试论党政领导干部兼任社会团体职务

…一一…一…一一一一　试论党政领导干部兼任社会团体职务　陈布安　（厦门市出入境检验检疫协会，福建厦门３６１０００）　党政领导干部兼任社会团体职务在民间组织　任一个社会团体的领导职务。兼任社会团体领导职　初级发展阶段有其客观性和历史必然性。我们不能　务的人员，不得领取社会团体的任何报酬。三、中央　否认党政领导干部对行政管理方面出现的职能转　管理的干部兼任社会团体的领导职务，应由社会团　变以推动政府高效服务有很深的认识，对政策熟　体的业务主管单位事先征求干部所在单位党组（党　悉，行政管理经验丰富，是难得的人才资源。我国社　委）的意见，经干部所在单位干部（人事）部门审核，　会团体发展历史短、经验不足、能力建设比较弱，自　党委（党组）研究同意后，由干部所在单位党委（党　律机制、公信力有待进一步加强，因此离开政府的　组）的名义报中央组织部审批。　支持，许多社会团体难有所作为，一些社会团体希　虽然有了上述文件规定，但由于有“因特殊情　望得到政府的大力支持乃至主导，一些社会团体希　况确需兼任”的口子，经具有审批权限的干部管理　望政府官员或者由有政府背景的人担任负责人。但　部门批准，因此仍有不少现职党政领导干部按照所　是党政领导干部的特殊身份决定了其兼任社会团　在社团的章程履行规定程序后，兼任社团领导职　体领导职务的复杂性，弊端在于不利于贯彻政社分　务，特别是在行业协会中。根据２００４年上海的调　开的原则，不利于加快政府职能的转变，不利于社　查，５８．９６％的协会负责人由业务主管单位委托或兼　会团体充分体现其民间性的特点，更好地发挥社会　职；２００５年浙江省由政府官员兼任行业协会会长、　团体作为法人的独立作用，同时也不利于党政领导　秘书长的比例下降到２４．４％，对全省２５３６家协会　干部集中精力做好所担负的领导丁作。　调查显示，与政府机关合署办公的协会共计１２２８　１９９４年，国务院办公厅发出《关于部门领导同　家，占被调查总数的４８．４％；有２９９家协会未独立　志不兼任社会团体领导职务的通知》。１９９８年，中　建帐，占ｌ１．８％；国家机关工作人员兼任会长的协　共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于党政机关　会共计８９４家，占被调查总数的３５．３％，３２５６名国　领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》。为从　家机关工作人员在协会兼职。　严审批党政领导干部在社团中兼职，中组部于　１９９９年发出《关于审批中央管理的干部兼任社会　一、形成党政机关领导干部兼职化的　团体领导职务的有关问题的通知》明确：一、领导干　部兼任社会团体领导职务，要严格按照中办发１７　特定历史原因　号文件等有关政策规定执行。……二、中央管理的　（一）体制改革因素影响　干部兼任社会团体领导职务，要从严掌握。确需由　中央管理的干部兼职的社会团体，必须在国家、地　我国经济和政治体制改革的进程决定了民间　区、行业和经济、政治、社会生活中起重要作用，在　组织发展的进程。大体上民间组织发展经历三个阶　国内外有一定影响，并经民政部门正式批准的组　段：１９８２年试点至１９９２年确立市场经济体制前，　织。确因工作需要，领导干部本人又无其他兼职，且　为官办阶段，民间组织发展缓慢，一般有事业编制　所兼任的领导职务与本职业务相关，经批准可以兼　和财政拨款；１９９３年至２００１年全国政府机构与职　能改革结束，为官办、民办并存阶段，民间组织发展　２００８年第８期（总第２３７期）２７　维普资讯 http://www.cqvip.com

