从法与秩序的角度看我国食品安全问题

第１０卷第３期　Ｖｏ１．１０　Ｎｏ．３　无锡职业技术学院学报　Ｊ０ＵＲＮＡＬ　０Ｆ　ＷＵＸＩ　ＩＮＳＴＩＴＵＴＥ　ＯＦ　ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ　２０１１年６月　Ｊｕｎ．２０１１　从法与秩序的角度看我国食品安全问题　王雁凌　（江苏城市职业学院常州学院，江苏常州　２１３００１）　摘　要：随着法律体系的日益完善，人们对法律价值的理解更为透彻。对秩序与法的关系也有了　更深入的研究。从法与秩序的角度看我国的食品安全问题不难发现，食品安全已经成为影响社会　稳定与和谐、经济发展与我国对外贸易的关键因素。亟须总结历次食品安全事故的经验教训，制定　与《食品安全法》配套的实施细则，建立政府监管与消费者监督相配合的有效监督模式，对严重危害　食品安全的行为提高罚金刑的幅度，才能从根本上遏制食品安全所存在的隐患。　关键词：秩序；食品安全；监管模式；刑罚处罚　中图分类号：ＴＳ　２０７　文献标志码：Ａ　文章编号：１６７１—７８８０（２０１１）０３—００７９—０４　ＦｒＯｍ　ｔｈｅ　Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　Ｌａｗ　ａｎｄ　０ｒｄｅｒ　ｉｎ　Ｆｏｏｄ　Ｓａｆｅｔｙ　Ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ＷＡＮＧ　Ｙａｎｌｉｎｇ　（Ｃｈａｎｇｚｈｏｕ　Ｂｒａｎｃｈ，Ｔｈｅ　Ｃｉｔｙ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆ　Ｊｉａｎｇｓｕ，Ｃｈａｎｇｚｈｏｕ　２１３００１，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｌｏｎｇ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｐｒｏｇｒｅｓｓ　ｏｆ　ｈｕｍａｎ　ｓｏｃｉｅｔｙ，ｌａｗ　ａｌｓｏ　ｓｕｂｓｅｑｕｅｎｔｌｙ　ｃｅａｓｅｌｅｓｓ　ａｎｄ　ｐｅｒｆｅｃｔ，ｐｅｏｐｌｅ　ｏｆ　ｌｅｇａｌ　ｒｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｖａｌｕｅ　ｏｆ　ｄｅｅｐｅｒ．Ｏｒｄｅｒ　ａｓ　ｐａｒｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｌｅｇａｌ　ｖａｌｕｅ　ｓｕｂｓｙｓｔｅｍ，ｍｏｒｅ　ａｎｄ　ｍｏｒｅ　ｇｅｔ　ｌｅ—　ｇａｌ　ａｃａｄｅｍｅ　ａｔｔｅｎｔｉｏｎ，ｔｏ　ｏｒｄｅｒ　ａｎｄ　ｌａｗ　ａｌｓｏ　ｈａｄ　ｍｏｒｅ　ｅｘｔｅｎｓｉｖｅ　ｓｔｕｄｉｅｓ．Ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　ｌａｗ　ａｎｄ　ｏｒｄｅｒ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ’ｓ　ｆｏｏｄ　ｓａｆｅｔｙ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｉｓ　ｎｏｔ　ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ　ｔｏ　ｓｅｅ　ｔｈａｔ　ｆｏｏｄ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ　ｈａｓ　ａｎ　ｉｍｐａｃｔ　ｏｎ　ｓｏｃｉａ１　ｓｔａ—　ｂｉｌｉｔｙ　ａｎｄ　ｈａｒｍｏｎｙ，ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ａｎｄ　ａ　ｋｅｙ　ｆａｃｔｏｒ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ’ｓ　ｆｏｒｅｉｇｎ　ｔｒａｄｅ．