｉｈｅ　ｆｉｖｅｒ　ｉｓ　ｃｏｍｐｌｉｃａｔｅｄ，Ｒｅｃｅｎｔｌｙ　ｙｅａｒｓ，ａ　ｓｅｒｉｅｓ　ｏｆ　ｎｏｎ—ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ａｎｄ　ｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ　ｍｅａｓｕｒｅｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ　ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ　ｆｉｒｓｔ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ　ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ　ａｎｄ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ　ｓｙｓｔｅｍ，　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ　ａｓｓｏｒｔｓ　ｗｉｔｈ　ｗａｔｅｒ　ａｆｆａｉｒｓ　ｃｏｎｌｉｃｔｓ　ｉｆｎ　ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　ｂｏｕｎｄａｒｙ．Ｆｏｒ　ｈｏｌｄｉｎｇ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　ｉｎ　ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　ｂｏｕｎｄａｒｙ，ｉｔ　ｈａｓ　ｂｅｅｎ　ｍａｄｅ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ａｃｃｅｌｅｒａｔｉｎｇ　ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄ　ｓｏｃｉｅｔｙ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｆｒｏｍ　ｔｈｒｅｅ　ａｓｐｅｃｔｓ　ｏｆ　ｄｒａｗｉｎｇ　ｕｐ　ｆｉｖｅｒ　ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｉｎ　ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　ｂｏｕｎｄａｒｙ，ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇ　ｉｎｐｕｔ　ａｎｄ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ　ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｅｎｓｕｒｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｗａｔｅｒ　ａｆｆａｉｓ　ｃｏｎｒｌｉｆｃｔｓ；ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　ｂｏｕｎｄａｒｙ；ｃｏｎｌｉｃｔｆ　ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ　中图分类号：Ｃ９１３＋ＴＶ　文献标识码：Ｂ　文章编号：１０００—１１２３（２００７）０４—００２９—０３　生活水平的提高，对水资源的需求不　断增加，水资源供求矛盾十分突出，　导致边界水事纠纷时有发生。　４．省际边界插花地多，省际边界　线不清　淮河流域省际边界地区插花地　一、淮河流域省际水事纠纷　域省际边界河道众多，其中流域面积　在２０ｋｍ　以上的省际边界河道就有　产生的主要原因　１．历史上黄河长期夺淮，造成河　１６９条。流域内水系紊乱．