基于交易费用理论的大部制改革分析

口翟盔　翻　盖鄹期　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒ湖北ｓｉｔｙ　经济ｏｆ　Ｅｃ学院学报　ｏｎｏｍｉｃｓ　基于交易费用理论的大部制改革分析　吕丽娜（湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉４３０２０５；　武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉４３００７２）　摘要：政府组织成员的遂利本性决定了政府交易行为的存在，政府部门交易的实质是同类公共事务管理权　和管理责任的跨部门转移。现行大部制改革尽管降低了部门交易的协调、信息和控制成本，但同时也引起了部门　内部管理成本的上涨，当大部门的规模扩张至边际交易费用与边际管理成本相等时，静态均衡就实现了。简单的　部门合并并非是治愈政府运转失调、效率低下的良方，只有明确交易主体的职责权限、减少交易频率和交易的不　确定性，才能从根本上降低政府交易费用，建立有效的政治市场。　关键词：交易费用；大部制；管理成本；制度创新　中图分类号：Ｄ６３　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—６２６Ｘ（２００９）０６－００７１－０６　大部制是指在政府部门的设置中，把那些职能　侧重于实证研究，对我国成都、湖北等地的大部制　相近、业务相似部门进行归并与整合，最大限度地　改革进行了具体分析，以期为我国大部制改革中面　避免机构重叠、职能交叉以及权限冲突，从而达到　临的实际问题提出解决方法。本文引入经济学中的　降低行政成本、提高行政效率所实施的一种组织形　交易费用理论对大部制改革这一行政问题进行研　式。随着新公共管理运动的推进，西方各国公共部　究，试图对政府部门交易产生的根源、大部制改革　门改革的重点已由裁减机构和设立单一职能的机　对降低政府交易费用的意义及可能引发的新问题　构逐渐转向压缩层级和整合部门。实行大部制，各　等进行全面的分析，进而提出相应的对策建议。　国对之亦赋予了不同的说法，英国称为合作政府　一一、种新的研究视角：交易费用理论　（Ｊｏｉｎｅｄ—Ｕｐ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ），澳大利亚、新西兰称命名　“交易费用”概念是由罗纳德・哈里・科斯（Ｒｏｎａｌｄ　为整体型政府（Ｗｈｏｌｅ—ｏｆ－Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ），美国冠以协　・Ｈ・Ｃｏａｓｅ）提出的。科斯在１９３７年发表的《企业的性　同政府（Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ），＿１　目前各主要　质》一文中，将“交易费用”的概念纳入到了传统的　发达国家的内阁机构设置一般在２０个以下。ｌ２］　新古典经济学框架中，对企业的存在、企业的规模　自中共十七大提出大部制改革构想之后，我国　及合同安排的变化等进行了阐释，这标志着“交易　大部制改革相继在中央和地方如火如荼的展开，国　费用”范畴的创立和“交易费用”理论的初步形成。　内有关大部制改革的学术研究成果也如雨后春笋　对于交易费用，目前尚无明确的定义，阿罗定义交　般涌现，归纳起来主要有三大类：一类侧重于大部　易费用为“经济系统运行所需的全部费用”，张五常　制改革的理论基础分析，以服务型政府理论、无缝　将其定义为“制度成本”，斯蒂格利茨将其定义为　隙政府理论和管理学理论为基础，为我国大部制改　“进行交易所增加的（购买价格之外的）成本，而这　革提供了理论依据；一类侧重于比较研究，对国外　些成本可以是货币、时间，也可以是某种不方便”。嘲　大部制改革的动因、过程、内容及经验等进行了深　科斯则认为交易费用是运用市场机制的费用，包括　入分析，为我国的改革提供了有益的借鉴；另一类　在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行　收稿日期：２００９－０９—３０　作者简介：吕丽娜（１９７５一），女，湖北宜都人，湖北经济学院讲师，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，主要从事行政　管理和公共经济管理研究。　田　２００９年１１月　湖北经济学院学报　第７卷第６期　谈判签约，以及监督合约执行的各种费用。　