防止利益冲突机制的立法思考

２０１１年６月　山西省政法管理干部学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈａｎｘｉ　Ｐｏｌｉｔｉｃｓ　ａｎｄ　Ｌａｗ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｆｏｒ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒｓ　Ｊｕｎ．，２０１１　Ｖｏｌ＿２４　Ｎｏ．２　第２４卷第２期　【法学纵横】　防止利益冲突机制的立法思考　吴玉娟　（中山市广播电视大学，广东中山５２８４０３）　［摘要］　防止利益冲突是预防腐败的有效制度，从国外的经验看，较为完善的防止利益冲突　机制都有立法保障，且注重信息公开与社会监督。我国关于防止利益冲突方面的规范不够系统，实　施效果也不尽人意。因此，构建我国防止利益冲突制度应解决几个核心问题：即在法律框架下确立　防止利益冲突制度，财产的申报与公开及强化社会监督。　（关键词］利益冲突；财产申报；社会监督　［中图分类号］ＤＦ３１　［文献标识码］Ａ　（文章编号］１６７２—１５００（２０１１）０２—０００４—０３　在现实生活中，公利与私利之间的潜在冲突司　徒刑；英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制　空见惯。社会舆论往往对某些政府采购、工程招标、　度。在我国香港地区，防止官员利益冲突的制度主　人事任免、行政审批事项存在各种质疑，自觉或不自　要体现在《公务员行为纪律指引样本》和《问责制主　觉质疑其公正性，其根源就在于决策官员在公共政　要官员守则》两个法律文件中。　策的制定和实施过程中有潜在的利益冲突。西方学　２．制度完备。这主要表现制度设置的环环相　界与政界普遍认为，公职人员必须全心全意地为国　扣、规范详尽及严格执法方面。从发达国家和地区　家利益或公共利益服务，不得以公共权力谋取个人　经验看，比较典型的有：财产申报制度，接受利益、礼　利益；但从“理性经济人”出发，个人总是存在为自　品限制和禁止制度，兼职限制及禁止制度，职务回避　己谋利的动机，因此，必须防止个人利益与公共利益　制度以及政务和信息公开制度等，主要涵盖禁止公　可能发生的实在或潜在的冲突，建立起个人利益与　职人员在与其本人或利害关系人利益相关的任何事　公共利益输送的防火墙，防止以职位谋私。这就是　项上采取任何行动；禁止公职人员或其利害关系人　国外盛行的防止利益冲突制度之核心思想。　与公职人员所在单位或受其监管的单位发生交易行　一、利益冲突与防止利益冲突机制　为等。而在对公职人员违反相关规定的处理也有列　关于利益冲突的概念，有两种基本不相关的理　明。一旦发现公职人员涉及没有依规定处理利益冲　解。一种即是通常意义上，一个社会中的不同成员　突，必将受到相应惩处。整个社会对违反利益冲突　之间的利益要求不同，表现出来的冲突或矛盾。另　的行为持零容忍的社会心理，如在香港，梁锦松就是　一种则是源自于西方廉政制度。本文讨论的是第二　因为没有及时报告利益冲突而黯然辞职。　种理解，利益冲突是一个特定的廉政概念。因此，如　３．信息公开。要通过防止利益冲突减少腐败现　何管理利益冲突已经成为一个重要的预防腐败制度　象发生，需要在官民“信息对称”的前提下，围绕权　的类型。¨　从各地区比较成熟的经验看，相对完善　力和利益之间的关系，在权力和利益方面作出合理　的防止利益冲突制度有如下特点：　安排，加大对利益冲突问题的监督和处理力度。官　１．立法保障。美国、英国等发达国家，都将管理　员财产申报制就是达到信息对称的有效途径。１７６６　利益冲突活动制定为法律。如：美国的《利益冲突　年，瑞典制定了历史上第一部财产公示规则，也是世　法》是一部刑事法律，规定了相应的罚金刑和有期　界上最早的一部财产申报法。１８８３年英国通过了第　收稿日期：２０１ｌ—Ｏ３—０７　作者简介：吴玉娟（１９７６一），女，中山市广播电视大学讲师，法学硕士。　第２期　吴玉娟：防止利益冲突机制的立法思考　５　一部有关财产申报的法律——一《净化选举防止腐　败法》，建立了官员财产申报制度。此后，美国、德　国、法国、意大利、加拿大、俄罗斯、澳大利亚等国家　和地区都通过不同的立法形式建立了财产申报　制度。　４．社会监督。完善的防止利益冲突制度必有强　有力的监督机制。从国外反腐败的实践中可以看　到，公众参与是每个国家反腐败的一支强大的不可　或缺的力量。许多国家法律赋予了公众对国家机关　以及公职人员广泛的监督权，还规定了国家保障此　项权利的实现方式、途径和程序。　二、构建我国防止利益冲突制度的几个核心　问题　（一）在法律框架下确立防止利益冲突制度　１．加强立法。当前，我国没有专门的法律对利　益冲突作出制度安排。２００５年４月通过的《公务员　法》有涉及利益冲突的一些内容，但没有使用利益　冲突的概念。仍旧没有形成完整的制度，且法治保　障不足，从而严重地影响了我国防止利益冲突工作　的效力。建设法治政府，严格依法行政是反腐倡廉　的重要保障，而作为预防腐败的利益冲突机制的建　立，同样离不开立法。对此，笔者认为应着手进行国　家立法，要在思想上更新预防腐败的工作思路，充分　认识到建立健全防止利益冲突制度是一个科学发展　过程，对反腐倡廉工作具有极其重要性。