布安；试论党政领导干部兼任社会团体职务　迅速，且随着私营经济的壮大，民办社团组织开始　出现并逐　增多；￣２ｏｏ２年至今，随着全国官办社团　团组织当作附属机构，给人以“政”“会”不分的感　觉。有的社团组织甚至成为“小金库”、“干休所’　。使　得社团组织距离“自愿入会、自选领导、自聘人员　、　自筹经费、自理会务”的建设原则相差很远。　（二）自身定位因素影响　组织改革　兴起，以及民办社团组织的快速发展，　民间组织呈现全面快速发展的阶段。十四届五中全　会提出把不应由政府行使的职能逐步转交给企业、　市场和中介组织。从此我国的社会组织、民间社团　组织开始了大的发展。历史的烙印留给社会组织如　下特征：　社团与政府关系的定位问题，若社团充当政府　监管行业代理人的角色，则必然要求社团隶属于政　府；而若社团仅行使维护行业利益的职能，则必然　１、行政化、机关化　要求社团独立于政府。但在任何国家，政府决不会　计划经济体制下，一些解放前成立的社会组　放任某个行业自由发展而置若罔闻，要么设立某个　织、民间社团等逐渐消失，只剩下一些由中国共产　机构直接监管，要么通过健全的法律间接管理。在　党自己创办的群众组织，以及友好民主党派组织，　社团与政府的定位上，政府的态度将更多表现出中　如工会、共青团、妇联、工商联和“民主同盟”、“九三　性特征，而没有某种倾向的强烈偏好。也许正因为　学社”等组织。在党的领导下，这些群众组织和社会　如此，现实中的社团一直徘徊在一半是政府、一半　团体得到一定的发展，同时也逐步被纳入国家机关　是民间组织的混合状态之中，或者说是“准政府”的　行政管理体系，一些群众团体如工会、共青团、妇联　定位中。而且由于对现存管理模式的“路径依赖”，　等受同级党委领导，其工作人员实际上相当于国家　政府在没有足够大外力的推动下，将维持现状。同　干部，政治经济上享有同级国家机关干部的地位和　时，另一种实际存在的因素不但不会主动将社团组　待遇。行政化和机关化成为这一阶段社会团体的主　织“改制”为纯民间组织，反而有进一步强化行政管　要特征。　理的倾向：即政府（实质上是有关部门）让社团“自　２、官气浓重　治”，必然会造成自己控制权、人事权、甚或寻租权　社团组织诞生时就带着浓重的行政“胎记”。大　的丧失，而社团当然不会甘心“淡出”。由此可以预　体上有两种情形：一种是按照上级政府系统要求，　见，未来社团职能的定位将主要取决于“基层”的要　或是主动机械模仿上级做法，体制上下对口，或是　求和推动。　出于地方利益的考虑，由政府部门直接或间接组建　（三）外界因素影响　而来；另一种是由政府专业经济部门在机构改革中　１、政府职能转变不够，行业管理职能转变不到　转变而来。国家当时对这些组织给编制、定级别、拨　位，影响社团职能的确定，致使社团发展方向不明，　经费，这种制度使其成为名副其实的“二政府”。官　难以发挥应有的作用。　办色彩浓厚也成了当前社团组织最大的弊端。虽然　２、政府重视不够、支持不力，政府领导对社团　这种现象有所改观，但力度不够大，由于这类组织　发展的必要性认识不足，导致其对社团重视不够、　数量不少，致使这个问题至今未得到很好解决。　支持力度不大。“不放心”或“不习惯”通过社团开展　３、“政”“会”不分　有关工作，这就阻碍了社团的正常、健康发展。　“政”“会“不分目前主要体现在国家工作人员　３、政策法规不健全，社团组织社会地位不稳　在社团组织兼职上。尤其是领导干部在社团组织兼　固。社团在市场经济中的地位和作用尚未用法律的　职，虽然在短时期内会给社团组织带来一定好处，　形式予以明确，导致社团组织的社会地位不稳固，　但长远来看，会留下后遗症——行政依附性强、惰　职能发挥不全面，影响了社团工作开展的持续性和　性强，不利于社团组织自身独立发展，也不利于社　稳定性。　团组织职能的发挥，更不利于社团组织的管理。领　４、政府职能部门对经济类行业发展规划不够，　导干部在社团组织兼任领导职务，直接后果是把社　社团（行业协会）布局不够合理。