Ｕｒｇｅｎｔ　ｎｅｅｄ　ｔｏ　ｓｕｍ　ｕｐ　ｔｈｅ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　ｏｆ　ｐｒｅｖｉｏｕｓ　ｉｎｃｉｄｅｎｔｓ　ｏｆ　ｆｏｏｄ　ｓａｆｅｔｙ　ｌｅｓｓｏｎｓ，ｓｅｔｔｉｎｇ　ａｎｄ“Ｆｏｏｄ　Ｓａｆｅｔｙ　Ｌａｗ’’ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｄｅｔａｉｌｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｏｆ　ｃｏｎ—　ｓｕｍｅｒ　ｗａｔｃｈｄｏｇ　ｍａｔｃｈｉｎｇ　ｍｏｄｅｌ，ｔｈｅ　ｂｅｈａｖｉｏｒ　ｏｆ　ａ　ｓｅｒｉｏｕｓ　ｈａｚａｒｄ　ｔｏ　ｆｏｏｄ　ｓａｆｅｔｙ　ｅｆｆｏｒｔｓ　ｔｏ　ｉｎｃｒｅａｓｅ　ｔｈｅ　ｃｒｉｍｉｎａｌ　ｐｕｎｉｓｈｍｅｎｔ，Ｃａｎ　ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｌｙ　ｃｕｒｂ　ｆｏｏｄ　ｓａｆｅｔｙ　ｈａｚａｒｄｓ　ｔｈａｔ　ｅｘｉｓｔ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｏｒｄｅｒ；ｆｏｏｄ　ｓａｆｅｔｙ；ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ａｐｐｒｏａｃｈ；ｐｕｎｉｓｈｅｄ　随着我国市场经济的迅猛发展，人们生活水平　毒有害食品”，加上《食品安全法》刚出台不久，相关　的不断提高，广大消费者对与生命健康息息相关的　食品问题越来越关心，越来越重视，食品安全问题　在两会期间已经成为人大代表热议的十大问题之　首。与此同时，受假冒伪劣、制假、售假所带来的巨　的配套措施不够完善、各部门执法的力度不够、监　管调控不力、地方保护主义干预、个别执法部门重　视程度不足以及消费者自身法律意识不强，缺乏自　我保护意识等原因，给不法分子有机可乘，使广大　额利润的驱动，越来越多的不法分子不惜铤而走　险，丧失基本职业道德、制假、售假，在食品原料中　添加国家明令禁止的非食品添加剂，生产大量“有　消费者的健康受到威胁，严重扰乱了社会主义市场　经济的秩序，不利于社会的稳定和发展。到底何为　秩序，社会需要怎样的秩序？而法对秩序又有何种　收稿日期：２０１１－０３—２０　作者简介：王雁凌（１９７７一），女，江苏常州人，法学硕士，讲师，主要研究方向为刑法学，法理学。　８０　无锡职业技术学院学报　第１Ｏ卷　作用和价值？结合法与秩序的关系与作用，深入思　考如何采取更加有效的措施保护广大消费者的利　益，打击制假、贩假、售假，是我们必须严肃对待的　问题。　１法律与秩序的关系　任何法律从秩序层面上讲都要保持并追求一　定的社会有序状态，法律一定是为维护某种秩序而　存在的。秩序是人类生存与发展的基本需求。既　然社会离不开稳定的秩序，那么，秩序就成为法律　最基本的价值，也成为人们防止混乱无序的主要手　段，法律本身就是一种秩序，无序即无法。为了维　护正常的社会秩序，人类必须采取有效的措施消除　混乱状态或预防其发生。因此，在文明社会中，法　律是消除混乱状态或预防无序状态的首要性、有效　性手段。　当前，在商品经济条件下，各类经济主体被赋　予很大的自由空间，但这种自由绝不能危及秩序的　存在，法律通过调控经济活动来维护秩序，以强行　法禁止经济活动中的偏离正常秩序的行为，并且依　法取缔各种不正当竞争的行为。从维护社会基本　秩序，保护消费者基本权益的目的出发，国家必须　通过立法对于产品质量、食品安全规定具体的监控　措施。如果没有一个安全的环境能让人们安心地　享有其合法利益的话，那么人类的一切活动都缺乏　了最基本的保障。而产品质量低下、假货泛滥、食　品安全缺失的市场经济是不健康和无前途的，企业　在这样的大环境中难以得到更大的发展。目前随　着市场经济的纵深发展，国内经济已与世界经济相　接轨，过硬的质量、安全的保障、诚信的商誉是影响　发展的关键因素。“发展市场经济，道德是基础，法　律是保障！”此言不虚！市场经济秩序混乱已成为　当前社会经济生活中的突出问题。其中最为严重　和猖獗的当属我国的食品安全问题。从揭露出来　的“洗虾粉”“孔雀绿”“三聚氰胺”到近期添加了瘦　肉精的双汇来看，食品安全问题之严重、性质之恶　劣，触目惊心。如果任由这些问题继续和蔓延，不　仅严重影响人们的生命健康、国家的秩序问题、经　济发展，更严重的是导致投资环境恶化，政府公信　力的下降和国家信誉的败坏。大力整顿和规范我　国的食品行业，稳定食品市场经济秩序，已经成为　一项重大而紧迫的任务。　