公民社会视野下的农村社区治理初探

民主政治ＴＨＥＯＲＥＴＩＣＡＬ　ＨＯＲＩＺＯＮ　＼　公民社会视野下的农村社区治理初探　■罗中枢　【提　要】文章把农村社区治理作为新时期的一项伟大的社会建设工程，借鉴公民社会的理念和机制来　审视城乡二元化和社会结构二元化问题，以成都统筹城乡综合配套改革经验为基础，探讨以农村社区治理为　重点的农村改革创新之路和城乡一体化发展模式。　【关键词】公民社会农村社区治理　【中图分类号】Ｄ６　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００８—１７４７（２Ｏ１Ｏ）１２—００３３—０４　统筹城乡发展是一场从思想观念到体制机制、利　益格局、社会结构和社会治理模式的全面而深刻的变　革，它是建设中国特色社会主义的重大战略，也为改　造中国社会、促进中国社会转型提供了难得契机。　一然是我国改革发展必须面对的主要问题。“社会建设的　核心议题是要解决‘两个二元化’问题，一个是城乡　二元化，中国还是一个‘农’字头的大国，农民、农　村、农业的‘三农’问题是凸出的民生问题；另一个　是社会结构二元化问题，大政党、大政府和大社会直　接硬碰硬地面对面，缺少社会组织、中介的桥梁和公　、一项伟大的社会建设工程　中国长期存在的城乡二元化和社会结构二元化，　有其深刻的历史原因和政治原因，也具有明显的阶段　性。从全球范围看，西方发达国家在从以农民为主要　民自治。两个二元化的核心都是落在以人为本的公民　社会建设上，都是落在公共利益和公权力变革［与民　分权］上，这是今后３０年中国社会发展的重点。”…统　群体的传统社会转向以城市居民为主要群体的城市化　和现代化进程中，也出现过阶段性的城乡对立，甚至　爆发过激烈的阶级冲突和国内战争。这些国家经过文　艺复兴、宗教改革和启蒙运动的洗礼，随着市场经济　的发展和社会文明的进步，逐步构建起国家、市场、　筹城乡发展为根本解决“两个二元化”问题拉开了序　幕，它是解决“三农”问题的重要途径，更是实现社　会公平正义、保障公民主体地位和民主权益、促进中　国社会转型的重大战略，在这方面，中国城乡社区尤　其是农村社区，将承载起前所未有的历史重任。　社会之间的法理关系，实现了从传统社会向现代社会　的转型。　如今，中国城乡社区已成为各种矛盾和冲突集中　与交汇的地方，是政府各项事业的工作基础和组织基　础。社区尤其是农村社区，不仅是居民的“生活共同　体”，实际上已成为衔接政府与公民的“社会共同　新中国成立以后，我国在政治上实行党的一元化　领导，在经济上实行计划经济，国家与社会同构，民　问领域被政府权力全面渗透和贯通，社会高度一体　化，几乎完全被国家所“淹没”。改革开放以来，我国　经济、政治、文化环境发生了根本性变化，土地承包　体”，其治理和建设从宏观上说是国家建设的基础，从　微观上讲是每一个公民幸福、和谐、平安生活的保　证。因此，积极推进农村社区治理，已成为新时期的　一责任制、乡镇企业发展、村民自治、税费改革等一系　列重大变革加速了农村整体性、同构性的瓦解，提升　了广大农民的公民意识，涌现出了大量社会组织，这　一项伟大的社会建设工程一　第一，农村社区治理是推进农村社会乃至整个中　国社会转型的重大战略。恰如有学者所言：“这好比一　切为形成现代农村社会治理结构创造了条件，预示　但是时至今日，城乡二元化和社会结构二元化依　项生命细胞再造工程，这个细胞活了，农村就有了希　望，农村生命的机体就有了活力。”『２］通过农村社区治　理，新的理念、机制和制度安排植入农村社会，就可　着农村乃至我国整个社会变化发展的新方向。　、、　ＴＨＥＯＲＥＴＩＣＡ　Ｌ　ＨＯＲＩＺＯＮ民主政治　、、　篓　／　以在国家让渡出来的领域中，从观念上、机制上、制　度上真正建立起一个独立自主的农村社会，从而在根　本上改变强国家弱社会的格局，使国家与农村社会关　系实现新的历史性整合。　第二，农村社区治理是建设人民满意的服务型政　府的重大任务。在农村社区治理过程中，通过建立决　策议题的民意征集制度、决策方案的专家咨询制度和　公示制度、决策成效的民调制度与评估制度以及服务　承诺制、听证制、市民观察员、公众评政府等制度性　安排，可以使农村居民在社区事务和国家事务中参与　共同对话，参与公共决策和政治判断，参与共同行　动，从而切实解决服务型政府建设的动力机制问题，　实质性地推进政府改革。　