在防洪、除　涝、灌溉、排水、供水、水运、水能利　道淤积，洪涝灾害频繁　公元１１９４～１８５５年，黄河长达　６００多年夺淮人海，使淮河人海不畅。　用、水环境保护等多项涉水事务中．　各省边界地区从不同的需求出发．往　往存在相互关联的利害关系，这些关　系错综复杂．一旦处理不当．就会引　起水事纠纷。　较多，这些土地在耕作过程中由于水　资源的利用容易引发水事纠纷。此　外．苏鲁南四湖地区省际边界线至今　没有勘定，该地区在湖产、湖田、湖面　水域利用、水资源开发利用、航道开　挖和河道清淤等工程建设中都极易　产生水事纠纷。　淮河及其支流上游河道淤积、河床抬　高、下游出流不畅．河道上下游、左右　岸存在着排涝、泄洪矛盾，长期的自　然灾害造成河道的防洪除涝标准低．　加剧了洪涝灾害的危害程度，是淮河　流域水事矛盾多发的根本原因。　２．省际边界平原河道多，水系复　杂，易引发水事矛盾　淮河流域省际边界地区涉及鄂　豫皖苏鲁５省２７市（地级）６７县（市　３．流域水土资源分布不均衡，加　剧了水事纠纷的产生　占淮河流域面积１／３的山丘区　人口稀少．经济不发达．水资源相对　丰富．人均占有水资源量约９００ｍ　。而　占流域面积２／３、流域耕地和人口　５．边界河道治理资金缺乏，水利　设施多年失修　淮河流域省际边界地区多属经　８０％以上的平原区，人口密集．水资源　占有量却不到全流域的５０％，人均不　足３５０ｍ　。随着社会经济的发展，人们　济欠发达地区．由于治理资金缺乏．　流域大的治理规划难以涉及中小边　区）．省际边界线长近３０００余ｋｍ。流　收稿日期：２００７－０１—２０　作者简介：肖，￣（１９６０－－）。男。水利部淮河水利委员会副主任。教授级高级工程师。　２９—　维普资讯 http://www.cqvip.com 法制平台　ＣＨＩＮＡ　ＷＡＴＥＲ　ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　２００７．４　界沟河。并且这些河道治理大多涉及　不同的行政区域，难以达成统一治理　的共识。据统计，９０％以上的中小边界　河道多年未进行统一治理。多数河道　防洪标准不足５年一遇，除涝标准不　足３年一遇。河道上的桥梁多为２０世　纪５０～６０年代修建，设计标准低，建设　质量差。运行时间长，建筑物严重老　化。加之载重车辆的增多，加快了建筑　物的损害。不少桥梁坍塌变成阻水建　筑物。另一方面，由于缺少交通桥，群　众在河中筑坝为桥，影响河道行洪，成　为引发省际水事矛盾的导火索。　６．省际边界地区经济增长点少，　水事矛盾容易激化　流域省际边界地区一般距离行　政、经济、文化中心远，各种基础设施　配套不全，信息、物资流通不畅，经济　上贫困落后，当地群众的生活主要依　赖土地收成。农业耕作使他们对土　地、水资源的依赖性强，对水事利害　关系的变动敏感，在触及群体利益时　容易使用原始的武力解决争端，酿成　群众性械斗等恶性事件。　７．省际边界河道缺少上下游、左　右岸协调管理　省际边界河道跨两个或多个行　政区域．一项水事活动涉及两个或多　个管理部门．任何一方均缺乏约束另　一方的权威，导致省际边界河道水资　源开发利用及污废水排放处于无序状　态。特别是部分地区地方保护主义思　想严重，依法治水意识淡薄，上游挖河　排洪，下游筑坝堵水；上游建站扬水，　下游河道干涸，海水倒灌；上游排污　水，下游死鱼虾；左岸筑丁字坝，右岸　堤防坍塌。但双方河道管理部门却无　力协调和处理。以至发生地区问、部门　间争执、冲突，影响社会稳定。　二、淮河流域省际水事纠纷　的特点　１．复杂性　省际边界河道绝大多数是平原　河道．上下游、左右岸在防洪、除涝、　■３０　灌溉、排水等方面存在复杂的水事关　系。易经常发生水事矛盾。　２．多样性　引发省际边界水事矛盾的事件　性质多种多样，如排水、用水、交通　（省际插花地多）、砂石资源开发、河　线岸边资源利用等矛盾。　３．发展性　随着社会经济的发展。省际水事　矛盾的焦点也在发展变化，由２０世　纪９０年代前的防洪除涝单一矛盾向　目前的防洪、除涝、排水、生态与环境　和水资源开发利用等综合矛盾转化。　４．