２　食品安全严重妨害了社会秩序　２．１食品安全问题严重威胁生命健康　伴随着科技手段在食品行业的应用与发展，一　些不法之徒在食品生产加工的过程中，滥用非食品　原料、食品添加剂甚至工业原料生产加工食品的犯　罪行为猖獗，使得我国食品安全情势异常严峻。根　据统计，２０１０年卫生部通过突发公共卫生事件网　络直报系统共收到全国食物中毒类突发公共卫生　事件报告２２０起，中毒７３８３人，死亡１８４人，涉及　１００人以上的食物中毒事件７起口］。而实际上，我　国每年因为食品而中毒的人数在２０万和４Ｏ万之　间，关于食品质量的投诉每年在１ｏ万件以上　］。　２００８年“三鹿奶粉”暴出问题后，２００９年“三聚氰　胺”又在青海、甘肃等地重出江湖，而今年３月，央　视报道双汇集团的瘦肉精事件更是震惊了广大民　众，足以暴露出我国食品安全监管体系存在的诸多　“黑洞”。食品安全关系着人民群众的健康和生命　安全，关系经济发展和社会和谐，亟待完善有关法　律法规和标准，从根本机制上解决影响食品安全的　深层次问题。　２．２食品安全问题严重阻碍经济发展　食品安全不仅关乎人们的切身利益，更会影响　到经济的发展和社会的和谐。归根结底，食品安全　问题就是在巨大的利益的驱动下，食品行业从业人　员缺乏自律，食品监督体系不完善，而导致食品安　全无保障。而食品安全波及民众，关系国计民生。　根据经济学原理，生产对消费、交换、分配起主导和　决定作用，同样这些因素也反作用于生产，对生产　起到一定的推动作用。一旦生产和消费两个重要　环节出现断层，必然影响社会生产的有序运行，成　为社会不稳定因素。据报道，在“三鹿奶粉”事件后　的２００９年，我国乳制品进口由１２．０６万吨猛增到　５９．７万吨；高端婴幼儿进口乳制品所占份额接近　９０　。相反，国产品牌婴幼儿奶粉大幅滞销，国产　奶粉行业遭受重大打击。不难看出，消费者宁可高　价选择进口奶粉的原因主要是对国产奶粉安全问　题的担忧。当前我国的经济增长方式主要以粗放　型为主，这种模式的典型特征，就是对质量要求较　低、品质不高、能源耗费严重、资源挥霍严重，体现　在食品生产加工行业就是食品的品质无法满足人　们的要求。而国家刺激经济增长的途径之一就是　依赖消费，需求是消费者能够购买而且愿意购买的　商品和服务数量，如果食品安全问题无法得到根本　的改善，消费者无法建立起对国产品牌的信心，国　外品牌继续蚕食市场份额，最终民族品牌将一蹶不　振，彻底丧失消费群体，失去行业发展主动权，同时　也会导致人们对法律和国家公权力产生信任危机，　第３期　王雁凌：从法与秩序的角度看我国食品安全问题　进而阻碍经济社会的发展。　２．３食品安全问题严重制约我国对外贸易　随着国际贸易的发展，食品贸易的竞争日趋激　烈，国际市场对食品安全的要求也越来越高。各国　政府为了本国的经济利益和消费者的生命健康，不　断加大对进出口食品的监管力度。而近几年我国　被曝出的食品安全事故使得中国对外贸易受到了　严重的困扰，尤其是农产品与食品的出口。我国食　品被大量的拒绝、扣留、退货甚至索赔不仅造成了　巨大的经济损失，而且还破坏了我国在国际市场上　的形象，丧失了良好的质量信誉，损失惨重。另外，　国外消费者对中国出口食品安全缺乏信心还有一　个重要原因来自于是我国食品生产企业自身，缺乏　国际竞争力，品牌知名度较低，无法与国外其他知　名品牌相抗衡。例如我国稻谷加工企业生产能力　能达到４００吨／日及以上规模的不足１　９，６；蔗糖的平　均日生产量仅为２５００吨；罐头加工企业的平均规　模仅为１０００吨左右。企业规模小，严峻制约了食　操行业生产集中度的提高［３］。　３《食品安全法》运行中存在的缺陷　《中华人民共和国食品安全法》已于２００９年６　月１日起正式实施。与原《食品卫生法》相比，虽然　有许多制度方面的创新，但在实践中还存在着一些　缺陷，某些条款的可操作性不强，亟须整改或者出　台相关的补充规定。　３．１监管职责混乱　食品监管涉及生产源头、加工、屠宰、运输、流　通、餐饮等各个环节，按照初级农产品、散装食品、　预包装食品、现场加工制作的食品等不同类别分别　由农业、卫生、质监、食品药品管理、工商等五个部　门进行监管。按照《食品安全法》设计的监管理念，　应当是职能部门按照职责分段监管，各环节实现无　缝连接，从田头到餐桌，每个地方都有人管，每个环　节都有人负责。