试论中国现行立法中的利益诉求机制

第２３卷第６期　周口师范学院学报　２００６年ｌ１月　Ｖｏ１．２３　Ｎｏ．６　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｚｈｏｕｋｏｕ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｎｏｖ．２００６　试论中国现行立法中的利益诉求机制　桂　林　（上海行政学院法学教研部，上海２００２３３）　摘　要：近年来，中国公民开始利用宪法赋予的参与社会管理的权利，通过各种途径和形式直接参与立法．表达　利益诉求，从而提高了立法的民主・Ｐｔ．、公正・Ｐｔ．。但同时也暴露出我国现行立法体制在公众参与立法方面，还不能完全　适应现实需要的一些问题。因此，必须加快建立公民直接参与立法和表达利益诉求的新机制。　关键词：立法；利益表达；公众参与；制度构建　中图分类号：Ｄ９０　文献标识码：　Ａ　文章编号：　１　６７１—９４７６（２００６）０６—００７６—０３　立法过程中的利益表达是指社会各集团或公民通过法　认同感，以实现社会的和谐发展。　律所赋予的权利和手段参与到国家也法过程巾．直接或间接　３．公众参与立法有利于监督行政权力的行使　影响国家的立法行为．目的在于反映本人或本集团的利益。　一个强有力的政治权力体系是国家现代化建设正常进　行和保证社会稳定的决定性因索。但是，任何一种权力都必　一、立法中公众参与的基本功能　须要委托给具体的个人来行使，而权力本身的扩张性和腐蚀　１．公众参与立法是现代民主政治的基本要求　性，是每－个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量无法改变　现代政治文明理念中参与权是一项重要的民主权利，是　的。不受制约的权力对社会秩序和社会公正的挑战是有目　衡量政治民主化和政治现代化的主要标准。“公民的政治参　共ＩＩ扦的：枞力的滥用、权力的专横、政治腐败、失职、渎职、侵　与不仅显著地标志着民主政治的发展程度，并且事实上是民　犯人权等，种种严重违背法治原则的行为已经成为社会的公　主政治的一块必不可少的基石。缺乏广泛的公民参与，民主　害。因此，对权力加以监督和制约（包括建立在分权基础上　体制将徒具形式空壳．失去其实质性的意义。”西方学者认为　的权力的制约、舆论对权力的道德评价、法律对权力的确认　“民主是把一种公共偏好转化为公共政策的机制，没有公民　和规范、人民对权力运行的介入和参与等）已经成为人们的　方面的积极参与，民主体制不可能产生预期的政策效果”…，　共识。其中，人民对权力运行参与的广度和深度，直接反映　“多元化的社会形态下，有效的参与是衡量一个民主过程理　着国家的民主化程度，决定着权力运行的规范化程度　想与否的重要标准，每个公民在整个决策过程中都应享有表　现代　法纷繁复杂，授权立法大量涌现。而中国立法的　达自己意愿的充足、平等的机会”ｌｚｌ。　一个蛀著特点足大多数议案由政府动议，其出发点基于行政　２．公众参与立法是构建和谐社会的需要　管理的需要．较之立法的民主性，行政机关更关注立法的管　现代社会，政治参与不仅是公民的宪法权利，也是政治　理性。这些同公众生活休戚相关的法律、法规，一且欠缺正　体制有效运作的重要条件。随着政治、经济体制的改革，现　当性、民主性，很容易对公民的权利造成侵害。因此。行政立　阶段中国社会的格局呈现出利益主体多元化、利益表达形式　法的这些特性使得公众参与尤为重要，这有助于在立法过程　多样化以及利益冲突复杂化、激烈化的态势。人们对自身利　中充分权衡各方面的利益需求，在广泛征求公众意见的基础　益的认识逐步明晰，维护自身权益的要求日益增长．利益表　上．制定出既民主叉科学的法律、法规。　达问题凸显出来。受传统的影响．中国公众对分配不公造成　４．公众参与立法是增强立法科学性、可行性的　的社会差距，心理承受能力不高．容易出现挫折心理和行为　需要　失范。有效的公众参与制度可以经常性地、规则化地为各不　对于一种立法制度而言，如果其能够承纳各利益主体的　同利益阶层提供利益表达的场所和渠道，向公众提供参与法　充分、均衡博弈，那么必然呵以使立法过程不断趋于科学化、　律和政策制定的机会，以保障其利益的实现　因此，立法参　客观化、技术化，其立法结果的民丰性、预见性、稳定性　普试　与的法治化可以使政府及时地洞悉公众的利益需求，制定更　性也必然更强。正是由于公众参与有如此重要的作用，法治　为公平的公共政策，缓和社会矛盾，增加公众对政治体系的　发达国家的立法程序必须包括的“装置”之＋就是：利害关系　收稿日期：２００６—０７—２４　作者简介：桂林（１９７７一），女，湖北襄樊人，上海行政学院法学教研部教师，主要从事法学研究。　维普资讯 http://www.cqvip.com