高复发性　引水、排水、灌溉、治河造地、护　地、水能利用等水事纠纷的产生都与　水的运动有关，由此产生的水事利害　关系、省际边界群众的利益争端也是　动态变化的。由于经济发展的不同阶　段对水资源的需求不同，这就决定了　省际水事矛盾的复发率高。　５．广泛性　淮河流域四省都不同程度地存　在着水事纠纷。豫皖边界省际水事矛　盾主要集中在史灌河、谷河、汾泉河、　沙颍河、涡河、浍河、沱河等水系；苏　皖边界水事矛盾主要集中在濉河、废　黄河、包浍河等水系：鲁豫边界由于　黄河天然分割，水事矛盾相对较少；　苏鲁边界水事纠纷大都集中在沂沭　泗河及其支流的中下游地区，尤以南　四湖及周边、邳苍郯新地区和绣针河　省界段矛盾最为突出。　６．破坏性　各种水事纠纷的实质是权益争　端，容易伤害省际群众的感情，引起　激烈的群体冲突。甚至引发爆炸、炮　击等严重影响社会稳定、危害人民生　命财产安全的恶性事件。　７．社会性　水事纠纷事关社会稳定大局。为　了省际边界地区的社会稳定。各级政　府和水行政主管部门做了大量的协　商处理工作，调处纠纷的行政成本高　昂。据统计，１９５１年到２０００年的５０　年间，中央、国务院（或政务院）为解决　淮河流域省际水事纠纷给水利部（或　水电部）的发文有２５个；水利部（或水　电部）就解决此类纠纷给淮委和流域　内相关省的处理意见有２７个（不包括　对流域内省际边界水利工程设计任务　书等的审查意见等文件）；淮河流域省　际边界地区共达成协议６３个。　三、调处方法　１．非工程措施　（１）预防为主　①加强水法规宣传，创造省际边　界地区良好的社会环境。每年都通过　宣传与执法相结合的形式在省际边　界地区进行水法规宣传，提高了省际　边界地区干部群众的水法制意识，进　一步增强了流域内干部群众在边界　地区进行水利活动时知法守法的自　觉性。为省际边界水事纠纷依法治理　创造良好的社会环境。　②组建水事协调工作联络小组，　做好预防、调处边界纠纷组织保障工　作。淮委十分重视纠纷预防工作，　１９９４年就组织建立了由流域、省级水　行政主管部门与调处省际边界水事　纠纷工作有关的职能部门负责人组　成的“淮河流域省际边界水事协调工　作联络小组”，并每年组织召开联络　小组工作会议，通报上一年度省际边　界水事发生、调处情况；有关省对口　交换意见，确定当年重点水事矛盾协　调工作：研究有关调处方案和处理意　见，商榷下一步需共同治理的省际边　界河道，努力创造协商调处边界矛盾　的和谐氛围。取得良好效果。　③掌握边界水利历史资料，为纠纷　调处工作做好准备。在日常工作中注意　收集和整编边界水事资料，掌握发生水　利纠纷的起因，为以后及时介入调处工　作提供历史资料。近年来编制了《淮河　流域省际边界水事概况》《淮河流域省　际水事纠纷资料汇编》《邳苍郯新地区　历年文件、协议汇编》等资料。　④编发《淮河流域省际水事纠纷　维普资讯 http://www.cqvip.com 法制平台　ＣＨＩＮＡ　ＷＡＴＥ只只ＥＳＯＵ只ＣＥＳ　２００７．４　应急处置预案》，为突发水事纠纷提供　应急保障。为及时有效地预防和调处　淮河流域省际水事纠纷，根据《中华人　两省编制了《苏鲁边界绣针河下游省　界段水利规划》，并报水利部审批。　２００３年淮河大水后。淮委开展了　流域省际边界水利工程建设规划的　编制工作。于２００５年ｌ２月完成了　的边界水利工程建设资金。据统计，　１９９０～２００６年省际边界工程中央投资　２３８５．５万元，带动地方投资８４２２．７万　元，省际边界地区共投资１亿余元。ｌ７　年来共完成边界水利工程９６项．省　民共和国水法》《中华人民共和国水土　保持法》《中华人民共和国防洪法》《中　华人民共和国河道管理条例》和水利　部《省际水事纠纷预防和处理办法》等　（／ＪＩ快治淮工程建设边界水利工程建　设规划》，提出了未来几年淮河流域　际边界６０余条中小河道、排水沟得　到不同程度的治理。这些工程措施　有关水法规和规范性文件。结合淮河　流域实际情况．按照以人为本、预防为　主、统一指挥、反应迅速、措施果断、依　法处置的原则，淮委制定了《淮河流域　省际水事纠纷应急处置预案》，对水事　纠纷发生前如何预防。发生后如何通　报情况、沟通消息．如何成立调查处理　机构，各工作小组如何运作。