以法律制　度来约束我国传统观念的消极因素是我国社会发展　的方向，对防止利益冲突进行立法也是反腐败从事　后惩治走向预防与惩治相结合的必由之路。因此，　笔者建议我国要适时制定《防止利益冲突法》，或修　订公务员法加入防止利益冲突的原则性规定并配套　制定专门的《防止利益冲突条例》，明确公共服务的　基本原则、公民权利要求和政府责任要求等内容，特　别是防止利益冲突的伦理要求；明确利益回避、公开　和处理的具体程序和违法后果；明确公职人员与私　营部门的业务交往界限等；为了监督法律的实施，应　设立相应的监督机构，负责监督法律的实施，有权直　接追究当事人责任。　２．完善制度。我国目前防止利益冲突在制度方　面的缺陷体现在多个方面和环节中，如预防与监督　制度的缺陷，制约与惩处不足，制度内部不协调、不　连贯等，因此立法必须从完善制度着手。在制度规　划上，一方面要吸收国外先进国家和地区的成功经　验为我所用，另一方面也应立足于现行廉政法规的　基本精神，采取尊重、吸纳、增补及立法等具体策略，　升华党内规章中廉洁自律、作风建设、党性修养及警　示训诫等符合我国国情的内容，使之成为国家意志，　具有普遍适用性及法律权威。　制度设置需协调与相互配合。防止利益冲突，　应当把利益回避、利益公开和利益处理看作一个统　一的整体加以考虑，并通过监督的纽带联系起来。　在利益回避的制度设计中，要以利益公开为必要条　件，以利益处理为主要手段；在利益处理的具体过程　中，要以利益回避为目的，以利益公开为前提；在利　益公开的集体行动中，要以利益回避和利益处理为　结果。　按海外法律经验，基本上由财产申报制度、　任职前资产无害处理制度、回避制度及离职后行为　限制及内部与外部的监督机制等内容组成。　完善的制度必须是可操作的制度。因此，制定　相关法律规定及其所定的标准必须是公开的、明确　的、清晰的，具有可操作性的。可操作性体现在两个　方面：一是技术上的具体的指导性；二是对违反规定　有着明确的惩罚，当公职人员出现利益冲突时，严格　执行相应的惩罚措施，若没有执行该如何追究。这　些都必须在立法过程中予以充分考虑，如果“防止　利益冲突”的相关法律含糊不清，那么不仅不能起　到立法所要达致的目的，反而会导致法律权威的下　降。　（二）财产申报与公开　利益冲突的结果往往表现为不当的财产获利或　不当的政治获益。财产申报是发现和防止利益冲突　的基本做法。它有助于监督部门获得信息，提高公　众对政府的信任度，帮助公众对政府职员执行公务　情况作出判断。而对那些具有潜在贪污可能的公职　人员来说，财产申报制度的心理抑制作用是显而易　见的。其效果也已经被实施该制度的众多国家所验　证。然而，财产申报制度至今未能列入立法规划。　八届全国人大常委会曾在１９９４年将制定《财产申　报法》单独列入立法规划，但因种种原因未能启动。　此后在九届、十届到十一届至今，未见重新被纳入全　国人大立法议程。在这期间，中央相关部门陆续发　布了领导干部申报财产的相关文件。这些大多政策　性较强，并非规范性的法律文件，且财产申报制度的　关键并不在申报，而在向谁申报，监管是否权威性，　责任追究制度是否严厉。　财产申报与公开是官员的法定义务，只要违背　了申报程序所规定的具体事项，官员就应受到处罚，　６　山西省政法管理干部学院学报　第２４卷　最严厉的就是刑事责任。这是财产申报制度的核心　内容。官员财产申报制度是一项惩治和预防腐败工　作较为完备的制度。官员财产申报制度已在全世界　但是，要让社会的监督权利得与行政权力抗衡，　使社会监督作用充分发挥，必须在制度上保障公民　的知情权、参与权、表达权，包括完善的政务公开制　度及财产申报制度；接受举报、投诉的畅通机制；媒　体监督的相关制度；以法律形式切实保障人民群众　进行民主监督的权利等。　如何加强官员的从政道德建设，始终是世界各　约超过９０个国家和地区都实施，且被列人《联合国　反腐败公约》。在我国目前的反腐败的形势依然严　峻的情况下，实行财产申报制度已是刻不容缓。　（三）强化社会监督　没有制约的权力容易被滥用，而监督权力与监　国廉政建设中的难题。国际反腐经验表明，预防利　益冲突机制是廉政建设的重要一环。２００９年９月　１８日，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于　加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决　定》明确提出“建立健全防止利益冲突制度”，这是　“防止利益冲突”首次写进中央文件，标志着我国打　督权利就是对权力制约的必不可少的途径。虽然在　党政体制中有专职的监督各级权力的机构，这些机　构行使监督权，但是监督权和被监督权之间明显失　衡，使得监督机构的职能作用受到很大限制。因此，　除了继续加强自上而下的监督权力外，还需把政权　体制外监督力量——公民和社会团体利用宪法和法　律所赋予的政治权利直接监督国家机关工作人员的　监督权利引入防止利益冲突的制度框架内。社会监　督，包括公民、企事业、社团和其他社会组织依法定　权利对公共管理权力进行的监控和督促，是权力监　督和制约系统的重要组成部分，是社会对国家行为　击腐败的战略正式走上预防与惩治相结合的道路，　但是建立防止利益冲突制度并非几个中央文件或政　策措施就可成就，必须将其纳入法治的框架，加强立　法，完善制度，解决信息公开与加强监督等核心问　题，才能真正构建有效的防止利益冲突机制。　