交易费　用理论作为新制度经济学的一个组成部分，不仅为　研究经济组织制度的功能及其选择提供了一种全　新的理论和方法，而且也为研究公共组织问题提供　了一个新的研究视角。本文将交易费用理论用于对　大部制改革的分析有以下两个前提：　一是政府部门的构成主体即组织成员符合“经　济人”的基本假设。从起源上看，政府是“人民为了　更好地保护自身的人身和财产安全，相互订立契　约，自愿放弃自己的权利”而形成，由此决定了政府　的主要目的是保护人们财产的安全，维护公众的利　益。然而，这一组织一经产生，便有了其相对独立的　组织利益、部门利益和个人利益，政府的组成人员　都是自身利益最大化的追逐者，他们都有自身的物　质利益和精神利益需求，具体表现为金钱、权力、声　誉等不同的形式。而这些利益需求并非总与社会公　众利益保持一致，当个人利益、部门利益与组织利　益和社会公众利益相冲突时，受理性经济人本性的　驱使，政府组织成员往往会选择个人利益、部门利　益，牺牲组织整体利益和公共利益，致使公共权力　成为组织成员谋求自身利益最大化的工具。如某些　政府部门运用行政权力对市场进行过度干预，形成　某种生产要素的人为供给弹性不足，从中获取“租　金”，导致部门利益的扩张与公共利益的缺失。　二是政府组成部门存在机会主义行为倾向。美　国著名新制度经济学家威廉姆森指出，机会主义是　指信息不完整或受到歪曲的透露，尤其是指旨在造　成信息方面的误导、歪曲、掩盖、搅乱或混淆的蓄意　行为，是各种形式的欺瞒倾向，简而言之就是“巧取　私利的行径”。嘲机会主义不仅存在于经济活动中，　也存在于政治领域中。政府各组织部门在政策与行　为上都会存在机会主义倾向，即获得尽可能多的权　力和资金，承担尽可能少的责任，从而实现自身收　益的最大化。　基于上述假设，在政治市场上的政府组成部门　与经济市场上的企业尽管在价值目标与运行机制　上存在着差别，但两类组织的核心要素组织成员逐　利的本性是一致的，其区别仅仅在于追逐个人利益　时所交易的对象、选择的方法及遵守的规则不同而　已。在经济市场上，“交易”是取得所有权的法律活　动，是依法转移法律上的控制，［６　只要有供给与需求　的存在，不违背市场规则及法律规范，买卖双方可　圄　以就任何产品进行以自愿为基础的交易。而在政治　市场上，政府各部门之间的“交易”则是为取得同类　公共事务的管理权和分割同类公共事务管理责任　的讨价还价活动。由于同级政府的各组成部门地位　平等，其交易活动是建立在平等自愿的基础上的，　然而其交易范围却受到了一定的限制。在现代法治　国家，各国一般都对政府组织的设立、职能、权责、　变更等做出了立法规定，政府各部门都受到了相关　法律制度的约束，不能任意的转移职责权限。只有　当某一类事务的管理权责涉及到几个部门，且权责　划分不明确时，相关部门才会有讨价还价的余地。　换言之，只要存在政府部门职能交叉、权责不清，某　一职权可以跨部门而被让渡时，交易就会发生，制　度规定越模糊，由此引发的交易活动就越多，交易　费用也就越高。并且，在行政领域中，由于人的有限　理性、外界环境的变幻莫测以及新的社会问题不断　涌现，对政府各部门的职权界定是不可能完全的，　总会留下一些“公共领域”，如果这个公共领域中仍　有价值，各部门就会根据自己的知识结构对公共领　域的租进行评估，如果对租的评价超过其追租的成　本，各部门就会努力去追租，在立法层次和职权行　使过程中展开激烈的竞争，在立法层次上，各部门　必然会进行游说、讨价还价，对立法者施加影响，使　其在下一轮的职权划分中作出于已有利的制度安　排；在职权行使过程中，各部门会利用法律约束的　漏洞及监督制度的不完善扩大自身的职权范围，直　到职权的配置达到均衡状态为止，而环境的发展变　化很快会将这一暂时的均衡打破，新一轮的职权竞　争又将开始，因此政府部门之间的交易费用是无法　彻底消除的。　二、大部制改革的积极作用：降低了政府部门　交易费用　尽管西方学者们基于不同的侧重点或范围对　交易成本给出了不同的定义，但从实质上进行归　纳，交易成本主要包括协调成本、信息成本和监控　成本三个基本要素，［７　３而政府各部门的交易成本也　无外乎这三个方面。从交易费用理论的视角来看，　现行大部制改革整合了政府职能，提高了办事效　率，是降低政府交易费用的积极响应。　整合政府职能，降低了协调成本。从经济学的　角度看，政府组织的职能化可以提高组织成员的专　业化水平，提高管理效率，带来规模经济。但随着政　吕丽娜：基于交易费用理论的大部制改革分析　府规模的扩大，当职能部门增加到一定程度后，职　能交叉、权责不清等矛盾就会凸显出来，容易形成　步调不一、政出多门和效率低下等问题，为了解决　这些问题，政府必须加大协调成本的投入。