全覆盖视野下构建审计监督职能体系的实践概述

构建审计监督职能体系的实践概述姻陈群华晏淑芳姚鑫隆改革审计管理体制，保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容，是新时代党和国家机构改革的重要方面。从中央到省、市、县均组建党委审计委员会，加强党对审计工作的领导，构建成集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用。同时，着重优化各级审计部门职责，整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，形成上下衔接、重点突出、横向到边、内外互动的审计监督职能体系。本文旨在结合江西省本级机构改革实践，简要概述构建审计监督职能体系有效做法。一、把握审计管理体制改革的理论指导和顶层设计1.加强党对审计工作的全面领导，构建统一高效的审计监督体系。党的十八大以来，党中央对审计工作高度重视，提出了许多新的要求。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”。党的十八届四中全会提出：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。2015年中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件，提出了实行审计全覆盖、推进国家审计职业化建设等一系列重要改革措施。党的十九大报告“健全党和国家监督体系”内容中提出了“改革审计管理体制”的要求。十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。”“构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖。”《深化党和国家机构改革方案》正式提出组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。中央审计委员会办公室设在审计署。同时，部署优化审计署职责。2018年5月23日，*总书记主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话，他强调，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。2.减少政府在经济领域的重复监督，形成对国有资产审计监督全覆盖。改革开放以来，以1982年宪法为基本依据，县级以上审计机关逐步恢复设立，作为政府专门的经济监督机构，行使审计监督权。在推进社会主义市场经济建设的进程中，政府部门又建立具有一定经济监督职能的分支机构，分别在各自粤哉阅陨栽陨晕郧粤晕阅云陨晕粤晕悦耘21审计实务

主管部门的领导下履行监督检查或经济责任审计职能，一定程度上造成了经济监督职权的分散化、碎片化，造成多头监督、监督标准不一和监督的重复交叉。如依据国务院2000年颁布《国有企业监事会暂行条例》，国家、省市相继组建国有企业监事会管理机构，主要职责是对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，保证国有资产及其权益不受侵犯，但往往需按程序借助审计机关或聘请注册会计师事务所对企业进行审计，难以达到独立完整监督的效果。在重大投资项目监管方面，原国家发展计划委员会2000年发布《国家重大建设项目稽察办法》，明确稽察特派员主要职责为检查被稽察单位的财务会计资料以及与建设项目有关的其他资料，监督其资金使用、概算控制的真实性、合法性。国家、省市的原发展计划部门相继设立重大项目稽察特派员办公室等机构，配备了相应的编制人员。随着推行国有企业公司制股份制改造，建立公司法人治理结构和监事会制度，倡导混合所有制经济发展模式，倡导以管资本为主取代管资产为主的监管方式，审计部门作为党和政府专门经济监督机构成为进一步深化改革的主导方向，其监督的独立性、专业性、权威性更显重要。避免政府主导下的财务性重复监督，实行经济领域审计监督全覆盖，整体优化后的审计监督定位为党和国家“八大监督体系”之一，构建国有资产审计监督新体系势在必行。3.突出加强生态文明建设要求，形成对国有资源审计监督全覆盖。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设的战略地位更加突显。党的十八届三中全会，对领导干部自然资源资产离任审计作出部署。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，将领导干部自然资源资产离任审计纳入完善生态文明绩效评价和责任追究制度中。2017年6月，中央出台《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》。党的十九大进一步制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标，作出了战略部署。本轮机构改革，明确审计署设立自然资源和生态环境审计司，负责组织开展领导干部自然资源资产离任审计以及自然资源管理、污染防治和生态保护修复情况审计。同时，在审计署派出审计机构中设置资源环境审计局，承担相关专项审计调查。自然资源是国有资源的重要组成部分，自然资源资产离任审计是经济责任审计的有益补充，从内容和形式两方面都体现了对国有资源领域审计全覆盖要求。明确各级审计部门负责领导干部自然资源资产离任审计的工作职责和机构设置，是促进本地高质量发展目标的体制设计，也是加强区域生态文明建设的有力保障。22审计与理财圆园19援7

