《城乡规划法》十大亮点

∥Ｕ乡规划法》十大亮点城醐金俭—■■●●朱话题一研读，城乡规划法。一十一届三中全会以后，我国的城市规划建设有了较快的发利益”作为主要的、甚至唯一的价值杠杆和文明发展的最高目展，为规范城市规划和管理工作，１９８４年国务院发布了首部《城的，其他目的（无论１：３头上喊得多响）都沦为可有可无的境地。市规划条例》。１９８９年１２月２６日又由全国人大审议通过了我国工业文明的价值观只承认经济增长的重要性，忽视甚至无视经建国后的第一部《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城济发展永远不可能摆脱其制约的生态背景。不知道工业文明日市规划法》）。该法的颁布与实施标志着我国城市规划走上了法积月累的环境代价将不仅造成某种文明的衰落，而且影响了整治的轨道。在实施的近１７年里，该法为我国在城市科学，合理、个人类的生存基础。《城市规划法））第一条明确的．。实现城市的有序地建设和健康发展提供法律保障方面起到了积极的作用。经济和社会发展目标～适应社会主义现代化建设的需要”立法但是，随着我国社会经济的发展，城市规模不断扩大，城市区目的，是工业文明的直接反映，其制订的宗旨主要是在提高城域化趋势明显的背景下，《（城市规划法》也暴露出诸多问题。修市的经济效率，发展城市经济。订和完善《城乡规划法》被提上日程。２００７年ｌＯ月２８日第十诚然，对处于社会主义初级阶段的中国来说“发展是硬道届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《（城乡规划理”。但发展的最终目的是改善和提高全体人民的生活质量，这法》，该法的制定适应了我国城市化与城乡一体化的要求，它的一目的非单一发展经济能达到，而是要求社会、经济、文化、生实施必将使我国城乡规划的法制建设跃上一个新平台。态和环境的全面可持续发展。显然，在计划经济时代，经济增‘城市规明法＞的检讨长、摆脱贫困等目标是压倒一切的价值取向。这种立法的时代法律的时代局限性日益明显局限性也是不可避免的。立法目的的时代局限性适用对象的局限性西方国家在工业化时代进行资本原始积累之初，把“经济改革开放之初，我国的城市化刚刚起步，针对城市的规划系的职能建设，并通过体系化的建设，形成强有力的规划行政观等理念具体落实到规划控制和引导的具体要素上，其次，要管理体制。各级规划事权有相应的责任和义务。各级规划事权按照。政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”不应随意下放。在城乡规划开展的过程中，各级政府之间应加的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水书强相互合作，做到管理层次上的完全衔接。各级政府要在事权第三，要加强规划的审查和审批制度，健全规划决策机制．完划分的基础上，对各自决定的执行负有监管的责任。针对上级善决策程序，第四，推进先进的科学技术，例如地理信息系统政府对审批结果的实施缺乏有效监督，直接损害了规划严肃性（ＧＩＳ）、全球定位系统（ＧＰＳ）、遥感（ＲＳ）、虚拟现实（Ⅵｔ），的情况，需要建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度，模拟仿真等新技术在城乡规划中的运用，提高规划编制工作中应当建立上级政府向下级政府派驻城市规划督察员的制度，依分析研究的准确性，加强对规划实施的动态监测；第五，进一据法律、法规和上级政府批准的规划对下级政府实施监督。这步加强地方人民代表大会及其常务委员会对城乡规划编制和实样也有利于及时发现、制止违法违规行为，保证城乡规划更为施的监督作用，努力实现。人民城市人民建，人民城市为人民”有效的实施．的规划理想．囡提高城乡规划编制的科学水平城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完诈者单位Ｉ清牟大学ｔ筑学虎善进一步调整。首先，将全面建设小康社会的目标和科学发展ｔ任蝙鼻：ｌ健万　方数据法律不可能涉及广大的乡村。随着我国城市化水平的稳步提高，一下违法建设的，而且在城市建设主体多元化的时代，大量非行政机关的建设主体作为城市建设的主要投资者与建设者，他们的。行政处分”从何而来？监督机制缺失．责任追究制度缺乏《城市规划法》中缺乏关于严重违法者的刑事责任条款，在刑法中也没有设定相应的罪名，从而使因违法建设给国家带来巨大损失的责任人未能受到法律的惩罚，以至于在实际工作中出现私占耕地建房要承担刑事责任，而在同样的地上批一层盖十层等严重侵占公共空间的责任者可以逍遥法外。正是因为《城市规划法》对监督实施和责任追究的严重缺乏，以至于一些地方政府领导以权代法，凭主观意志任意违反已定的城市规划，带头违法造成极恶劣的社会影响。执法者违法的现象极大刺激了社会上各类违法行为的恶性膨胀，造成今天许多违法建设。