『８　通过大　部制改革，业务相似、职能相近的机构被整合为一　个大部门行使职权，由此解决了部门职能分工导致　的部门之间协调难的问题，把原来部门之间的关系　变为部门内部之间的关系，减少了议事协调机构，　避免部门之间由于长时间的讨论磋商和讨价还价　而产生的交易费用。　缩短信息沟通链，降低了信息成本。在科层制　的组织体系中，信息的传播主要是纵向的等级结构　方式，政府各部门之间缺乏制度化的横向沟通渠　道，要通过共同的上级或综合协调机构来实现信息　的交流，这种传递方式无疑延长了信息的传递链，　增加了信息的时间成本。不仅如此，由于管理职能　的需要，各个部门掌握的信息是不对称的，在信息　传递过程中一些部门出于“部门利益”的自我保护　需要，隐藏本应公开的信息，这无疑增加了交易过　程中各部门尤其是信息弱势一方的信息收寻和加　工整理成本。实施大部制改革之后，原来职能交叉　的部门现在都成为“内部人”，内部人基于共同的培　训和经验、重复的人际交往及严密的工作规范可以　方便的就有关复杂事务进行沟通，信息交换成本也　随之下降。　以权威替代交易，降低了控制成本。平等地位　的各政府部门就职能交叉领域问题进行讨价还价　的能力不相伯仲，达成协议所耗费的时间往往较　长，即使达成协议，行政协议在实施过程中由机会　主义动机引发的违约机率也较高，因为当前我国行　政协议机制存在严重的制度缺失及理论缺陷，其必　要条款、合法性问题、效力、违约责任及争端解决机　制等都缺少相关的法律规定，　这就大大降低了政　府部门的违约成本，增加了履行契约的控制成本。　实施大部门制之后，部门与部门之间由管理权的转　移而引起的买卖交易将被部门内部的限额交易和　管理交易所替代。呲处的限额交易，是指部门内部　决策者之间达成协议的谈判，决策者通过协商把部　门的利益和负担分派给各个机构和成员。由于决策　者们有着一致的部门利益，其达成协议的过程显然　要比有着不同部门利益的政府部门之间达成共识　更加容易。　三、大部制改革不容忽略的问题：内部管理成　本的上升　当前我国各地都在积极探索建立符合当地特　色的“大部门模式”，如重庆的大农业、天津的大水　务、上海的大交通、湖北的大文化等，以期通过职能　整合，实行统一管理，发挥出大部门的优势。然而，　值得注意的事，实施大部制改革之后，政府原有职　能部门之间的交易关系就被职能部门内的行政关　系所代替，外部问题被“内部化”了，即原有的部门　与部门之间的交易以及由此导致的交易费用被部　门内的管理费用（或称内部交易费用）所代替，必然　引发部门管理成本的上涨，具体表现为：　内部监控成本增加。大部门将会增加部门行政　首长的管理幅度，部门行政首长监督控制的对象增　多了，与此同时，在利益驱动下，政府权力部门化的　倾向会向更小的单元蔓延，出现权力司局化、处室　化，下属官员凭借自身的信息优势将于已不利的信　息实行封锁，使得部门首长对其下属各单位和人员　的监督控制难度加大。为了获取对下属官员进行正　确评价的真实信息，及时纠正执行中的偏差，确保　行政决策目标的实现，部门行政首长必将投入更多　的时间和精力。　内部协调成本上升。根据法国数学家格雷卡纳　斯提出的管理幅度与关系成指数函数关系的数学　公式，当部门内的司局或处室数按等差级数增加　时，关系数按几何级数增加，部门内的协调任务将　会十分繁重，如果各组成单位之间的权责关系没有　理顺，以往的部门矛盾就会演变为部门内部的司局　矛盾、处室矛盾，在这种情况下，承担协调任务的部　门领导和秘书机构将会疲于应付，为了减轻压力，　增加机构和人员无疑会成为较好的替代选择，这极　易引致机构的膨胀。　内部整合成本高。合并之前的各政府部门在以　往的行政实践中已经逐渐形成了各自特有的组织　文化和利益，成立大部门之后，并人大部门的人员　与原有部门成员之间必然会产生文化和利益上的　碰撞，由于组织文化的根深蒂固，大部门内成员之　间的文化融合和利益摩擦必将会是一个长期的过　程，在这一内部磨合过程中，一部分组织资源将被　耗费。　此外，政府部门的管理成本不仅表现为部门在　提供公共服务、生产公共产品的活动过程中所投入　困　２００９年１１月　湖北经济学院学报　第７卷第６期　的人力、物力和财力资源，也包括由此所引发的间　绩效评估手段的不断完善也为减少合约的监督执　行成本创造了条件；同时随着综合治理日渐成为行　政管理的一大趋势，政府部门间的交易规模不断扩　大，交易频率不断增加，由此带来了规模经济性，使　单位交易费用有下降的趋势。相反，部门内的管理　接性负担，即政府行为所引起的社会、经济以及生　态等方面的间接性成本。倘若新成立的大部门协　调、控制不力，无法形成较强的组织凝聚力，便不能　高效运转，社会公众不但无法从新成立的部门中获　得高效优质的公共服务，而且还必须为当前的改革　支付成本。　