文\\辽宁省自然资源事务服务中心 王思琢
国土空间规划是从空间上落实国家区域发展战略和主体功能区战略的重要载体，是对一定时期内国土空间开发保护格局的统筹部署。在系统总结借鉴国土空间相关规划的实践经验基础上，开展国内外空间规划经验比较借鉴研究，充分分析国土空间规划的起源与发展演变；探讨国内国际不同国家、不同地区的国土空间规划特点及发展趋势；分析总结各方国土空间规划的体系、目标、内容、保障机制等发展历程，最终提出国内外空间规划实践对辽宁省乃至我国国土空间规划的指导意义及可借鉴之处。
国内“多规合一”的空间规划实践
国土空间规划兼具空间规划和发展规划性质，是空间规划基础上的发展规划，是统筹国土空间开发、优化配置自然资源、调控经济社会发展的重要手段和措施，其成果的编制、发布与应用，应基于主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划，以体现该规划在长期稳定的国土空间开发格局下，对一定时期内经济社会发展方向、重点、时序进行引导和统筹的功能特征。在“多规合一”的国土空间规划实践中，各个地区积累了许多经验。
在海南“多规合一”实践中，由于相对比较封闭，空间范围不大，发展定位单一，而且在行政管理上属于省直管市县，具备破除行政界线和部门壁垒的先决条件，可以实现全省一张图，并用这张图作为规划管理的依
国土资源 2019年5月号
据。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点，成为全国首个在全省范围内开展“多规合一”探索的省份，探索省域层面“多规合一”的技术路线和实施管理办法。海南编制了涵盖6个空间规划的《海南省总体规划》，确定了海南到2020年的战略目标和2030年的发展愿景，明确了生态红线、环境质量底线、资源消耗上限、城市发展边界、人口环境容量、空间结构、功能和产业分区、基础设施布局、分区管控与指导、保障措施等主要内容，确保全省发展只有“一张蓝图”。
在宁夏“多规合一”实践中，由于辖区面积不大，下辖5个地级市、9个市辖区、2个县级市及11个县，且省直管县，便于省级高度统领、紧密组织，可以实现所有市县全面铺开。宁夏编制了《宁夏空间发展战略规划》，并以法规形式规定了其基础性、宏观性和战略性地位，为全面推进“多规合一”提供了法规支撑。
相较宁夏，安徽省域面积相对较大，所辖市县多，各地发展水平差异大，需要省里选择并组织试点，先行开展工作，且省级层面并没有特别详细的技术或者政策性指导，给了充分的发挥空间。一是划定“一张蓝图”，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”，形成覆盖城乡、内涵统一的用地分类和建设标
准，整合相关规划的空间管制分区，划定“三线”，形成合理的城镇、农业、生态空间布局；二是构建“一套空间规划衔接协调机制”，整合各部门规划职能，积极探索衔接协调各类规划的工作机制，解决规划相互矛盾以及覆盖广度、深度不够等问题；三是建立“一个协同平台”，实现规划信息、建设项目信息、管理信息等资源共享共用。
国外国土空间规划的实践
不同国家根据其国家的发展水平和政治、行政体制的不同，国土空间规划的名称及内涵也是不同的，比如德国叫“空间秩序（发展）规划”、日本法律规定的名称为“全国综合开发规划”、法国叫做“综合服务规划”、英国称为“国家规划政策方针”、韩国称为“国土建设综合规划”，还有的国家称为社会资本建设规划或区域规划。可见各国关于国土空间规划的定义及研究存在较大的差异，具体的不同之处主要表现在规划体系、规划的主要内容及侧重点、规划实施配套政策等方面。
1.在规划体系方面
各国虽存在差异，但总体上看又有相通之处。国土空间规划的体系一般包括国家级规划和地方级规划。其中，国家级规划包括全国规划、跨省市或流域的区域规划、特殊地区规划；地方级规划包括省（州）、市、县规划。全国规划是框架性的规划，根据国家基本法或方针，确定全国国土空间发展方向及诱导地方政府进行
48国土开发的综合管理。由于体制的不同，各国国土空间规划又可分为中央集权型以及地方分权型的国土空间规划，具体讲就是以国家公共投资项目的空间配置为主要手段的中央集权型国土空间规划或者是以财政补助手段进行由地方负责的分权型国土空间规划。地方级国土空间规划是在地方自治的前提下，一般以综合（长期）发展规划的形式被编制，在地方范围内实施。市县级规划以具体落实为中心，主要规范土地利用方法和规范私有的土地利用。