顶风而上”，这边在检查，拆除违法建筑，另一边又在大肆进行违法建设。执法主体不明确，责权分配不合理规划行政主管部门没有行政强制权，面对违法建设，他们只能下达“责令停止建设”“限期拆除或者没收”。责令限期改正，并处罚款”的行政处罚文书，相对应人不履行处罚决定的，只能申请人民法院执行。这就意味着，在处理违法建设的过程中，规划行政主管部门充当的只是行政处罚决定书的“送达者”和强制执行的“申请者”。而相对应人则可以不理睬规划行政主管部门的处罚决定，在法院强制执行之前，继续强行抢建直至竣工。在这个过程中，规划行政主管部门除了催促法院早Ｅｌ执行外毫无其他办法。‘城乡规期法＞的亮点较之（（城市规划法》，《城乡规划法》在许多方面进行了修订和完善，突出的变化主要有以下方面。调整了立法的宗旨与目的《（城市规划法》第一条规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”在２０世纪８０年代计划经济的大背景下，将城市的规模与发展方向等作为立法的目的与首要任务是不奇怪的。然而今天，随着我国城市化的快速发展。人多地少、城乡区域差异扩大，以及经济全球化资源环境压力的日趋增大等新的发展背景，如何协调城乡的空间布局，改善人居环境，经济社会可持续发展就．成为城乡规划中突出与首要的任务。为此，《城乡规划法》第一条明确指出：。为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。。立法宗旨与目的的调整充分体现了《ｃ城乡规划法》在我国已出现城乡融合与区域城市化的特征，在长三角、珠三角等地区出现了大城市圈，虽然我国现在东、中、西部地区区域城市化水平差异明显，但区域城市化必然是城市化的发展趋势。建设社会主义新农村、构建和谐新镇等重大战略的提出，必将使城乡一体化成为我国城市发展的新趋势。一话题一溪厩毳型一由于区域城市化和城乡一体化的影响，在实际工作中，人们越来越认识到区域规划，城乡统一规划的重要性。在一些快速发展的城市中，“城中村”。城郊村”已演化为城市的一个重要组成部分，但由于他们往往是城市规划区（城市规划区包括城市市区、近郊区，以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域）以外的地区，成为法律的盲区。《（城市规划法》在城乡二元结构体系中，是针对“城”的，同时在法律中也回避了城市与乡村在规划中的关系，将城市以外地区看成是一片“空白”，将城市的发展与农村分离，这既影响了城乡统筹规划建设，也无法满足建设社会主义新农村的需要。法律内容的局限性众所周知，《城市规划法》是在计划经济刚刚向市场经济开始过渡的背景下制订的，部分条款难以符合市场经济发展的要求。如（（城市规划法》规定的。一书两证”制度已不能适应城市土地招投标方式的有偿使用要求，因为在土地产权转让的市场化操作过程中，无论是土地管理部门还是用户都无法按照原法定程序领取。规划选址说明书”。随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，我国的经济组织与运行、政府职能、社会文化与伦理道德都在发生着根本变化，城市规划和建设中的社会关系趋向多元化和复杂化，传统的以实体性内容为主、缺乏程序性的规划法规．在实践中难以应付诸多新的问题和矛盾。法律实施的机制不全’法律的可操作性不强《（城市规划法》自诞生之时起，在制止违法建设方面就没有很好的对行为主体的实施措施，导致“有法不依，违法难究”，以至于违法建筑屡禁不止，愈演愈烈，到处蔓延。究其原因与《城市规划法》的实施性缺陷密切相关。《城市规划法》第五章设定的法律责任，大多数是针对违法建（构）筑物，如。责令停止建设”。限期拆除”。没收”。罚款”等。而针对违法建设行为主体的仅有第四十一条，。对未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设的单位和有关责任人员，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分”。在利益主体和决策主体多元化和市场化的今天，这类。行政处分”非常软弱无力。更不用说许多违法建筑是在上级部门默许甚至怂恿万方数据　社会经济发展全面转型期新的可持续发展观的要求。改变了农村建设无规划的状况《城市规划法》的适用范围仅限于城市规划区范围，即在国家按行政建制设立的直辖市、市、镇范围，排除了乡、村规划的适用。Ⅸ城乡规划法》将农村地区纳入规划范围，改变了农村建设无规划的法制状况。《城乡规划法》第二条指出，。制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡不仅是单纯的技术规范要求，实际上也是解决目前规划市场混乱，规划从业人员良莠不齐、素质不高，导致大量质量低下规划产生的根本性举措。