第三，农村社区治理是实现公共服务均等化的重　大举措。农村社区是根据地缘相近、风俗相近、产业　相近的原则，合并原有自然村落而组建的新型治理单　位，也是农村居民生产、生活和娱乐三位一体的公共　空间。农村社区治理和建设将引发人流、物流、信息　流向中心村聚集，引导农村由经济建设单项突破转入　“四位一体”整体推进的新轨道，从而使农村社区成为　农村实现公共治理和有效提供公共服务的重要平台。　“当下中国社会转型已经进人到一个关键的时代，　对农村基层社会治理模式的研究实际上已经突破了具　体的管理对策，进入到社会结构如何回应市场经济所　提出的‘横向性’、‘互动性’、‘自治性’和‘自主性　’等要求。……进入了公民社会建构的论域，进入了　社会转型的战略选择论域。”［３１　二、成都试验带来的农村社区复活　“公民社会”是一个没有城乡界限的范畴，它总揽　城乡的每一个公民，鼓励公民在履行自己权利和义务　的同时，自主、平等、自由、民主地参与社会公共事　务并增进公共利益。在统筹城乡发展过程中，如果能　够借鉴公民社会的理念和机制推进农村社区治理，把　自上而下的政府推动和自下而上的社会自我生长有机　结合起来，强化公民的主体地位，加快发展社会组　织，搭建城乡一体的制度平台，促进各种资源要素的　合理流动和优化配置，构建多元协同参与的社会治理　结构和运行机制，其内涵就远远超出了一般农村管　理、乡政村治、基层民主建设等所能涵盖的广度和深　度。　成都从２００３年开始“自费改革”，致力于破解长　期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽　症。２００７年９月，成都被确定为国家级“统筹城乡综　合配套改革试验区”。经过７年努力，目前成都的工业　集中度达到７０％，城镇化率达到６３．５８％，农村流转土　地总面积达到６８．５％。［４１城乡一体化变革使６００多万农　民和３００多万城市居民的命运前所未有地交织在一　起，并逐渐趋于平等，农村居民的就业、上学、医　疗、社保等国民待遇逐步实现全民公平共享。２００９　年，成都成为全国唯一在城乡快速增长的同时城乡人　均收入差距略有下降的特大中心城市。　成都的经验概而言之，归结为“三个集中、六个　一体化、四个基础工程”。［５１贯穿其中的理念是城乡一　体、社会公平、公民参与、基层民主。　从２００４年开始，成都率先在全国提出“实行一元　化户籍制度”，先后对只管城不管乡、重城轻乡或城乡　分治的３０多个部门进行归并调整，全面推进了以转变　政府职能为核心的规范化服务型政府建设。７年来，成　都市行政许可项目由原来的１　１６６项减少到１０７项，减　幅达９１％。２００９年市县两级财政对“三农”投入１９２－３　亿元，Ｉ￣Ｅ２００２年增长２６倍，年均增长６３．６％。　近年来，成都通过“新居”工程建设，有组织分　层次地引导农民向城镇和第二、第三产业转移，并对　城乡地理、区位、交通、资源、生态、产业等进行顶　层设计和合理布局，引导各要素的科学配置和组合。　到２００９年，实现了农村居民集中居住区的水、电、　气、路、电视、电话、网络等基础设施建设的全面配　套，以及城乡水电气供应和污水、生活垃圾处理的一　体化。　在加强基层治理过程中，成都推行了决策权与执　行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自　治职能分离等基层治理机制改革，完善了农村公共服　务和社会管理体系，普遍推行了乡镇党委书记的公推　直选、“三会”开放、民主评议以及以议事会为代表的　基层治理模式。同时，成都把村级公共服务和管理经　费纳入财政预算，建立城乡公共资源均衡配置和公共　品均等供给的制度，市、县两级财政每年给每个村安　排不少于２０万元专项资金，按照“公益性服务政府承　担、福利性服务社会承担适度补贴、经营陛服务探索　市场化供给”的思路，明确了政府、村自治组织和市　场主体在村级公共服务和社会管理中的供给责任。　民主政治ＴＨＥＯＲＥＴＩＣＡＬ　ＨＯＲＩＺＯＮ　、　２００８年初开始，成都又全面推行了以“还权赋　能”为核心的农村产权制度改革，为农民的承包地、　宅基地、房屋进行确权、登记和颁证，着力解决城市　发展“地从哪里来”和农村发展“钱从哪里来”的问　念的宣传教育，培育农村居民的主体意识、参与意　识、法治意识、平等意识以及对公民权利与责任的重　新认识，培养农村居民的公共理性精神和政治参与能　力，改变农村普遍存在的重权利轻义务、重私利轻公　益、重诉求轻参与、重个体轻组织化、重选举轻选举　后、重自上而下轻自下而上等现象，促进农村居民由　传统农民向现代公民的转变。　