浅谈政府投资建设项目全过程造价控制要点

２００　管理施工　城市道桥与防洪　２０１３年６月第６期　浅谈政府投资建设项目全过程造价控制要点　唐　俊　（上海市政工程造价咨询有限公司，上海２０００９２）　摘　要：“政府投资建设项目”，是随着我国的经济和政治体制的改革而逐步发展形成，在实践中，又被称为“公共财政投资项目”　或者“国家建设项目”。主要包括：财政预算内外资金（含国债资金）投资项目；国家主权外债资金项目；使用各类专项建设资金　项目；法律、法规和各级人民政府规定的其他政府投资项目。该文阐述了“政府投资建设项目”全过程道路控制的若干要点。指出：　“政府投资建设项目”的全过程造价控制，贯穿于立项、方案设计、招投标、实施、竣工验收、审价审计、绩效评价等每一个阶段。为　保证项目的投资目标的实现，取得良好的经济和社会效益，应根据每个阶段工作的特点，利用科学的管理方法和有效的控制措　施，以达到控制工程造价的目的。　关键词：政府投资建设项目；全过程造价控制；设计优化；规范招投标；审价　中图分类号：Ｆ２８３　文献标识码：Ｂ　文章编号：１００９—７７１６（２０１３）０６—０２００—０４　０引言　政府投资是指政府为了实现其职能，满足社　会公共需要，实现经济和社会发展战略，投人资金　用以转化为实物资产的行为和过程。政府投资的　范围主要包括：公共领域的公益性项目和基础设　施项目。　政府投资的基础设施建设项目的投资控制重　点：方案设计、概算、施工图预算、招投标工作的评　审、监督实施，以及对建设资金的合理使用的监　督。　１．１全过程造价控制的基础理论　建设项目全过程造价控制，就是在项目的投资　决策阶段、设计阶段、招投标阶段、项目实施阶段、　竣工结算阶段，将建设项目投资控制在预期投资　目标内。把项目造价控制在批准的限额以内，保证　投资目标的实现，争取在每个阶段都能合理地使　用资源，取得良好的经济效益和社会效益。　１．２政府投资的基础设施建设项目全过程造价控　制的特点、目标　（１）政府投资的基础设施建设项目往往是一　项公益性的、投资额大、牵涉到民生的政府投资项　目，所以工程项目建设的管理有其特定的性质和　特点。　（２）建设项目的造价控制目标是在项目的立　项、设计阶段、招投标阶段、实施阶段，把项目的造　基础设施是指为社会生产和居民生活提供公　共服务的物质工程设施，如轨道交通、公路、自来　水厂、燃气、热力，以及污水、垃圾处理设施等用于　保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服　务系统。基础设施是否完善，是一个城市或国家的　经济长期持续稳定发展的重要基础。“十二五”期　间，基础设施建设仍然是经济社会发展的重头戏。　在加快建设步伐的过程中，一些问题正逐步　暴露出来，如政府采购项目的采购、建设资金计划　投入控制、工期质量技术的要求、管理能力和深度　等等。人们发现，在这些问题中，建设项目投资的　控制问题最为突出，也最为严重。　本文主要研究的就是对政府投资基础设施建　设项目的建设投资进行有效控制，对此类项目的实　施，作为全过程造价控制咨询人，寻找投资控制难　点，发现问题并寻找其原因，同时提出控制措施。　１项目背景　基础设施是指为社会生产和居民生活提供公　价控制在批准的投资限额之内，随时纠正偏差，保　证目标的实现。做好投资估算、设计概算、施工图　预算的控制。　１．３建设项目投资管理应遵循的基本原则　建设项目的建设程序是指工程项目从策划、评　估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产或交付　使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先　后工作次序。工程项目建设程序是工程建设过程　客观规律的反映，是建设工程项目科学决策和顺　利进行的重要保证，是人们长期在工程项目建设　实践中得出来的经验总结，不能任意颠倒，但可以　合理交叉。　建设项目的造价管理，是指对建设项目从项目　共服务的物质工程设施，如轨道交通、公路、自来　水厂、燃气、热力，以及污水、垃圾处理、文化教育　医疗等设施。　收稿日期：２０１３—０３—２５　作者简介：唐俊（１９８０一），男，江苏人，工程师，从事工程造价工　作。　