第６期　竹林：试沦巾国现行立法巾的利益诉求机制　７７　人在一定程度卜和以一定方式的参与　。实践　明。适度的　和立法实施之后。　此它ｌ兀法改变决策和　法过程，　魁呵　参与可以提高公众对法律、法规的认知和认嗣度，充分吸纳　以对抗决策和立法规则的实施，以此表明决策和立法的非真　民意的立法可以为法律的顺利实施消除某些潜在的障碍，使　实性、非正当性和不可接受性，从而达到修正和废除原有决　法律的实施得到有力的社会支持，在相当程度＿Ｉ二提升公众对　策和立法的目的。　法治的期望和信心。　５．新闻舆论　二、现阶段我国公众参与立法的形式　在当今媒体发达的时代，政治参与和言论自由等宪法权　利很大程度ｆ：是通过新闻媒体实现的　没有新闻媒体的广　近几年来，　公众参与盘法方而我们做＿ｒ许多积极的尝　泛传播，任何经宪法宣布的政治参与、利益表达、舆论监督等　试．这使　法．Ｉ：作向民　化、科学化进程进出丁霞要的步伐。　公民的自由和权利都有可能是一种点缀。因此，当今新闻媒　但总体来讲，中国立法领域的公众参与程度还远　能满足社　体承担着越来越重要的社会责任。民间意见的集体意识表达　会发展的需要，就以ｒ　ＪＬ种公众参与立法方式而亩，还有待　方式，主要是通过传媒完成的　作为“公共监督者”（ｐｕｂｌｉｃ　进一步完善。　ｗａｔｃｈｄｏｇ）和“第四力量”。新闻媒体在立法参　ｉ领域发挥了　１．全民讨论　重要的作用。　这是中国公众参与立法的形式之一。优点在于ｌ【１Ｊ以充分　总之，现有的法律规定不能为公众参与提供畅通的渠道　调动全社会的力量和智慧，充分收集民意。但是由于全民讨　和有力的制度支撑，仅作出一些原则性的规定，缺乏客观的　论的成本大、可讨论问题的范围有限，只有事关全国人民切　衡量标准。而相对于以往。随着民主意识和权利意识的提　身利益，有重大影响的立法才采用这种方式。加之此种形式　高，不同利益群体都或多或少地试图参与立法，或维护自己　一般没有相对观点的深入交锋、论辩，难以在论辩中产生更　的权利和利益，或维护公共利益。各群体发挥影响的渠道也　高层次的意见　这种公众参与的方式在我国只占全部立法　已初现雏形，但公众的立法参与意识和技巧欠缺，在参与过　的一小部分　程中，缺乏各个利益主体的充分参与和博弈。　２．征求书面意见和召开座谈会　多年的实践表明，这是行之有效的、有中国特色的公众　三、立法听证——公众利益表达的制度　参与立法的好办法　但是，也应该看到，随着社会关系的复　保障　杂化和利益的多元化，这种征求意见的做法也显现出很大局　按照现代民　芷理念，立法的过程是权利义务分配的过　限性　主要表现在：（１）缺乏程序保障，随意性较大　听取意　程．也是社会各群体利益搏弈的过程　“善法是经过正当程　见的全面性往往取决于立法者的主观诚意度。（２）透明度不　序制定的，必须反映Ｊ“夫人民的意志并体现客观规律，善法　高，缺乏有效监督。立法座谈会的召开并不是完全公开的，　需要通过理性来公平的分配各种利益。”　因此，在走向法治　开了什么座谈会、与会者谈了什么意见、会Ｅ的意见是否被　的过程中，各国普遍没立丁各种它法参与方式，其中立法听　立法机关采纳，除　会者外．绝大多数公众并不十分清楚。　证是日前最为有效的参与途径。立法听证的价值意义就是　３．立法论证会和听证会　通过这种相关社会群体的表达机制，充分展现其利益矛盾与　立法论证会的优势在于参加人员是其专业领域或学术　冲突，使立法主体在这些矛盾与冲突中作出衡量和选择．并　界的精英，就法案中擘业性、技术性较强的问题发表意见和　将各种意见作为立法决策的依据或参考，从而使立法决策合　建议，这对提高立法质量大有裨益　但不能忽略的是，虽然　乎民土和科学的要求。