由此可见，在大部制改革的过程中，部门间交　费用却难以得到与交易费用同步的下降，因为一般　而言，部门规模越大，等级体系越复杂，委托代理链　越长，导致管理成本高。换言之，随部门规模的扩　易费用和内部的管理成本是此消彼涨的关系，当部　门规模扩大时，交易费用下降，但管理成本上升，政　府部门的设置并非越大越好。交易费用理论认为，　作为两种可以相互替代的资源配置手段，市场与企　业的选择依赖于市场定价的成本与企业内组织管　理成本间的均衡。科斯指出企业的存在是为了节约　市场交易费用，即用费用较低的企业内交易替代费　用较高的市场交易，而且企业的规模会扩张至企业　的内部管理组织成本与外部交易成本的均衡点。同　理，政府部门的设置也有边界，当新整合而成的部　门规模扩张达到某一边际点，即部门“内化”交易所　引起的管理费用等于其他部门组织这项交易的费　用时，静态均衡就实现了。　成　本　０　Ｓ　Ｓ　Ｓ　部门规模　图ｌ政府组织规模图　如图１所示，当管理成本曲线Ｍ和交易费用曲　线Ｔ相交于Ｅ点时，即决定了部门规模大小，与均　衡点Ｅ相对应的部门规模Ｓｏ即为最佳规模，此时政　府的总成本Ｗ最小，政府效率最佳；当交易费用Ｔ　随部门规模的扩大而下降的速度一定，而管理成本　却以更快的速度上升时，即Ｔ曲线不变，管理成本　曲线Ｍ变为Ｍ　，则最佳部门规模缩小至Ｓｔ；当管理　成本Ｍ随部门规模的扩大而上升的速度一定，交易　费用以更慢的速度下降时，即Ｍ曲线不变，交易费　用曲线由Ｔ变为Ｔ　，则最佳部门规模扩大至Ｓｚ。随　着信息技术的发展和交易谈判能力的不断增强，政　府部门间交易的效率将大为提高；法律制度及部门　圜　大，相对于交易费用下降的速度而言，管理成本以　更快的速度上升，这表明部门有着内在的缩小有效　规模的趋势。　由此可见，尽管大部门不失为整合政府职能、　提高政府效率的一剂良方，但其也并非药到病除，　如果只是简单的合并部门，成立大部门，当政府部　门的边界超出了均衡点，改革就达不到预期的效　果，甚至会回到“精简——膨胀——再精简——再　膨胀”怪圈中。这一点国外有过类似的教训，英国在　２Ｏ世纪６０～７Ｏ年代曾进行过大部制改革，当时的环　境部合并了许多部委，从而成为英国政府的一个超　级大部，然而实践的结果是，内部协调困难，运作效　率低下，最后被迫再次分开。口　因此，要从根本上医　治政府效率低下的顽疾、达到大部制改革的预期目　标，还应从构建降低政府部门内外部交易费用的制　度人手。　四、完善大部制的几点思考　政府向市场和社会分权，从根本上减少交易主　体的数目是大部制改革顺利实施的基本前提。政府　部门设置的依据是政府职能，由于受传统计划体制　的路径依赖，我国依然存在政企不分、政事不分、政　社不分等现象，导致了机构臃肿，即机构越多，交易　主体就越多，交易费用也就越高，如果政府职能转　变不到位，即使是将现有的职能部门加以整合，也　仅仅只能减少部委、厅局等外部交易主体的数量，　而部委、厅局内的司局、处室等内部交易主体的数　目会同时增加，政府的交易成本仍难得到有效的控　制。因此，必须科学合理地界定政府与市场、政府与　社会的边界，凡属于市场机制和市民社会能够解决　的领域，政府就不要介入；而凡属于市场和社会组　织不能解决或不能有效解决的公共事务，政府就必　须到位，将政府的职能真正定位为与社会主义市场　经济体制相符的宏观管理和公共服务上来，通过充　分发挥市场配置资源的基础性作用和积极培育社　吕丽娜：基于交易费用理论的大部制改革分析　会中介组织等措施节约政府交易成本。　科学界定政府各职能部门及内设机构的职责　权限，减少交易发生的频率是大部制改革顺利实施　的必要条件。交易的实质是在一定的秩序或集体行　动的规则中的所有权的转移，当前我国政府各部门　履行职责和任务的具体依据是部门职能配置、内设　机构和人员编制的规定或方案等规范性文件，部门　之间及部门内设机构之间转移管理权责的交易行　为的根源在于现有规范性文件对其职责权限的界　定模糊，从而为权责的转移提供了可能。因此要铲　除滋生政府交易的温床，就必须科学界定政府各职　能部门及内设机构的职责权限，避免职能交叉重　叠。在处理这一问题上，各级编制管理委员会办公　室要发挥其作用，在现行党和国家关于行政管理体　制和机构改革以及机构编制管理方针、政策和法规　的指引下，系统研究政府各部门之间的职权划分，　并对各部门内设机构的职权划分意见进行严格的　审核，理顺部门及部门内设机构之间的关系，最大　限度的避免职能交叉重叠或职能真空引发的交易　活动。　