２０１３年６月第６期　城市道桥与防洪　管理施工２０１　建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建　设实施、生产准备、竣工验收、后评价等各阶段所　对应的投资估算、设计概算、施工图预算、标底、合　同价、工程竣工决算等工程造价文件的编制和执　行，进行规范指导和监督管理。　工程造价管理的基本原则：　（１）遵照国家有关法律、法规和方针、政策，在　保证国家利益的前提下，维护项目法人、建设单　位、设计单位、监理单位、咨询单位、施工企业等单　位的合法权益。　（２）在保证建设项目使用功能的前提下，合理　确定和有效控制工程造价，提高投资效益。　（３）遵循价值规律，实行合理定价、静态控制、　动态管理、明确职责、强化监督的管理机制，逐步　建立和完善工程造价的管理体系。　２建设项目投资管理各阶段造价管理的主　要问题及控制措施　本文主要讨论，在项目实施阶段工程造价的　重点控制和控制措施。在实施过程的每一个不同　的阶段，进行动态管理，定期和不定期相结合对实　际发生的费用与本阶段目标进行对比，如发现偏　离或者偏差，及时采取纠正措施，按工程实施的不　同阶段分别制定了控制措施。　就上海目前在建的某公共剧场设施项目，资　金来源为市财力资金，概算批复投资约２亿元（另　土地费用１亿元）。其中建安费用约１．７亿元（包括　土建工程、安装工程、玻璃幕墙工程、舞台剧场工　程及室外总体工程），二类费用约０．３亿元。由于此　项目涉及改建内容，以及专业设备采购的特点，因　此如何在前期设计阶段及施工过程阶段控制好投　资费用十分重要。以下就项目阶段对投资控制重　点进行阐述。　２．１建设项目决策阶段的投资控制　决策阶段虽然所需花费的资金不多，但对项　目投资费用所造成的影响却能占到７０％；决策阶　段对投资费用所造成的影响是最大的，因而是关　注的焦点。在项目的决策阶段，合理地确定建设地　点、建设规模，科学地确定建设标准，严密地进行　可行性研究，对拟建工程项目在技术上是否可行、　经济上是否合理有利、环境上是否允许等方面进　行全面系统的分析、论证，进行多方案优选，做好　建设项目投资估算的编制与审查，经审查批准后，　即可作为建设项目总投资的计划控制额，施工期　间不得任意突破，真正起到决策和控制作用。　目前普遍存在的主要问题是：忽视投资估算　的科学性、合理性和严肃性，随意降低或抬高投资　额；再者投资估算选用的资料、数据等不及时、不　适用，难以反映真实情况，误差大，使工程不能按　时竣工。　在项目决策阶段，根据项目建议书对项目进行　定义，严格按照规划要求，选择方案，建设单位应　组织专家对拟建项目的方案进行评审，优化方案，　提高投资估算的准确度，将投资估算的误差率控　制在允许的范围值以内。具体的措施有：　（１）选择适合的咨询单位参与建设项目的前期　投资决策分析，利用专业造价咨询单位在专业技　术上的优势，为更科学合理的进行投资控制提供　结束上的保障，从而减少投资决策的盲目性。　（２）对相关政策、地区行业的发展规划的收　集，做好可行性研究报告或项目建议书，合理确定　工程规模，缩短立项的时间。收集相关的工程资料　以及有关数据，尤其是已建类似工程的技术、经济　资料，对拟建项目所在地区的状况、主要材料设备　的信息价等情况的收集，是做好投资估算的最好　保证。　（３）提高投资估算的质量，提高投资估算精度，　将投资估算与初步设计概算的误差控制在±１０％　以内。　２．２初步设计阶段　在项目做出投资决策后，控制造价的关键是设　计。在初步设计阶段，影响工程造价的可能性为　７５％　９５％，在技术设计阶段，影响工程造价的可　能性为３５％～７５％；在施工图阶段影响工程造价的　可能性为５％　３５％。设计质量的优劣，不仅仅影响　的是工程施工的控制目标和资源投入，还对投资　额的控制和项目建成后的使用产生影响。工程产　品属一次性投资，因此，做好设计工作，以高质量　的设计成果来实现工程项目，是设计阶段投资控　制的主要目标。　设计阶段的重点是，严格设计控制好设计标　准，必须以经批准的项建书、工可报告中的投资估　算的总投资进行限额设计，不得随意扩大设计标　准，并做好初步设计概算。目前存在的主要问题　是：一些设计单位往往照搬以往类似工程的方案，　设计深度不能达到实际工程的需要，导致后期设　计方案的变更，使概算与实际差异巨大。新材料、　新设备的不断更新，价格的变化，定额更新不及　时，因而实际结算与设计概算的差额不断增加。　