4.突出反腐败防风险主体责任担当，强化内部审计监督与指导。*总书记在十八届中央纪委三次全会上指出，“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”“发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。”“要加强领导班子内部监督，加强行政监察、审计监督、巡视监督。”与党和国家纪检监察体制改革指导思想相一致，内部审计监督是经济领域反腐败防风险工作重要手段，也应由各级党委政府和各类单位承担主体责任。本轮机构改革，中央提出国家审计署新设内部审计指导监督司，主要负责推动建立健全内部审计制度，对内部审计机构进行业务指导，监督内部审计职责履行情况，检查内部审计业务质量。组织协调对社会审计机构出具的相关审计报告的核查。组织对审计署预算执行情况、决算草案和其他财政收支审计。明确在审计机关设置内部审计指导监督的专职机构，主要是加强对内部审计工作的指导和监督，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力，同时加强对审计机关自身的监督，实现另一层面和意义上的审计全覆盖，是落实党和国家反腐败防风险主体责任一体化的创新制度设计。5.更加重视督促整改审计查出问题和对下级审计机关审计业务质量监督，强化审计工作实效。《国务院关于加强审计工作的意见》强调，要求狠抓审计发现问题的整改落实：一是健全整改责任制。被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，要切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓。二是加强整改督促检查。各级政府每年要专题研究国家重大决策部署和有关政策措施落实情况审计，以及本级预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改工作，将整改纳入督查督办事项。三是严肃整改问责。各地区、各部门要把审计结果及其整改情况作为考核、奖惩的重要依据。对审计发现的重大问题，要依法依纪作出处理，严肃追究有关人员责任。对审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题，要及时研究，完善制度规定。对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈。对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责。另一方面，本轮机构改革更加强调上级审计机关对下级审计机关审计业务质量的监督检查，规范上级审计机关的审理职能，纠正或责正纠正下级审计机关违反国家规定作出的审计决定，从国家审计系统内部做到凡审必严、严肃问责。从规范上级审计机关审理、强化审计监督整改两方面推动督促整改审计查出问题，提升审计业务质量，体现党和国家全方位推动高质量发展的指导思想，是构建审计监督职能体系的一个关键点。二、江西省本级审计监督职能体系的优化调整和有益实践1.推动省级审计部门机构改革重要节点。2018年10月，省委办公厅、省政府办公厅印发《江西省机构改革实施方案》，明确两方面改革任务：一是组建省委审计委员会，作为省委议事协调机构。省委审计委员会办公室设在省审计厅。二是优化省审计厅职责。将省发改委的重大项目稽察职责，省财政厅的预算执行情况和财政收支情况监察检查职责，省国有资产监督管理委员会的相关经济责任审计和省属国有企业监事会的职责划入省审计厅，不再保留省属国有企业监事会。2018年12月，组建省委审计委员会。2019年1月，省委、省政府两办印发省审计厅“三定”规定。主要职责方面，明确对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，对领导干部实行自然资源资产离任审计。职能转变方面，明确进一步完善审计管理体制，加强全省审计工作统筹，明晰设区市、县(市、区）审计机关职能定位，理顺内部职责关系，优化审计资源配置，充实加强一线审计力量，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。优化审计工作机制方面，坚持科技强审，完善业务流程，改进工作方式，加强与相关部门的沟通协调，充分调动内部审计和社会审计力量，增强监督合力。机构设置方面，明确内设机构17个，主要是新设内部审计指导监督处，设置派出审计处10个，分别负责执纪政法、群团文体、高等院校、省属医院、工业企业、投资控股等重点领域的审计工作，体现全覆盖要求。处室职责方面，明确综合调研处牵头督促整改审计查出的问题；明确自然资源和生态环境审计处组织开展全省领导干部自然资源资产离任审计；明确法规和审理处负责审理有关审计业务事项，监督检查设区市、县（市、区）审计机关的审计业务质量。2019年2月，省委审计委员会召开第一次全体会议，审议并原则通过《中共江西省委审计委员会工作规则》《中共江西省委审计委员会办公室工作细则》。2.牵头构建省级审计监督职能体系有益实践。在省委审计委员会领导下，省审计厅牵头构建省级审计监督职能体系，相关工作结合研究、共同推进、务实高效，做到“六个一同”。一是人员转隶随职责调整一同进行。省审计厅承接省发改委、省财政厅、省国资委三部门相关经济监督职责，按照“编随事走，人随编走”的原则，与各单位协商转隶人员25人。2018年底全部转隶到位。二是派出审计处与内设机构一同组建。省审计厅制定《厅机关各处室具体职责划分》，细化内设机构和派出审计处职责，具体明确业务处室对口的被审计单位，体现全覆盖要求。2019年3月，发文任命各处室领导干部以及所有在职人员职务，内设机构和派出审计处按新职责运行。三是用好干部与提升效率一同谋划。省审计厅妥善安置好转隶干部，通过组织集中培训、理论考试、跟班实践、党建考核和谈心谈话等五步工作法，进行全方位考察，合理安排岗位。对新转隶干部、原派出审计处干部、原内设机构干部一视同仁，全部按照优化后处室职能，结合个人工作经历、业务专长、年龄性别特点和岗位要求重新搭配，实现各类人员深度融合，既保持工作连续性，又结合优化改革提升工作效率。四是工作新部署和职能全覆盖一同到位。机构组建到位后，省审计厅快速推进履职工作，在部署对8家省级涉改单位落实机构改革情况进行审计的同时，组织业务处室对29个省级预算单位2018年度预算执行及决算草案编制情况进行现场审计，对非现场审计的其他一级预算单位进行核查，首次实现对省级部门预算执行情况审计全覆盖。五是审计整改与重点审计一同发力。省审计厅着力打造审计项目计划、实施、审理、整改职责四分离模式，强化审计整改和审计监督，打通审计工作“最后一公里”。明确综合调研处牵头梳理、总结审计查出问题类型，督促推动各单位审计整改工作做到位，充分发挥审计“治已病、防未病”的建设性作用。将自然资源资产离任审计及生态环境审计作为工作重点，出台《江西省审计厅领导干部自然资源资产离任审计项目操作规程（试行）》，聘请136名资源环境领域专家提供审计咨询，与省自然资源厅实施战略合作，深入推动将地理信息成果技术应用于审计实践。六是加强党的领导和完善内部审计一同推进。省审计厅召开全省内部审计工作座谈会，推动省直部门、高校医院、省属企业高度重视内部审计工作。要求有条件的单位党委逐步成立审计委员会，由一把手担任审计委员会主任；重点要求省属企业加快建立总审计师制度，加强内审工作考核，纳入审计监督评价。2019年5月～6月，南昌大学党委、江西财经大学党委先后成立审计委员会。同时，切实加强对省直单位内审工作的指导监督，强调建立工作计划相衔接、审计成果共利用的机制，做好培训服务，减少重复审计，实现审计效益最大化。要求相关企事业单位加强内审机构的设置与人员配备，建立内部审计整改制度，为内审机构落实专项经费。（作者单位：江西省审计厅）审计实务

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