由于地区经济和行　２８　ＮＯ．　８绷（ｓｕｍ　Ｎｏ．２３７）　维普资讯 http://www.cqvip.com ～…——～——　革与发展　业发展水平不均衡，影响了社团组织的发展，在这　种情况下，如果政府职能部门不能很好地制定社团　组织发展规划，势必造成社团组织布局不合理，结　构也不能优化，相对差些的地区和行业的社团组织　发展质量就要打折扣。　２、社团组织岗位职责对兼职领导缺乏实际意　义。由于兼职领导没有合理科学的兼职岗位标准要　求以及相应的激励机制，量化考核的具体内容及考　核机构也不确定，丁作好坏缺乏约束力。　３、与社团组织内部工作联系协调困难。兼职领　５、配套的优惠政策不具备，社团团体发展吃　力。对于能够促进社团发展的相应配套优惠政策，　如财务制度、票据管理、会费收取、税收减免、社会　导一般都是决策层成员，除了兼职外还分管别的工　作，精力有限，在社团组织工作上的时间难以保证，　了解情况不够深人，指导社团组织工作难免存在很　大的主观随意性，身为社团组织领导由于不能坚持　社团组织的正常工作，会阶段性地影响社团组织＿－【　作。　４、不利于市场主体的公平竞争，不利于还原社　团组织“非政府、非营利”的特征，不利于政社分开　原则的贯彻和独立法人治理结构的建立。　５、社团自主性不高。一些社团与政府部门是　“一二　■　保险等相关政策未能及时出台，使社团发展吃力，　尤其在成立初期，给Ｔ作开展造成很大难度。　二、领导干部兼职化的利弊分析　含利弊两个方面，我们既要认识它的不足，也要注　意它的积极面，尤其当前社团的社会基础还不够牢　固，影响还较小，依托自身权利影响力很难开拓新　局面的客观条件下，社团领导的兼职化具有积极的　现实效应。忽略了这一点则是策略上的失误，也难　以实现社团组织开拓进取的创新思路。　一　领导干部兼职化作为特定时期的现象表现包　套班子，两块牌子”。这“一套人马”既是政府部　门成员，又是非政府组织成员，自相矛盾，而“两块　牌子”挂在一个办公楼上，合署办公，造成行政依附　性大、惰性强，不利于社团组织自身独立发展，不利　于社团组织职能的发挥，更不利于社团组织的管　婵。　（一）领导兼职化的优势　１、凭兼职者的地位和权力的制约力以及身份　的影响优势，可以提升社团组织的地位，使社团组　织直接借助并依靠党政及法律监督、民主政治组织　三、结论及对策　通过以上分析，我们可以认定领导干部兼职只　是民间组织历史发展转变的短期过程。笔者建议从　以下几方面应对：　机构的有利条件开展社团组织工作。　２、社团组织的各项权利可以得到较好的落　实，利益也可以得到保护和维护，社团组织自身解　决不了的棘手问题可以及时地反馈给相应机构组　织列人议事日程。　（一）在观念上。要正确认识权力部门与社会团　体的关系。要真正将社团视为“第三部门”，割断社　３、客观上能为社团组织活动正常有序地开展　给予人力、物力、财力等方面的保障，形成良好的外　部环境。　（二）领导兼职化的弊端　团与政府权力部门的“天然纽带”，根除将社团作为　政府丁具的观念。要树立尊重公众意志、重视公共　权利的观念，重视社团组织的社会代表性，在平等　的基础上建立政府权力部门与社团组织的沟通、理　解和协商关系。　（二）在机制上。要实现现代社会横向联系和网　１、身份不明晰，双重身份在不同的利益关系处　理中容易表现出两面性。从社团组织方面说是领袖　身份，毫无例外地成为社团法人代表，即便不是法　人也是社团组织活动的决策者和领导者。从行政方　络化的社会关系。改变目前主要是自上而下纵向管　理的社会治理模式，改变政府包揽一切的局面，改　面讲，它的主体定位首先界定为行政领导，主业在　行政一方，是管理层的行政人员。　变政府垄断大部分公共资源的局面，把原先属于社　会的职能归还给社会，促进形成社会自治机制，尽　２００８年第８期（总第２３７期ｌ　２９’　维普资讯 http://www.cqvip.com

