“社区治理”研究综述

作者：梁芬芬

来源：《经营管理者·中旬刊》2016年第03期

摘 要：社区是各种问题集体呈现、感知社会问题的直接场域，是社会治理的重要平台。但“社区治理”到底是什么？是在一个什么样的背景下产生的呢？是应该由政府主导还是社会自主形成？目前还未形成统一的见解和认识。以下对目前流行的几种观点进行简单梳理，希望能为以后的研究有所帮助。 关键词：社区 治理 目标 合作

一、“社区治理”是一种结构、关系还是目标呢？

就如哈耶克所说的，社区秩序的建构不仅仅是一个外部力量介入的结果，同样也是一个社区内部不同的行动者之间通过互动、结成权力关系的动态过程。在张虎祥看来，“治理”本身不仅意味着一个相对静态的行为结构，同时还是一个动态的权力过程。在这个过程中，参与治理的不同行动者之间结成权力关系，进行着协商、合作以及交换。他认为实践中的社会整合过程实际上是一个动态的治理过程：，为了实现“资源共享”而形成某种带有权力性质的关系，为了在更高的层次上塑造某种理想的社区的权力秩序，并且这种秩序里的权力始终是在过程中的权力，每一个社区中的组织围绕着“社区公共事务”展开互动。陈光等得出社区治理的含义是—各个社会成员、社会组织，在政府主导下，通过商量、协议、合作或其他自主的方式处理社区里面出现的公共问题和事情。很明显，这种定义强调的是一种管理和参与的过程。另外，朱仁显、邬文英也认为社区治理其实是随着现代社会国家政府不断地向社会让权分权而其治理模式不断随之发生相应改变的一个动态分权过程。但是学者高灵芝则认为社区发展的最重要的目的就是实现社区居民自理。其认为不论是在西方资本主义发达国家还是在正在进行社会主义建设的社会主义中国，社区建设就是尽一切可能的开发和利用现有的各种自然资源、社会资源等，在最大限度的实现社区居民最大利益的基础之上，让社区居民更加积极主动地参与到自己的社区建设和发展中来万众一心处理好社区发生的事务和问题，促进社区居民自治。换句话来说，高灵芝的观点就是实现社区治理是我们进行社区建设的最终目的。

在我看来，社区治理其实就是一个动态的过程，实现社会自治是社区治理的目标。 二、社区治理的研究背景

张虎祥从国家、市场与社会关系变化引起的社会变革角度来思考社区治理产生的宏观背景。张虎祥认为治理概念的产生与发展与传统的政治经济发展模式以及传统政治经济理论的危机密切相关。20世纪后半期以来，随着市场经济的发展和新技术革命的出现，社会经济迅速发展，利益格局逐步群向多元化，社会公共领域逐步形成，人们的自主意识增强。与此同时，

面对全球性经济社会转型，各个民族国家的传统政治与经济体制都出现了不同程度的危机，主要体现为“市场失灵”与“政府失灵”。这种情况导致了资本主义社会出现了空前的社会危机，这种危机直接导致了现代国家的“合法性危机”。因此要有效地解决各种社会、经济问题，民族国家的管理者就必须在政府与市场之外找寻新的解决方式，这种需求导致了“治理”概念的产生。在我国，20世纪80年代中后期，随着社会转型逐步深入，我国城市社会生活发生了很大变化，这种变化不仅体现在经济生活与社会结构上，还深刻的波及到基层社会，这些变化不仅体现在居民身份的复杂化，同时还表现在社区组织的增多，这就促使传统城市社区的治理结构发生了重大的变化。改革开放以来，政府、单位已不再只是资源配置的主题，其他的经济组织、社会组织的培育与发展推动了“社区治理”理念的提出，从而推动了非营利组织，社区公众和政府一起参与公共事务的管理，形成网状社会治理结构（冯玲、李志远，2003）。