具体的措施有：　（１）造价管理人员提早介入编制造价控制方案，　并参与到设计中，与设计人员共同讨论设计方案。　２０２　管理施工　城市道桥与防洪　２０１３年６月第６期　（２）如有必要，可进行设计招标，选择好的设　计单位、好的设计方案，从源头上优化方案、控制　造价。　（３）切实地做好限额设计工作，敦促设计人员　必须通过经济分析分析，优化设计方案，尽量做到　分项限额，争取以最少的投入获得最大的效益。　（４）建设单位应及时组织相关单位对图纸进　行认真的会审，尤其是设计规模上的的浪费或者　材料使用的不当，尽早纠正失误和缺陷，不把问题　带到施工中去，减少不必要的设计变更。　２．３施工准备阶段　该阶段的主要工作，根据项目的概算、设计图　纸、施工图预算，结合实际情况，编制招标文件、工　程量清单及招标控制价。目前，由于招标代理自身　水平层次不齐，工程量清单、标底的编制水平不　高，往往导致施工阶段不可避免地出现变更，使合　同金额发生变化，从而也导致不能完全按照合同　进行造价管理。　招投标文件作为签订施工合同的基础，是造　价管理重要的依据之一，做好招投标管理工作是　控制工程造价的基础工作之一，具体措施有：　（１）根据《中华人民共和国招标投标法》等有　关法律法规，规范招投标行为。　（２）选择好的代理单位，建设单位应会同代理　单位、财务监理共同进行建设项目的整体招标策　划工作，遵循“标段规模适中、有利于投标单位数　量与质量的控制、有利于工程施工管理、有利于施　工界面清晰、有利于投标单位合理有序竞争”的原　则，合理划分招标标段及确定招标计价模式和合　同形式，尽量减少由于标段划分不合理、工程界面　不清晰等导致在工程实施过程中由于施工合同内　容变更或续标等增加投资的不确定因素。　（３）编制能满足工程建设施工招标计价需要的　工程量清单，要能满足控制实物工程量，便于合理　确定和控制工程的造价，确定合同价款。　（４）选择合适某工程的评标办法，注意评标办　法与工程项目特点的结合，制定足够细致的评标　指标，避免投标人诸如综合单价上作不平衡报价，　造成不必要的损失。　（５）加强施工合同动态管理。细心研究合同条　款，结合项目特点和建设单位实际情况，设想在合　同履行中可能出现的问题，事前提出解决的措施。　合同条款、用词要准确，发包人和承包人的义务、　责任、权利要写清楚，工程师的职责要写明白。　２．４项目施工阶段　加强工程量清单模式的招投标制度的执行，　是对全过程造价控制中的施工阶段管理的有力支　持，鼓励施工企业在同一的清单基础上考虑自身　企业的水平定价，有利于工程造价的控制。工程费　用的主要投人在现阶段的控制重点是加强合同管　理，减少不必要的浪费。具体措施有：　（１）制定现场控制造价目标和体系，以批复概　算为基础，编制项目预算，“控制总量，合理调整”。　根据工程建设的实际情况，对初步设计概算的各　单项、单位、分部工程的量、价进行合理的调整，便　于过程中管理和控制。分析确定合理的项目总投　资控制目标值、分项工程控制目标值、设立每一个　合同的控制目标值。　（２）加强合同管理，随时掌握工程进展的实际　情况，实施造价控制的跟踪管理。　合同管理是一个动态的过程。在订立工程合　同前，细心研究合同条款，结合项目特点和实际情　况，设想在合同履行中可能出现的问题，事前提出　解决的措施，合同条款、用词要准确，发包人和承　包人的义务、责任、权利要写清楚，工程师的职责　要写明白。　所有的建设活动都必须纳入合同管理的范　畴，合同文本尽可能采用标准合同文本，并结合项　目实际情况进行修改、完善、尽可能使合同规范严　密。　对合同经济条款进行审核，重点审核计价模　式、变更定价及结算办法等条款是否合理。对招标　时列为暂定金额（单价）的项目，应该作为重点项　目加以控制，对价格、结算原则等应及早与中标单　位达成一致并形成书面记录，作为合同的组成部　分。　约定建设工程要素价格波动风险条款，应根　据上海市建筑建材业市场管理总站沪建市管　（２００８）３９号文发布关于《工程量清单招标有关情　况的说明（四）》的通知，对依法招标的项目，在招　标文件或施工合同中明确约定建设工程所用的材　料、建筑劳务用工的价格波动等承担风险的范围　和幅度，以及超出约定范围和幅度的调整办法，将　建设单位与施工单位的风险控制在合理的范围　内，避免在竣工结算时产生不必要的矛盾。　