2.在规划内容方面
国土空间规划主要对市场与政府、中央与地方、市场竞争与非市场竞争、效率与公平、部门与部门、产业与产业、开发与预防保护、宏观与微观之间的八大关系进行处理，其内容是紧密围绕着这八大关系进行设计的。例如韩国的国土开发综合计划，主要任务是进行大规模工业基础设施建设，以及交通、通信、水利、能源网等建设，其空间规划的目标涉及四个方面：有效利用国土；扩充国土开发基础；保护环境；改善生活环境。
尽管各国内容各有侧重，但一般的规划内容主要包括国土开发战略和开发模式、资源开发利用评价、空间整合、环境保护与修复、国土开发的保障系统（包括交通、基础设施、社会设施、政策、体制等）。
3.在规划实施配套政策、体制机制方面
无论哪国进行国土空间规划设计，哪一层次的国土空间规划设计，是中央级的国土空间规划战略还是地方级的国土空间规划设计，最终都要规划的内容得以实施，保障空间规划有序推进，这就涉及到空间规划实施配套政策，即采取何种手段、协调哪些部门、成立何种机构来促进空间规划的平稳推进和保障实施。关于国土
空间规划的实施体制机制，各国也有所不同。
日本为保证全国土地综合开发计划的实施主要采取了三条措施：在中央设立国土交通省，负责制定国家规划；通过空间规划审议会审议后，最后由内阁会议通过；与全国规划相配套，国家各部门制定了14个公共投资建设长期计划(5~7年计划)。
德国由于其地区高度自治的特点，在国土空间规划的实施体制机制中，更加强了地方州的参与性。一是州与联邦组成规划内阁会议；二是联邦政府内部设立部长级会议，联邦级的审议会；三是以中心城市为主体的各州独立制定规划；四是规划与中央各部委的公共投资和各市的城市规划相联动；五是联邦与州每年组成计划委员会，决定振兴地区发展规划。
对国土空间规划的启示
通过对国内外国土空间规划的实践与经验进行对比分析，结合新时期国土空间规划编制背景和要求，全面分析总结相应的特点和规律，凝练对我国国土空间规划编制具有重要的借鉴价值，研究重点从规划理念和指导辽宁实际的层次来分析。
1.国土空间开发利用应与资源环境承载能力相匹配，促进人地和谐发展
突出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，根据资源禀赋、生态条件和环境容量，从国土空间系统各要素入手，对不同区域资源环境的限制性和适宜性进行评价，识别国土空间开发的资源环境限制性要素及限制程度。在此基础上，制定资源环境保护措施，通过用途管制规则、区域政策引导和国土空间综合整治等多种途径，来缓解资源环境的约束。
2.集聚开发作为国土空间开发
的主要方式，提升空间利用的效率和效益
国内外实践证明，集聚式开发是国土空间开发的主导方式，也是发展的必由之路。国土空间的开发利用要以点轴为开发重点，最大限度地发挥城市和工业的集聚效益，充分提升有限开发空间的利用效率和承载能力。目前我国需要构建“多中心网络型”的工业化城镇化开发格局，推进国土空间开发集聚区建设，培育形成由国土开发轴带组成的网络型开发格局。
3.重视对不同区域的国土空间实施差别化保护，改善生态环境质量
针对不同地区国土空间开发特点，根据自然生态禀赋、功能定位和空间开发导向，确定不同的资源环境保护主题和保护级别。同时，要以点上开发促进面上保护的理念，通过实施据点式开发，促进更大范围的国土空间保护。在充分认识国土空间价值体系的基础上，促进实现国土空间全域保护。
4.加强城乡统筹和区域协调，促进均衡发展
集聚开发与均衡发展是国土空间开发中必须处理好的一对矛盾。在坚持集聚开发、重点发展的同时，要通过公共资源统筹配置和要素平等交换，促进国土均衡发展。
5.坚持开放合作，扩大公众参与
为提高规划编制的科学性、可行性和可操作性，需要尽可能创造条件，不断扩大民主决策和公众参与的程度和范围，让社会各界成为国土空间规划编制实施的参与者和监督者。并通过相关制度建设，扩大公众参与和民主决策的范围，逐步将国土空间规划纳入法制化、规范化轨道。
5/2019 LAND & RESOURCES
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