以曹海林、徐勇、朱国云为代表则主要从农村社区权力结构演变的角度来看社区治理产生与发展的背景的。曹海林觉得由于乡村相对闭塞，政府的行政权力的整合在乡村地区尤其是那些偏远的乡村地区受到了很大的制肘。为这些相对偏远的农村地区自己的价值追求提供了实践推行的某种可能。这就为打破国家强制的行政权力作为乡村地区唯一的统治和唯一权力中心的事实，进而实现社区的自治和社区治理的目的。20世纪50年代以来，新建立的国家政权全面推行计划经济体制，不仅仅在城镇实行“单位制”，更在农村实行“政社合一”的人民公社体制，剥夺乡村精英在乡村社会中的族权中心地位，实现了基层社会的“行政性整合”。80年代初，由安微省小凤仙开始实施的家庭联产承包责任制成功的撼动了过去二三十年广泛实施的人民公社体制，这就直接导致了国家的行政权力逐渐地淡化出广大的农村地区，促进农村地区自治的发展。随着村民自主意识的增强，农村的自治制度不断普及开来，农村的基层社会管理逐渐趋向与建构多種权力中心的格局，这就为摆脱国家的强制行政权力提供了可能。徐勇等认为中国的农村的社会治理主体在向现代社会转化的进程中，中国农村治理主体经历了由“有社会无国家”进而到“有国家无社会”，最后再到“有国家有社会”的三个发展阶段。在过去比较传统的社会形态中，相当高的农村自治在农村地区存在着保存着；新中国成立以后，国家对农村进行大规模改造，打倒传统的乡村精英，通过建立农村党支部，国家的权力延伸至每家每户，实现了国家对农村地区强有力地控制。直到上世纪80年代改革开放以后，农村地区废除农村公社，推行家庭联产承包责任制，村民自治才进一步恢复与发展起来，实现了农民自发形成的专业合作社和传统的宗族组织代表社会力量共同治理的局面。

朱仁显、邬文英、郭圣莉和陈竹君则从国家与社会关系的角度来审视社区产生与发展的。他们认为社区治理是一个动态过程，社会的发育程度与国家权力的收放是存在很大联系的。我国目前处于政府主导模式，而当今世界上社区治理比较成功的国家和地区大多是合作共治模式。郭圣莉和陈竹君通过比较台湾地区与大陆社区治理的研究，从宏观角度得出结论说，大陆社区实践引人注目最主要的就是社会在转型过程中政府和社会的权力关系问题，这些学者们认为大陆社区的主要功能在于协助国家对基层社会实施全面管理与控制，具有明显的行政层级色彩。而台湾地区设置了专职里干事负责行政事务进行了行政与自治的分离，因此社区在台湾地区的主要职能则是社会和国家之间的沟通桥梁。在发展模式路径上，台湾地区的社区营造强调

社区的主体精神和能力养成，参与主体多元，方式多样化，具有自下而上的多元化特征；而大陆社区的建设虽亦强调社区发展与村民自治，但是主要反映的是政府管理的需求而较少从社区本位出发，是自上而下的规划部署。

李增元从社会流动的角度来研究农村社区治理的。他认为开放与流动日益成为当今社会的根本特征，我们已进入了一个流动的时代。在现代化不断推进的社会发展中，完全封闭、单一、同质的乡村社会正逐渐瓦解，开放、流动、异质的现代社会逐渐形成，并终将代替之前的封闭单一的乡村社会。随着社会主义现代化速度的加快，我国的城镇化、工业化速度不断地加快步伐，在这些快速发展的新事物的推动下，封闭性的农村大門已经被悄悄地推开，在开放与流动中，原来封闭的农村社会大门已然敞开，传统的农村地区人口已不再局限于本地区的农民了。他们中既有本地的农民，也有城市居民的迁入，更甚者有外来新居民的搬迁。广大农民的跨区流动已经成为现代社会发展的常态。另外，很多农民不论其从事的职业，还是个人的人生观、世界观都发生了惊人的翻天覆地的历史性变化，他们已然从传统农业、农村中解放出来。在现代化的推进中，广大农村地区都在经受着现代化的沐浴洗礼。正如孟德拉斯指出的“传统农民正在走向历史的终结”。在已然开放和不断流动中的现代意义上的社会，拥有不同身份、职业和价值观的人混合着居住着，这就推动了不同于以前那种封闭存取的新型农村社区的形成，这就对农村的社区治理问题提出了一个全新的有一定复杂难度的挑战。当我们深入乡村地区去调研考察了解的话就不难发现，现代的乡村地区实质上并不如它们外表上所显现出来的那么开放、流动性那么高、容纳性那么强。为什么呢？这是因为在长达几百年甚至于几千年的乡村部落中，长此以往形成的那种内镶于乡村社会文化中的某种精神意义上的社会制度和社会文化形成了一个牢不可破的围墙，紧紧地拴住了在里面世世代代生活的农民大军，使得他们不大愿意主动走出自己祖祖辈辈生活的的地方，也不愿意外来的人员来打扰他们本来已经非常固定的生活状态。在新的社会条件下，这就成为阻碍农民自愿自主流动的一个瓶颈，成为了进行农村社区治理的一个重大难题。怎样推翻束缚流动开放性社会建设的乡村固有得制度，使得农村地区真正地成为一个具有开放性和流动性的社会，成为了进行社区治理首要解决的难题之一。 在我看来，随着社会的进步和人们民主意识的增长，积极主动的参与到政治活动中的要求也更加强烈，因此社区治理是一个不可避免的社会进步过程。 三、我国社区治理模式：政府主导还是合作共治模式