参考文献：　的规范和约束力量。公职人员滥用的公共权力虽然　有时可能逃脱政权体制内国家权力机关监督力量的　控制，但在社会监督制度畅通的情况下，却很难逃脱　公民和社会团体的监督，因为滥用权力往往使私人　不正当获利而公共利益受损。这是公民权利监督之　所以有效果的根本原因。　［１］任建明，杜治洲．腐败与反腐败：理论、模型和方法［Ｍ］．　北京：清华大学出版社，２００９．　［２］程铁军，江２０１０（１０）．　涌．建立健全防止利益冲突制度［Ｊ］．嘹望，　（责任编辑：苏涵）　Ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｏｎ　Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｏｎｆｌｉｃｔ　ｏｆ　Ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ＷＵ　Ｙｕ—ｊｕａｎ　（Ｒａｄｉｏ　ａｎｄ　Ｔｅｌｅｖｉｓｉｏｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｚｈｏｎｇｓｈａｎ　Ｃｉｔｙ，Ｚｈｏｎｇｓｈａｎ　Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ　５２８４０３，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ　ｏｆ　ｃｏｎｆｌｉｃｔ　ｏｆ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ　ｉｓ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ｔｏ　ｐｒｅｖｅｎｔ　ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ．Ｆｒｏｍ　ｆｏｒｅｉｇｎ　ｅｘｐｅｒｅｉｅｎｃｅ，　ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ　ｏｆ　ｃｏｎｆｌｉｃｔ　ｏｆ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ，ｉｆ　ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙ　ｗｅｌｌ　ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ，ｉｓ　ｃｈａｒａｔｅｒｉｚｅｄ　ｂｙ　ｐｒｏｐｅｒ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ，ｆｏｃｕｓ　ｏｎ　ｉｎｆｏｒｍａ－　ｔｉｏｎ　ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ　ａｎｄ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ．Ｃｈｉｎａ　ｈａｓ　ｐｒｏｍｕｌｇａｔｅｄ　ｑｕｉｅｔ　ａ　ｎｕｍｂｅｒ　ｏｆ　ｒｕｌｅｓ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ　ｒｅｌａｔｅｄ　ｔｏ　ｐｒｅ—　ｖｅｎｔｉｏｎ　ｏｆ　ｃｏｎｆｌｉｃｔ　ｏｆ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ，ｗｈｉｃｈ　ａｒｅ　ＳＯ　ｆａｒ　ｎｏｔ　ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ　ｅｎｏｕｇｈ　ａｎｄ　ｄｏ　ｎｏｔ　ｒｅａｃｈ　ｗｈａｔ　ｈａｓ　ｂｅｅｎ　ｅｘｐｅｃｔｅｄ．　Ｔｈｅｒｅ　ａｒｅ　ａ　ｆｅｗ　ｃｏｒｅ　ｑｕｅｓｔｉｏｎｓ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ｆｏｒ　ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ　ｏｆ　ｃｏｎｆｌｉｃｔ　ｏｆ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ，ｗｈｉｃｈ　ａｒｅ　ｔｈｅ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｗｉｔｈｉｎ　ｔｈｅ　ｌｅｇａｌ　ｆｒａｍｅｗｏｒｋ，ｐｒｏｐｅｒｔｙ　ｄｅｃｌａｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｓｔｒｅｎｇｈｅｎｉｎｇ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｎ．　Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｏｎｆｌｉｃｔ　ｏｆ　ｉｎｔｅｒｅｓｔ；ｐｒｏｐｅｒｔｙ　ｄｅｃｌａｒａｔｉｏｎ；ｓｏｃｉａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