啄布安；试论党政领导干部兼任社会团体职务　可能减少政府权力部门对公众权利的干预，退出那　些不需要政府权力部门参与的公共服务领域，实现　机制创新。要充分了解不同群体的利益需求，建立　制。要在党的政治领导下，稳步推进政社分开，逐步　实现社会组织领导人自选、活动自主、经费自筹等　方面的改革。　随着经济的发展，政府职能的进一步转变和社　团管理政策法规的进一步完善，社团能力建设的加　强，党政领导干部兼任社团领导职务的问题自然会　多元协商、协调和谈判机制，探索多元化的社会治　理模式，使社团、中介组织、志愿者组织等在提供服　务、反映民众诉求、承担社会责任、规范行业自律、　联络沟通信息等方面充分发挥作用。　ｌ三）在环境上．要确立社团组织的法律地位。　要贯彻法治原则　加强法制建设，建立多元合作的　逐步得到解决，社团的独立性会进一步提高，作用　会得到充分的发挥。终究要还原社团组织“非政府、　非权力”的本质。　参考文献　【ｌ】井华．浅谈我国行业协会的管理与培育Ｕｌ民间组织　研究，２００５，（３）　社会公共管理体系，增强公共责任，建设社会责任　与社会诚信体系，构建政府、企业和社会团体之间　现代社会的三元结构，形成政府与社会团体之间的　良性互动机制。要以法制的形式规范社会团体的责　权范围和运行方式，理顺社团的管理机制，实施契　【２】王名诽营利组织的社会功能及其分类【Ｊ】．学会，２００６，　（９）．　约化管理，形成相互制约、利益均衡、合理合法的管　理格局，推进社会治理的现代化转型。　ｌ四）在措施上，要加强社团成立审批程序，完　【３】刘忠祥．对党政领导干部担任社会团体领导职务有　关问题的思考［ＥＢ／ＯＬ］．中国民间组织刊网站．２００５－０２—２４．　【４】陈依慧，王闻丹．公共服务供给不足与民间组织发展　善监督管理体系，建立健全有效的进入和退出机　ｆＥＢ／ＯＬ］浙江省发展和改革研究所网站，２００６—０８—２３．　＝＝二蔓－）宝鸡市城市节约用水协舍成立　宝鸡市城市节约用水协会经过半年多的精心　验、指导开展水平衡测试、宣传提高市民节水意识、　做好节水工程项目论证、设计、施工、打击非节水器　具和假冒伪劣用水器具等领域开展业务服务，架起　政府和用水单位之间桥梁和纽带作用，为经济和社　会发展服务，促进城市节约用水事业的发展。　副市长张敬原代表市政府向协会的成立表示　热烈祝贺，他在讲话中说，建立城市节水协会，是推　进节水工作向更高层次发展的必然选择。他希望，　新成立的节水协会充分发挥桥梁纽带作用，协助政　府搞好行业管理，规范行业行为，引导用水单位创　建节水型单位。同时，加强自身建设，提高协会人员　的综合素质，增强为会员服务的能力和水平。各级　各部门也要关心和支持节水协会的工作，形成强大　合力，全面推进城市节约用水技术进步，合理保护　筹备，于２００８年７月２５日在宝鸡宾馆正式成立。　宝鸡市副市长张敬原、市城建局副局长王宗焕、市　科协副主席贾斌等同志出席会议并讲话。　该学会是由宝鸡市城市节约用水办公室发起，　・挂靠在宝鸡市城建局，是由我市城市规划区范围内　用水企事业单位自愿组成的、非营利性的社会组　织。大会当天选举产生了第一届理事会成员，副市　长张敬原当选为顾问，市城建局副局长王宗焕当选　为理事长，市城市节约用水办公室主任杨洋当选为　秘书长，来自我市企业领导以及长期从事节水事业　的骨干７０余人参加了会议。　市城市节约用水协会主要是围绕我市创建国　家节水型城市，开展节水基础管理、节水器具普及、　节水型企业单位创建、节水项目建设四大创建工　程，在用水项目的调查研究、向政府提出制定城市　节约用水发展规划建议、推广节水先进企业成功经　３ｏ　ＮＯ，８　２００８（ｓｕｍ　Ｎｏ－２３７）　水资源，促进城市节约用水事业快速、健康发展。　（宝鸡市科学技术协会邓智仁张鸿）