正是具有这样的价值功能，立法听赶　立法的专业化有不利于公众参与的一面，但是现代信息传播　对于保障立法的公正性具有独特的重大意义，成为许多国家　技术的发展也为公众提供了多种参与渠道。再者，无论多么　立法参与的主要模式。　专业的法律都需要公众来遵守，否则立法就失去了意义。人　结合对我国听征制度设计本身的缺陷和各地进行立法　们理解法律是遵守法律的前提，只有适合实际情况的法律才　听证实践中产生的问题进行分析，当前我国：立法听证制度主　是好法律，才是有生命力的法律。目前我国大量立法实效不　要存在以下问题。其一－－．立法者的立法理念没有真正更新。　佳，执行情况相当严峻，原因可能正在于此，公众参与立法可　《立法法》虽然提出听证会是　法过程中听取意见的　种形　以弥补这一缺憾。　式，但是并没有明确它是立法程序中的必要环节，没有把它　我国听证制度始于２０００年《中华人民共和国立法法》的　的地位突出出来，只是把它同传统上已经使用的座谈会、论　颁布。其第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广　证会等一起，作为“收集意见、听取意见”的方式之一，忽略了　泛听取有关机关、组织和公民的意见　听取意见可以采取座　听证会与座谈会、论证会等其他形式相比所具有的公开性、　谈会、论证会、听证会等多种形式。”立法听证开始进入人们　充分性和客观性的特点。其二，立法听证制度的社会认知程　的视野，成为公众参与行政立法的一种新形式　】　度不够。不少社会公众对立法听证制度知之不详，往往不了　４．信访制度　解自己呵以参与立法的政治权利，对听证的技巧更是知之甚　上访是中国人一种独特的解决利益纠纷和进行权利救　少，自然很少参加立法听证会，并且对参与的结果持消极、怀　济的方式．也是新中国最主要的民情上达和利益表达机制之　疑态度。因此，公众参与立法听证会的积极性不高　其三．　。上访…　般并　针对决策和立法本身．通常只在政府决策　立法听证的制度缺陷在于立法听汪规则的缺失。虽然立法　维普资讯 http://www.cqvip.com

川Ｉ。ＩＩＪＩⅡ范学院学报　２００６印　听证会在各地ＪＦ展得知火知茉。但是。一　法听证会仍然　法窠打　较人分歧干¨　议。　‘足立法听　报告及　效力。　停留在“规则粗糙、各Ａ为政”的初级阶段．缺乏－奁行之有　法听　址　法　１－化、科学化的有效形式．　听　Ｉ　会螭础　效的、完善的汴｝学的立法听　规则，缺乏　法活动心ｌ彳『的严　形成的听　报告，Ｊ　ｌ，成为决定足　．　法和对法ｒ寮进行修　肃性和严谨性。　这种规则的缺失。　仪带来了听　ＩＩ程序ｆ　改的基小依据或　参考。听ｉｉＩ　求的法律地位的缺失，　的混乱、效牢的低　，　为　要的址　法听　会的结果得　雕保　Ｆ听　总见得以采纳，尤法转化为　法成果。　到应有的尊　，不Ｈ打立法程序的效力，从而减损ｒ．盘法听　程序化、规则化的．　法参与制度。・　而彳｝法地限制ｒ　证会的法．冶虑义。　叫，专业化和规范化程度低　现在符地　公众参’ｊ超　脱行体制承载能力的无限制发腰行为．提供丁　在　法听证中人多蛮行的足正式听证，缺乏肜式多样悱，听　公Ｋ殷利益集团表达ｎ　利益的合法渠道，实现最大的立法　证过程过于烦琐。成本过高。这种成本既包括人力　¨寸问的　、公正．从而钉利。ｔ　政治稳定和礼会安宁；另・方　使政　成本，也包括火　的宦传投入。其　，缺乏专业化和技术化。　治参【ｊ的不同上体『ＨＪ的利益竞争在认同体制的基奉程序和　我国火多是公民个体参与听证。而听证制度成熟的吲家，多　规则的前提　进行，从　避免ｒ　规则竞争带来的种种不稳　是通过利益团体雇佣、委托专业人员参加听证　因为听证非　定。充分吸纳　虑町以为法律的顺利实施清除某　潜在的　常耗费时间、精力。而且需要大量的专业知汉，不是仅凭兴趣　障碍，ｄ丁以红样ｊ　度ｌ：提升公众对法治建设的期　和信　和热情就可以做好的，专业人士在知识、技巧、时问　都更有　Ｃ　保障　】　其六，没有提供陈述人之间辩论的环节．最听轻辩。　ｒ・般是陈述人逐一发　表明观点．但是忽略了质辩足听证会　参考文献：　区别于其他参与模式的一个熏要特点。听证议题一般都有　［１］猪口孝。爱德华・纽曼，约翰・基恩，等．变动中的民主　较大争议，通过辩论才能使矛盾幂露得更加充分．