委各相关　单位和流域四省水行政主管部门间如　何共同化解危机．将纠纷造成的损失　降到最低等作了规定．印发流域四省　予以执行。　（２）规划先行　为使流域省际边界水利建设有序　科学开展，淮委按照统一规划、统一治　理、突发优先、应急处理的原则．首先　于１９９２年组织苏鲁两省水利部门编　制了《邳苍郯新地区水利规划》。邳苍　郯新地区是苏鲁两省边界地区．两省　边界线长约ｌＯＯｋｍ，涉及苏鲁两省的　主要边界河道除沂河、沭河和中运河　外．还有西加河等２２条骨干河道及东　宋沟等２０多条跨省支沟。该地区地势　平缓低洼，河道淤积严重．河道治理工　程少，排水不畅，防洪除涝标准偏低，　水利建设较为落后。洪涝灾害较为频　繁，是流域边界水事矛盾的热点和多　发地区。规划编制过程中，淮委组织苏　鲁两省相关水行政主管部门多次协　商，对规划采用的水文材料、省界断面　水位、流量、断面现状、坡降等形成统　一意见，进而对该片２２条骨干河流的　治理、配套建筑物的数量、相关水力学　参数等进行确定，经过艰苦的磋商。形　成了该地区的规划报告。该报告于　１９９７年得到水利部的批复．对彻底解　决该地区的省际边界水事纠纷有积极　的推动作用。１９９８年淮委又组织苏鲁　省际边界水利工程重点建设和急需　治理的工程项目。目前．一些规划工　程项目正在实施之中。２００６年５月，　淮委按照水利部规计司和政法司要　求，牵头编制了《全国省际重点水事矛　盾敏感地区水利规划工作大纲》，于　２００６年９月按照水利部规划计划司的　要求完成修改工作，现已报送水利部　审批。目前，淮委准备编制《淮河流域　省际重点水事矛盾敏感地区水利规　划》，为今后化解、调处省际边界水事　矛盾提供科学依据。　（３）制度保障　２０世纪９０年代初．淮委首先选　择在邳苍郯新地区进行试点．在省市　县水行政主管部门和政府的支持下．　邳苍郯新四县政府一致同意建立以　“例会交流、边界农田水利基本建设监　督管理、协商处理水事矛盾”为主要内　容的边界协调制度，签订了《关于解决　苏鲁两省邳苍郯新地区水利问题的协　议》。这一制度实施后，解决了一些多　年未解决的水利矛盾．取得了良好的　效果。１９９４年淮委和流域四省水行政　主管部门共同签订了《淮河流域省际　水事协调工作规约》（１９９８年和２００５　年先后两次对此规约进行了修订），对　流域省际水事纠纷发生后的上报和调　处，边界工程的建设申报程序、建设工　程中的协调等工作做了较细致的要　求。《规约》实施以来，对预防和处理省　际水事纠纷起到了积极作用。　２．工程措施　淮委在充分利用非工程手段积　极协调省际边界水事纠纷的同时，还　十分重视工程建设在调处省际边界　地区水利矛盾中的重要作用，认真落　实好水利部在基建投资计划中安排　有效地缓解了边界地区的水事矛盾　和社会矛盾，维护了边界社会稳定．　促进了当地的经济社会发展。　四、今后工作的建议　１尽快编制流域省际边界水利规划　多年的实践表明．凡是按照“统　一规划．统一治理”的原则处理的水　事矛盾。均得到解决，取得了十分显　著的效果。建议水利部尽快启动并牵　头编制省际边界河道统一规划．为彻　底解决水利矛盾提供科学依据．最大　限度地减少和避免水事纠纷的发生。　２．增加投入力度，为建设社会主　义新农村提供水利支撑　流域省际边界地区水事纠纷调　处工作必须以科学发展观为指导．以　全面建设小康社会的要求统筹安排　水事纠纷预防和调处工作，各级政府　应加大投入，努力培育新的经济增长　点，拓宽纠纷地区群众的生存空间，　扶持经济发展．减少群众对土地的依　赖性。同时，要广开筹资渠道，加大对　边界工程的投入．提高河道治理标　准。为建设社会主义新农村提供良好　的水利支撑。　３建立省际边界地区信息保障机制　省际边界地区距离省会城市较　远，交通和通信相对落后，流域机构和　省级水行政主管部门对省际边界地区　发生纠纷情况一般很难及时了解和调　处。为了预防和处理边界水利矛盾．流　域各省应制定专项规划．在省际边界　地区不同的行政管辖范围内．建立信　息联络员制度，确保边界地区信息畅　通，及时发现和调处水利矛盾，将水利　纠纷消灭在萌芽状态。　■　责任编辑赵英霞　３１—