跟踪每一个合同的执行情况，分析确定的项　目总投资控制目标值、分项工程控制目标值、每一　个合同的控制目标值实现情况进行分析对比，对　已实施的工程内容是否会发生变更进行预测，对　已经发生的偏差要进行原因分析，偏差较大的项　目要重点查找原因。　（３）严格签证制度，收集工程施工的有关资料，　２０１３年６月第６期　城市道桥与防洪　管理施工　２０３　了解施工过程情况，协助项目单位及时审核因设　不了解施工现场，也不到现场审核复查，只凭自己　的想象做结算，结果往往与实际结算价差距很大，　这些情况的存在，对工程建设项目的使用和建设　工程造价的确认的负面作用是非常大的。　针对可能发生的这些问题，解决的办法有：　（１）加强对竣工结算的审核、对各类证明资料　合法性、合规性的审查力度。　（２）对合同的暂定金部分的工程量计算；处理　遗留的工程变更及索赔事项的评估、计算、谈判工　作；评估施工单位执行合约的情况，扣减施工单位　未完成和不符合要求的部分；加强其他费用管理、　督促及时签订相关合同。　（３）对其他费用的审核，合同价的计算有计费　标准、无计费标准的情况区别对待，具体控制措施　有：对有计费标准的合同，以计费标准为依据进行　审核；对无计费标准的合同，可以通过议标、比选　的方式确定合同价。　计变更、现场签证等发生的费用，相应调整预算控　制目标；计算因设计变更、项目单位指令而产生的　工程费用的增减，与承包单位商讨合理的合同外　工程变更金额，避免不合理的费用支出。　目前，工程项目变更中存在的问题有：工程变　更通知的内容，只描述变更项目的内容、范围和数　量，而不是确定变更工作的具体费用，往往工程变　更的影响要到竣工决算时才完全反映。很多设计　变更是因为前期工作不到位造成的，设计变更主　要是因为设计错误、遗漏和设计缺陷造成的，要严　格执行设计审查制度，加强设计阶段的控制管理。　有些变更的确认，缺乏制约，随意变更，必须严格　规范变更的程序，应该根据设计变更办法中对施　工实施过程中的设计变更进行严格控制。　（４）对工程中采购的材料、设备，应在施工图　预算复核完毕后，计算确定总量及单价，对材料设　备的市价进行动态跟踪并及时调整，保证采购的　材料、设备质量优良价格合理。对需要采购或者核　定价格的材料、设备等，及时根据合同及有关规定　进行询价。　２．５竣工决算阶段　建筑工程竣工决算是整个１二程造价控制最重　要的环节。竣工决算必须如实的反映工程的实际　造价，从管理角度看也反映承发包双方对工程造　价管理的水平和能力。竣工决算中常常碰到的问　题是，施工单位利用各种方法要求变更工程或者　变更单价，高估毛算，发包单位随意变更工程，签　证单随意签，该签证的不签证，不该变更的随意变　更，过程中的签证单往往不能及时地实施，到了结　算的时候双方互相扯皮。对于竣工图的编制不够　重视，变更的内容不反映到图纸上去，或者是明明　没有发生变更的，却改动了图纸。而有些结算人员　３结语　显然，在建设项目建设及投资控制，应以主动　控制为前提，以设计阶段控制为重点，对项目投资　进行全过程的控制，才能更有效地节约建设资金。　立项开始到竣工决算，每一个阶段的侧重点不同控　制措施也不同，根据各阶段的主要工作特点结合　项目本身的实际情况，制定切实可行的控制措施，　才能有效地控制工程造价，节约投资，减少浪费。　参考文献　【１］中华人民共和招标投标法【Ｚ］．２０００．　［２】斯庆．工程造价控制ｆＭ】．　【３】王英姿．工程量清单计价下建设项目工程造价控制措施分析与　探讨ｆＪＪ．中外建筑，２０１０，（０２）．　［４】蒋金莲，王春旭．浅谈施工项目管理与项目成本控制［Ｊ】．科技　风，２０１０，（１８）．　海城镇民防工程防汛能力调查评估通过专家评审　市民防办近日组织召开了《上海市城镇民防工程防汛能力调查评估》项目专家评审会，来自同济大　学、市水务局、市水务规划设计院、市地下空间设计研究总院有限公司、市政交通设计研究院有限公司的　５名专家对该项目进行了评审。　会上，专家们仔细审阅了项目成果报告，认真听取了项目组的汇报，讨论交流了评审意见。专家们认　为，该项目通过对全市城镇民防工程防汛能力现状全面系统的调查、评估，梳理分析了主要问题和薄弱环　节，提出了比较可行的对策措施，项目成果对加强民防工程防汛安全管理提供了技术支持，并具有积极的　指导作用。调查报告技术路线正确，资料详实，内容完整，符合立项要求，专家组同意该项目通过评审。