３、加强和支持农村社会组织建设。积极发展和健　题。最近，成都又开始逐步降低乡镇和街道工作目标　绩效考核中经济指标的权重，将乡镇和街道的履职重　点转向提高社会服务和公共服务水平，更多地关注百　姓对政府的满意度。这标志着成都的统筹城乡综合配　套改革将在新的起点上，推进“以社会建设为重心”　的改革。　成都的改革实践正在成为中国从城乡二元分割走　向城乡一体化的一个现实样本。“成都的改革试验，恰　恰是把权利重新还给了农民。这是社会经济发展的必　然要求。也许，中国公民社会的雏形就诞生在这　里。”［　】　三、农村社区治理的路径和使命　社会建设的核心是社会治理结构和机制，重点是　民生，实质是公正，落脚点是社区。农村社区治理是　社区层面上的社会管理机制的改革和制度创新，它将　“治理”模式运用于农村社区，使拥有不同资源的主体　在资源与权力的交换基础上，对农村社区进行组织、　管理和调控，以达到各方利益的最大化。从根本上　说，农村社区治理是要解决农村居民的生活质量问　题，以及与此关联的农村社会的矛盾协调和可持续发　展问题。　公民社会视野下的农村社区治理不同于“乡政村　治”、“县政、乡派、村治”、“乡镇自治”、“乡治、村　政、社有”等模式，它更加关注公民的权利和义务，　关注公民的参与、公民的组织以及公民对政府的监　督，强调基层政权的服务性与农村社区的自治性结合　起来，共同治理乡村。　根据成都的实践经验并借鉴其他地方的一些做　法，我们就今后一点时间的农村社区治理提出以下建　议：　ｌ、搞好农村社区建设规划。结合实际情况积极探　索城乡结合部社区、集镇中心村社区、开发区周边社　区、传统农村社区等不同类型的农村社区治理模式。　２、营造公民文化环境。通过多种方式，逐步改变　农村居民的居住方式和生产生活方式，增强其社区认　同感、归属感和凝聚力，加强社会规范、现代价值观　全农村社区民间组织、专业经济合作组织及其他社会　组织，充分发挥它们在提供服务、反映诉求、规范行　为、培育公民意识和行为等方面的积极作用。　４、构建多元协同参与的农村社区治理机制。从制　度规范的角度对农村治理结构进行重组，合理规范参　与治理过程的各个主体（包括政府、自治组织、社会　组织、企业乃至个人）、尤其是村委会和党支部之间的　权责配置及相互关系；把农村社区居委会建设成为专　业化、专职化的农村社区自治组织；构建不同主体之　间的对话与协调机制，使社会治理机制由单一中心的　权力、资源、决策等从上至下传递的机制，逐渐转变　为多元化的、决策分散的、公民广泛参与管理公共事　务、实现社会公益的机制。　５、壮大农村志愿者队伍和社区工作者队伍。通过　制定相应的政策，鼓励、吸引市民、学生，尤其是具　有相当学历和医学、法学、社工等专业知识的人士加　入社区工作者队伍和志愿者队伍，并逐步将乡镇干　部、村党组织成员、村委会成员等转化为农村社区工　作者，建立健全农村社区工作者的选拔、录用、培　训、评估、考核、监督、待遇、奖励制度，确保由真　正的专业人才和领导人才来管理和引导农村社区的治　理与发展。　６、搭建上下贯通、城乡一体的制度平台。完善社　区居委会直接选举制度，制定居民会议、居民议事　会、居民代表会议议事规则等组织管理制度，健全财　务收支预决算、财务开支审批、民主理财、财务审　计、集体资金和资产管理、财务代管等财务管理制　度，完善社区治理公开、居民评议社区负责人及相关　的监督激励制度。通过建立健全现代农村基层治理制　度，强化对权利、责任和义务的分化性配置，把推行　民主与健全配套制度、优化组织设置、提升管理效能　有机地融合在一起，促进农村社会自主治理。　７、完善农村社区公共品的供求机制。建立政府投　、、，　、　ＴＨＥＯＲＥＴＩＣ￣Ｌ　ＨＯＲＩＺＯＮ　ｊ民主政治　、　／　人为主、民间资本参与、社会各方筹集相结合的多元　化投入机制和公共财政支农资金稳定增长的长效机　制。利用各种公共政策刺激其他资本和社会资金参与　新农村建设，实现农村公共品产权多元化或民营化。　对于不产生外溢效应的农村社区内公共品，以设立社　区发展基金、启动社区建设项目、资助社区发展经费　等方式，由社区内居民自主决定。　