使不Ｉ４利　［Ｍ］．林猛。译．长春：吉林人民出版社．１９９９；５，　益诉求得到充分展示　［２３罗伯特－Ａ－达尔．多元民主的困境　自治与控制　完善的立法听证制度，笔者认为罕少包括以＿Ｆ几个方　［Ｍ］．尤正明．译．北京：求实出版社．１９８９：６．　面：一是立法听证主体的明确定位。应当保证他们在对法律　Ｅ３］朱芒．行政立法程序中基本问题试析［Ｊ］．中国法学，２０００　负责的前提下。享有甲等　充分的发言机会，可以按照自己的　（１）．　意愿如实发表意见和对他人的陈述提出质疑。＝足立法听　［４］徐向华．立法过程中公众参与问题研究［Ｍ］／／新时期中　证客体范围的界定。按照《立法法》的规定，听证会立法过程　国立法反思．上海：学林出版社，２００４．　中听取意见时“可以”采用的方式之一，即需要进行立法听证　Ｅ５３孙笑侠．法治和理性及其代价＿Ｊ］．法制与社会发展．１９９７　的法律、法规或其他规范性文件缺乏明确界定。从利益均衡　（１）．　和成本效益角度考虑，结合我国实际．目前听证范围确立应　ｆ６］蔡定剑．公开、辩论：立法听证的灵魂［Ｎ］．法制日报．　遵循三个原则：（１）内容对社会和经济发展有重大影响；（２）　２００１一Ｏ５一（）６．　对公民法人和其他组织的切身利益有重大影响；（３）社会对　Ｏｎ　ｔｈｅ　ｅｘｐｒｅｓｓｉｏｎ　ｏｆ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｏｆ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ＧＵＩ　Ｌｉｎ　（Ｔｅａｃｈｉｎｇ　Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｌａｗ，Ｓｈａｎｇｈａｉ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ。Ｓｈａｎｇｈａｉ　２００２３３。Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｓ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ。Ｃｈｉｎａ＇ｓ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｅｎｔｅｒｅｄ　ａ　ｎｅｗ　ｓｔａｇｅ．Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｐｅｏｐｌｅ　ｂｅｇａｎ　ｔｏ　ｕｓｅ　ｔｈｅｉｒ　ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ｒｉｇｈｔｓ　ａｎｄ　ｊｏｉｎｅｄ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ　ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ．Ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｉｓ　ｆｏｃｕｓ　ｏｎ　ｈｏｗ　ｔＯ　ｂｕｉｌｄ　Ｃｈｉｎａ＇ｓ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｔｏ　ｍａｔｃｈ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｄｅｍａｎｄｓ　ｏｆ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｅｘｐｒｅｓｓｉｏｎ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ；ｅｘｐｒｅｓｓｉｏｎ　ｏｆ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ；ｐｕｂｌｉｃ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ；ｓｙｓｔｅｍ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