突出了“民意观”，确保公众参与的权利与义务长期以来，我国城市规划的公众参与．就整个过程来看，其深度与广度仍然停留在形式阶段。《城乡规划法》有关公众参与监督的条款明确规定了公众在规划编制审批、规划申请及违章等方面的监督权，以及在规划编制全过程中征求公众意见的话题一研读．城乡规划法一规划和村庄规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”这是Ⅸ城乡规划法》对我国城市化演进的积极应对，也是《（城乡规划法》最大的一个亮点。这不仅将有力地遏制广大农村地区的无序建设与违法建设现象，改变农村地区规划建设无法可依的混乱局面，而且对解决快速城市化过程中产生的。城中村”等一系列长期难以解决的问题与矛盾提供了法律依据，无疑将有助于更好地实施城乡统筹与区域统筹。明确了规划相对人的权利与责任《城市规划法》仅规定了规划相对人的义务。该法第十条规定：。任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行举报和控告。”虽规定了公民有举报的权利，但没有规定规划主管部门的责任，往往使这一权利的实现落空。而（《城乡规划法》第九条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部ｆ－１只，：ｔ举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”上述修改，不仅进一步明确细化了公民作为规划相对人的权利与责任，而且也明确了规划管理部门必须承担的责职与义务。严格执法部门的要求实际上是从本源上解决了长期以来有法不依、执法不严，导致一系列违法规划建设现象蔓延的痼疾。严格了从事规划的单位与人员的资质要求《：城乡规划法》第二十四条明确规定：。城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。对从事城乡规划编制工作机构条件要求具备（一）有法人资格。（二）有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师·（三）有规定数量的相关专业技术人员·（四）有相应的技术装备；（五）有健全的技术、质量、财务管理制度。”同时要求编制城乡规划必须遵守国家的有关标准。严格对规划编制单位与规划师执业资格的管理是《城乡规划法》新的要求。这万　方数据要求，大大增强了公众参与的力度。《城乡规划法》突出。民意观”，要求规划的编制与实施必须反映与尊重民意。《城乡规划法》第十八条规息。乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”第二十二条规定：。乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”第二十六条规定：。城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”该法第二十八条规息。地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。”（（城乡规划法》确立的规划全过程的。民意观”，以及规划报批前的社会公告制度，不仅明确与保障了公众参与的法律权利与义务，而且将公众参与的法律行为作为城乡规划必不可少的一个法律程序予以规定，这实际在法律层面将规划的公共政策属性进一步体现，为和谐社会的建设提供了新的法律保障。强调了规划许可证的法律效力与Ⅸ城市规划法》相比，《城乡规划法》更加强调了规划许可证的法律效力。明确要求土地的划拨与出让都必须取得规划许可证。对于划拨土地使用权的，该法第三十七条规定：。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”对于出让土地使用权的，该法第三十八条规定：“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”。市县人民政府规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”第三十九条同时规定：。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。”同时《城乡规划法》还修改了《城市规划法》选址意见书的有关规定，除以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书外，其他的建设项目不需要申请选址意见书。上述一系列条款是对市场经济背景下城乡建设用地的新的法律调整，突出了城乡规划许可证制度在开发建设中的主导性地位与作用，有助于从法律制度上为多元开发建设主体提供可靠的法律保障。话堕餐厩毳嫠一设定了保护与改建的“底线”旧城改造与拆迁是涉及千家万户老百姓切身利益的大事，也是影响和谐社会建设的热点问题。