８、建立健全农村社区治理评价指标体系。设立多　元价值标准，注重社会绩效、资源与环境绩效，从经　济发展状况、社会发展状况、生活保障状况、民主建　设状况、环境与安全状况等方面，客观地认识、检验　和评估农村社区治理的绩效，促使其找出差距和主要　问题，不断加以改进和完善。　９、创新和转变政府执政观念和政府职能。坚持走　“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会　管理体制改革之路，创新政府决策机制、运行机制和　管理方式，切实建设一个以人为本、执政为民的服务　政府，权责清晰、监督到位的责任政府，法制完备、　行为规范的法制政府，清正透明、精干有力的廉洁高　效政府。　公民社会视野下的农村社区治理是一种开放且富　于挑战性的尝试。在西方国家，公民社会的核心要素　是社会组织，而社会组织发育、发展和发挥作用的前　提是国家与社会的合理分离，两者较为明确的权利边　界是公民私人领域的自我管理和由此而生的社会组织　对公权力的制约。但是，西方城市化进程中以社会组　织为基础而形成公民社会的路径似乎不适合现阶段的　中国社会。因为即使像５．１２地震这样的特大灾难，也　难以在中国产生出西方国家公民社会得以形成的那种　前提和社会组织发育、发展与发挥作用的土壤。从中　国国情来看，在统筹城乡发展的进程中以“社区”替　代“社会组织”来培育公民社会是一种切合实际的选　择。作为社会组织的替代品，社区可以成为一个符合　中国政治社会文化传统的新领域，尤其是尚未完全分　化的农村社区。　无论中国的城市化道路如何选择，城市社区的建　构和治理都受制于进城人群的意识和能力。改革开放　以来，村民自治从制度上落实了农村居民作为公民的　基本权利，在观念上具备了进行社会变革的条件。广　大农村居民在实践中学习运用以民主和法治的方式解　决问题，对公民权利和义务的认识逐渐增强。村民自　治从村社做起，在一定程度上起到了全民培训（包括　对城市居民的示范和促使各级政府官员改变认识）的　作用。农村社区治理一方面可以与城市社区建设互　动，另一方面也意味着培育未来的城市社区。因此，　通过农村社区治理来培育公民社会的意义，不仅限于　村民自治和农村基层民主，还直接关系到城乡一体化　进程中，以农村推动城市发展、城乡社会协同进步以　及中国的民主化能否在稳定中实现的大局问题和长远　问题。如果全国数十万村落能恰当地以“社区”方式　——“允许公民在他们居住的地方实现他们的公共权　利和义务”的“社区”方式——呈现出来，并逐步构　建起现代治理模式和机制，无疑将加快我国政治体制　改革和社会文化变革进程，溶解城乡二元化和社会结　构二元化格局，推动民众臣民身份向现代公民身份转　变，并实现国家与社会关系的合理调整和传统社会向　现代社会的转型。　注释　［１］《以人为本，建设城乡新生活——成都七年发展方式变革　调查》，《南风窗》２０１Ｏ年第６期。　［２］《农村社区化：中国乡村治理新试验一湖北秭归杨林桥镇　的新探索》，２００５年９月１３日新华每日电讯。　［３］贺雪峰：２００７，“乡村治理研究的发展”，《贵州社会科学》第　６期。　［４］本文关于成都统筹城乡综合配套改革成效的相关数据，引自　四川大学成都科学发展研究院、中共成都市委统筹城乡工作委员　会编：《成都统筹城乡发展年度报告（２００９）》，四川大学出版社　２０１Ｏ年５月出版。　［５］成都的基本经验，一是推进“三个集中”，即工业向集中发展　区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集　中；二是实行“六个一体化”，即城乡规划一体化、城乡产业发　展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公　共服务一体化、城乡管理体制一体化；三是夯实“四大基础工　程”，即农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级　公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治。　ｆ６］《寻求改变七亿中国农民命运的路径》，２０１Ｏ年３月１５日《成　都日　。　（作者为四川大学公共管理学院教授）　责任编辑凤翔