同时将以前从事食品经营需要统　一办理的卫生许可证一分为三，变成食品生产许可　证、食品流通许可证、食品经营许可证，由相关职能　部门负责发放。具体来说，跟工商部门工作联系最　密切的分工内容，是质监机构负责生产环节即生产　厂家的质量监督，同时发放食品生产许可证；卫生　部门负责餐饮环节主要是酒店饭店，发放食品经营　许可证；工商部门负责流通环节，例如商场、超市、　食杂店和集贸市场，是监管范围最大、监管主体最　多、监管任务最重的环节，发放食品流通许可证。　但在实践中，由于商场超市本身是流通环节，要向　工商部门领取食品流通许可证，但超市内的现场食　品加工加工属于生产环节，按食品安全法规定还要　办理食品生产许可证。同属一个单位却要办理两　个与食品经营相关的证件未免有些不合理。　另外，按照《食品安全法》第二十九条的规定　“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经　营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、　条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食　品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管　理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大　会常务委员会依照本法制定”。无论在中国还是外　国，食品生产加工小作坊和食品摊贩是食品生产体　系中不可缺少的组成部分，由于人员分布和饮食习　惯的差异性以及消费者的个性化需求导致部分产　品的需求量很小且分布不均匀，难以形成生产规　模，部分产品的形态不宜达到远距离运输的包装，　部分产品的特性只适合加工后即时消费等。但是　这类食品生产加工小作坊和食品摊贩却给食品的　监管工作带来了很大的难度。《食品安全法》并未　明确界定关于食品生产加工小作坊和食品摊贩的　明确标准，在实践中容易导致操作难，标准不一的　现象。同时，就目前而言，各地人大常委会就“具体　管理办法”的制定也还是空白。　３．２缺乏可操作性指标　《食品安全法》第六十条规定“县级以上质量监　督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对　食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样　检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他　任何费用。县级以上质量监督、工商行政管理、食　品药品监督管理部门在执法工作中需要对食品进　行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构　进行，并支付相关费用。对检验结论有异议的，可　以依法进行复检。”也就是说监管部门的抽检是不　能向企业收取检验费的，还必须采取“购买”的方式　获得抽取的样品，但是对于监管部门自己却要支付　相应的费用给食品检验机构。食品抽样检测费用　是比较昂贵的，每个样品都有不同的检测项目，每　个项目都有收费标准，而各级财政部门给各个行政　机关划拨的经费都是相对有限的，在实践中，这样　的抽样检验会因为某些利益方面的冲突而受到很　大的影响。　同样，《食品安全法》第三十九条规定“食品经　营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合　格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货　查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、　８２　无锡职业技术学院学报　第１Ｏ卷　生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日　期等内容。食品进货查验记录应当真实，保存期限　不得少于二年。”这种食品经营者的进货检验制度　和索证索票全称是“食品经营者进货查验索证索票　制度”，要求各级食品经营者进货时，一要索取发票　或进货票据、上级供货商的营业执照和该批次食品　的检验报告，二要记录进货台账，记清楚品名、规　格、数量、保质期、供货方名称和联系方式等内容，　这些资料要存放两年。