1.政府主导模式。陈光和方媛认为社区治理应该是在政府的主导下，由政府和社会组织社会成员共同参与的模式。这个可以在他们给的社区治理的定义中看出来。他们给的定义简单的来说就是各种社会成员、组织在国家政府的规划指导下，大家一起共通过平等协商、民主管理等平等的方式来一起参与到自己所在小区的公共问题的处理和公共服务的提供中来的一种合作自治过程。陈光和方媛认为，在不同的多方参与的主体中，政府是占主导地位的，任何否认或忽视政府在社区治理中主导地位或功能的做法都是不可取的。在我国，我们应该从我国目前的具体实际情况来看，那种我们所提倡的国家和社会平等共治的模式，还不能像我们理念上所提

倡的那样成功的顺利实施。无论站在政府的角度还是从社区成员的态度来看，作为制度层面上的社区治理很明显不同于理念层面上的社区治理，由国家对社区的公共问题和事务进行单方面的管理，政府对社区需要的公共服务进行大包大揽的大一统模式，依然有其存在的必要性和合理性。

张虎祥也在对我国国情进行认真分析的情况下，得出我国的治理比西方的多了“管制”这个层面上的内涵，认为治理活动的展开不仅仅是一种横向合作，同时还可能是一种纵向的管理。同时他还总结出治理包含两个层面的内容，其中一个是静态的治理，也就是治理结构。这种含义在政治学经济学意义上广泛使用，这种视角强调的是宏观层面的治理、作为制度安排的治理，其研究视角是自上而下的，权力来源于国家，具有“国家中心主义”的色彩（杨雪冬，2002）。

高灵芝认为治理的提出并不是要忽视政府的重要性，而是要在新的理念上重新构建规划具有现代意义上的政府。在推行社区治理过程中，我们一定要坚定我国的政府在社会领域还没有达到必须要“瘦身”甚至于退出的情况，我们不但要继续鼓励多方主体积极参与，还要继续强化党的领导核心地位，在转变政府职能的情况下充分发挥各级政府的主导作用。

2.合作共治模式。朱仁显、邬文英认为在政府职能转型和公民社会成长的背景下，我国原有的社会管理面临困境，客观上呼吁社区治理模式创新。以“行政主导”为本质特征的网格化管理模式在运行中与社区居民“自下而上”的自治愿望和权益诉求不免产生冲突，因此从长远来看，随着公民社会的成长和居民参与的活跃，它终将被政府与居民平等合作、共同参与的模式所取代。我们都知道社区公共事务具有繁杂性、分散性和多样性的特征，因此来说，国家和社会的任何一方都无法独自承包一切公共事务。文明、有序的社区治理秩序，不仅仅需要的是政府高效的行之有效的自上而下的进行治理，而且还需要广大社区居民靠着自身的觉悟意识自下而上的自治。国家部门、社区居民、各种社会组织平等协商、合作共治才是行之有效的方式。 就我国目前的情况来看，我认为应该以政府主导来进行社区治理，同时来培育社会组织，然后顺理成章的发展成为政府与社会一起合作的方式来进行社区治理。 参考文献：

[1]张虎祥.社区治理与权力秩序的重构：对上海市KJ社区的研究 .中国社会科学院.环球市场信息导报.

[2]顾永红.“村改居”社区：治理困境、目标取向与对策.社会主义研究.2014年第3期. [3]曹海林 .农村社区治理何以可能与何以可为. 人文杂志.2009年第4期.

[4]李雪强，王晓玲.论政府在新农村社区化建设中的角色错位及矫正[J].农业考古，2009（3）.