将“公平、公正、诚信、服务于民”等价值理念深　入政府组织成员的骨髓是降低大部门内外部交易　费用的重要保证。一致性或趋同的意识形态可以缩　减就价值与行为判断达成“一致同意”所耗费的时　间，简化人们的认知和选择过程，减少“搭便车”等　机会主义行为，形成较强的凝聚力，是节约交易费　用的一种有效工具。近年来，随着国家公务员制度　的实施，我国政府公务员的整体素质尽管有所提　高，但仍然参差不齐，“官本位”的意识较浓，缺少服　务观念，很容易将公共权力作为为自身和为部门谋　利的工具，引起交易费用的上涨。为此，一方面要进　一步加大对意识形态教育的投资，通过系统的宣传　教育使公务员树立统一的价值理念，将公共利益的　最大化作为自身行为的内在价值诉求；另一方面要　将上述价值理念贯穿到政府工作规程和政府绩效　评价中，以正式制度去约束组织成员的行为，使与　之不符的潜意识丧失显现的机会。　完善交易信息和交易约束制度，减少交易的不　确定性以解决大部制实行后仍然存在的协调问题。　与不断变化的社会环境和公共需求相比，制度规范　的更新总是显得相对滞后。因此，不管现有的法律　法规及规范性文件对政府职能部门的职责权限划　分有多清晰，仍然无法完全杜绝政府部门的交易行　为。对于此类的交易行为，则需要从减少交易的不　确定性人手：一是完善交易信息，大力推进政务公　开，建立统一的政务信息网，健全政府公告制度，提　高政府部门运作的透明度，各政府部门除了通过协　调机构、协调会议及政务信息网交换信息外，还要　密切与公众联系，拓宽自身的信息来源渠道，确保　所获取的信息的全面性和真实性；二是订立书面的　“交易合同”，对于需要协调管理的事务召开部门联　合会议，通过平等协商共同制定工作计划和行动方　案，并就各自的职责权限订立书面的行政协议；三是　加大对违约行为的惩治力度，对于综合治理中没有　认真履行职责的行政部门，各级政府应追究相关人　员的责任，并在年终考核时予以一票否决，以防止　其他部门加以效尤，减少行政部门的机会主义行为。　注　释：　①康芒斯曾将“交易”具体划分为买卖的交易、管理的交易、　限额的交易等三类，这些交易在职能上相互依存，共同构　成了整个社会组织。参见康芒斯．制度经济学［Ｍ］．北京：商　务印书馆，１９９７．７０—８６．　参考文献：　【１］臧雷振，郭唐心．新一轮地方政府机构改革的理论审视【Ｊ】．　福建行政学院学报，２００９，（２）：２６．　【２】杜治洲．大部制改革的理论基础、国际经验与推进策略　】．　现代管理科学，２００９，（３）：２９．　【３ｌＪＩ６】【１０］罗必良．新制度经济学［Ｍ】．太原：山西经济出版社，　２００５，３８８，３８６，５３１．　【４】黎民．公共管理学【Ｍ】．北京：高等教育出版社，２００３，４１．　［５¨美】奥利弗・Ｅ・威廉姆森，段毅才．资本主义经济制度［Ｍ】．　北京：商务印书馆，２００２，２７．　［７】【８】卓越．政府交易成本的类型及其成因分析［Ｊ］．中国行政　管理，２００８，（９）：３８，４０．　［９】何渊．地方政府间关系——被遗忘的国家结构形式维度　ＩＪＩ．宁波广播电视大学学报，２００６，（２）：９４．　【１１】施雪华，孙发锋．政府“大部制”面面观［Ｊ］．公共行政，　２００８，（６）：５０．　（责任编辑：卢君）　困　２００９年１１月　湖北经济学院学报　第７卷第６期　Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｎ　Ｇｉａｎｔ　Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　Ｒｅｆｏｒｍ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　Ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ　Ｃｏｓｔ　Ｔｈｅｏｒｙ　ＬＶ　Ｌｉ—ｎａｌ・　（１．Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｆｉｎａｎｃｅ　ａｎｄ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｈｕｂｅｉ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｗｕｈａｎ　Ｈｕｂｅｉ　４３０２０５，Ｃｈｉｎａ；　２．Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｗｕｈａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｗｕｈａｎ　Ｈｕｂｅｉ　４３００７２，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｐｒｏｆｉｔ—ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ｎａｔｕｒｅ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｍｅｍｂｅｒｓ　ｄｅｔｅｒｍｉｎｅｓ　ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｅｎｃｅ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎｓ，ｔｈｅ　ｓｕｂ－　ｓｔａｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ　ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ　ｗａｓ　ｔｈｅ　ｉｎｔｅｒ－ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔａｌ　ｔｒａｎｓｆｅｒ　ｏｆ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ａｕｔｈｏｒｉｔｙ　ａｎｄ　ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉ・　ｔｙ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｓｉｍｉｌａｒ　ｐｕｂｌｉｃ　ａｆｆａｉｓｒ．Ａｌｔｈｏｕｇｈ　ｔｈｅ　ｇｉａｎｔ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｒｅｆｏｒｍ　ｓａｖｅｓ　ｔｈｅ　ｃｏｓｔｓ　ｏｆ　ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ，ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｃｏｎｔｒｏｌ，　ｉｔ　ａｌｓｏ　ｉｎｃｒｅａｓｅｓ　ｔｈｅ　ｉｎｔｅｒｎａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ－ｃｏｓｔｓ．Ｔｈｅ　ｓｉｚｅ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ　ｗｉｌｌ　ｅｘｐａｎｄ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｅｑｕｉｌｉｂｒｉｕｍ　ｗｈｅｒｅ　ｔｈｅ　ｍａｒｇｉｎａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ—ｃｏｓｔｓ　ｅｑｕａｌ　ｔｈｅ　ｍａｒｇｉｎａｌ　ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ—ｃｏｓｔｓ．Ｓｉｍｐｌｅ　ｍｅｒｇｉｎｇ　ｉｓ　ｎｏｔ　ａ　ｇｏｏｄ　ｐｒｅｓｃｒｉｐｔｉｏｎ　ｔｏ　ｃｕｒｅ　ｔｈｅ　ｉｍｂａｌ－　ａｉｌｃｅ　ａｎｄ　ｉｎｅｆｆｉｃｉｅｎｔ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｏｎｌｙ　ｗｉｔｈ　ｃｌｅａｒ　ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｐｏｗｅｒｓ　ａｎｄ　ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ　ｂｏｄｉｅｓ，ａｎｄ　ｒｅｄｕｃｉｎｇ　ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ　ｆｒｅｑｕｅｎｃｙ　ａｎｄ　ｕｎｃｅｒｔａｉｎｔｙ，ｔｈｅ　ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ　ｃｏｓｔｓ　ｗｉｌｌ　ｂｅ　ｃｏｎｔｒｏＨｅｄ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ，ａｎｄ　ｔｈｅ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　ｍａｒｋｅｔ　ｗ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