这种制度的理论设想是建　立一种商品来源追溯制度，如果某种商品出现问　题，通过查询经营者的记录，就能清楚得知进货的　渠道并最终找到相应的生产厂家。但是在实践中，　这种进货查验和索证索票制度只适合在一些经济　比较发达，经营者有适当规模的地区进行。众所周　知，进入流通环节的食品种类五花八门，品种成千　上万，如果每一品种的食品都需要保存营业执照、　进货单据、检验报告，并且按要求，更换不同批次食　品的检验报告，再将这些单据保留两年以上备查，　这对于食品经营者而言，意味着要支出巨大的管理　成本，人力物力和财力。而同时，基层监管力量的　不足也决定了不可能长期采取“人海战术”来监管　制度的实施和落实，监管死角不可避免。因而台账　制度很多都流于形式，无法真正达到追溯的目的。　３．３食品流通许可证发放标准不明确　与《食品安全法》相配套的《食品流通许可证管　理办法》的第九条是对于食品流通许可证发放的相　关标准的规定，要求具有与经营的食品品种、数量　“相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等　场所”、“相适应的设备或者设施”、“有相应的消毒、　更衣……设备或者设施”、“与有毒、有害场所以及　其他污染源保持规定的距离”、“具有合理的设备布　局和工艺流程”，但在实践中，“相适应”到底应当如　何把握，什么是相适应的场所、哪些是相适应的设　施、规定的距离是多少、什么布局和工艺流程算合　理，这些内容均无细化的标准。目前需要申请食品　流通许可证的经营者种类繁多，而对于合理的设备　布局、工艺流程等要求未免过高。　４解决问题的对策　４．１尽快制定与《食品安全法》配套的实施细则，　细化其中的部分条款　《食品安全法》已经颁布近两年，在这两年的实　践中，由于标准不确定，已经造成了相关部门的执　法难、标准不统一的问题。例如对于《食品安全法》　中所涉及的进出口食品检验的依据标准种类缺失、　企业无相应的标准可以依据；前文所提及的“相适　应”应当如何界定；《食品安全法》当中消费者可以　获得“退一赔十”中对于经营者“销售明知是不符合　食品安全标准的食品”中“明知”应当如何界定等。　亟须尽快出台相关配套的实施细则和尽快完善配　套的规章规范卫生部门应抓紧制定与《食品安全　法》配套的统一标准、实施细则和各部门规章，增强　可执行性，切实起到增强食品安全监管的作用。　４．２充分发挥消费者的积极作用，多层次多方面　展开监督　当前，中国的食品生产加工企业近４５万，如果　监管工作仅依靠有限的职能部门，难度很大。在理　顺了食品安全政府监管体制之后，可以适当采取以　职能部门监管为主，以消费者监督为辅的监管模　式。从我国目前的实际情况来看，移植发达国家成　熟的食品监管体系，采取食品安全预警、食品召回　或者政府提供食品安全信息等手段达到防治食品　安全问题是不现实的。中国的消费者群体正在日　益走向成熟，可以依靠消费者在食品安全方面自我　保护的内在动力，充分发挥消费者的制约作用，让　消费者变被动为主动，这样既能节约国家对于食品　安全的监管成本，又能培养消费者的维权意识，为　食品安全构筑严密的防线。　４．３提高食品安全犯罪的罚金　《刑法修正案（八）》草案中对食品安全的修改，　体现为两点，一是特别单列“食品安全监管渎职　罪”，明确了食品安全监管部门渎职的刑事责任，　强调了职能部门对食品安全问题的职责。二是将　食品安全犯罪的处刑底线提高为有期徒刑，对于罚　金，并无明确的规定，只是提出“并处罚金”。刑法　作为防治食品安全犯罪的最后一道防线，应当体现　出一定的惩罚性，这类犯罪行为大都以获得巨额利　润的主要目的，从犯罪预防的角度出发，应当大幅　提高对食品安全犯罪行为的罚金刑，以犯罪分子为　此付出巨大经济代价的同时也让其再无犯罪的经　济能力，这同样也是发达国家惩治此类犯罪的有效　手段。　参考文献：　［１］　中华人民共和国卫生部．办公厅关于２０１０年全国食　物中毒事件情况的通报［Ｒ］．北京：２０１１－０３—０２．　［２］　中国食品安全战略研究课题组．中国食品安全战略研　究［Ｍ］．北京：化学工业出版社，２００４：１４５．　［３］　李长安．食品安全问题事关经济发展大局［Ｎ］．北京：　中国食品质最报，２００７—０９—１１（５）