而对城市、乡村破坏性的大拆大建不仅使大量历史文化遗产和传统历史风貌消失，而且也使得。千城一面”现象蔓延。为此，（（城乡规划法》第三十一条明确规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律，行政法规和国务院的规定。”上述规定虽然力度仍显不足，但相对联城市规划法》而言是一个历史性的进步。它不仅明确了“改建”的内容与。底线”，而且也明确了。改建”应当同时遵守《物权法》《文物法》等有关法律．行政法规和国务院规定的要求．注意了与其他相关法律法规的衔接《城乡规划法》第四条中规息“在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律法规的规定。”同时在第五条还进一步明确“城市总体规划、镇总体规划以及乡和村庄规划的编制应当与国民经济和社会发展规划、并与土地利用总体规划相衔接。”这从法律层面解决了城乡规划与其他相关法律的关系，也从法律制度方面为城乡规划与其他相关规划的协调提出了刚性要求，从而克服了长期以来城市规划与其他各类专项规划相互脱节的矛盾。加大了行政管理执法监督的力度《城乡规划法》增加了第五章监督检查一章，第五十一条规定。县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”第五十四条规定：。监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。。对应当给予行政处罚而未给处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出处罚决定或者建议人民政府责令给予行政处罚。此外，对城乡规划主管部门违法行政许可行为作出了行政赔偿的法律规定。《城乡规划法》不仅进一步加大了政府规划管理的法律责任与义务．加强了对规划行政主管部门和公务人员自身监督的力度，也保护了规划相对人不因政府的错误决策与渎职行为而承担不应有的损失，彰显了法律的社会公平性。万　方数据细化了违法规明与违法建设的法律责任《城乡规划法》从第五十八到六十三条规定了政府规划主管部门与规划编制单位各类违法的法律责任。例如第五十九条规定。城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评·对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。。从第六十四条到六十八条对违法建设法律责任作出了细化的规定。例如第六十四条规定。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。。第六十五条规定：。在乡，村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正Ｉ逾期不改正的，可以拆除。”此外，该法第六十九条还规定。违反本法规定的，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。。上述条款直接针对城乡规划与建设的各类违法行为，不仅具体明确，而且严厉，为规划管理与执法部门提供了明确法律依据。小结作为一部部门法，《城乡规划法》无论在立法理念、立法原则及立法精神等方面都比《城市规划法》有了明显的进步，是一部集中了城市规划界与法律界智慧的作品。但任何法律都存在漏洞与不足，Ⅸ城乡规划法》在今后的实施过程中肯定会产生问题，例如（（城乡规划法》第三十八条和第三十九条规定：。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的。该国有土地使用权出让合同无效。”那么，作为规划相对人的土地使用权受让方，其权利受损后是根据该法通过《国家赔偿法》还是根据《物权法》获得赔偿与救济，二者的赔偿及数额有巨大的差异。此类问题是该法实施后必然面临的法律问题，也是在法律制定时难以完全避免与解决的。因此，如何进一步研究与梳理作为部门法的（（城乡规划法》与作为基本法的《物权法》等相关法律之间的关系，是实施（（城乡规划法》的新课题，必须认真对待。囫作孝膏ｄｈ摹●钾．卉：Ｉ｜天尹．Ｅ矿想划迂圩研芄虎总想划芹．囊文．博士生手—『，全蛩，一事丈尹不动广＿洪研完尹心主任．曲震大学法学魔童ｔ任壕并；崔健盘．碍士兰手一。《城乡规划法》十大亮点

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朱喜钢， 金俭

朱喜钢(南京大学城市规划设计研究院)， 金俭(南京大学不动产法研究中心)北京规划建设

BEIJING PLANNING REVIEW2008(2)1次

1.陈小韦 《城乡规划法》创新精神的新思考[期刊论文]-河南建材 2009(3)

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